作者简介: 杨雅妮，1978年生，女，甘肃宁县人，兰州大学法学院教授，博士生导师，法学博士，研究方向：诉讼法学。
摘要：正确界定诉前检察建议与诉讼请求的关系是厘清诉前程序与诉讼程序关系、完善行政公益诉讼制度的必然要求。现阶段，《人民检察院公益诉讼办案规则》第75条虽然已将诉前检察建议与诉讼请求的关系规定为一种“衔接”关系，但由于法律规定模糊、理论研究滞后，理论界与实务界对于二者的目的是否完全一致、二者的精准程度是否完全等同以及如何理解二者在逻辑上的衔接性等问题，认识并不一致，严重影响了司法的规范性。为此，应以目的理论、法律监督理论以及诉前程序与诉讼程序关系理论等为依据，从程序目的、检察机关的法律职能以及诉前程序与诉讼程序的关系等层面出发，对二者的目的、精准程度以及逻辑关系等进行全方位剖析。
关键词：行政公益诉讼；依法履职；诉前检察建议；诉讼请求；衔接
一、问题的提出
诉前检察建议是检察机关在提起行政公益诉讼之前履行诉前程序的法定方式，诉讼请求是检察机关提起诉讼时向法院提出的以维护国家利益或者社会公共利益为目的的具体主张。从我国行政公益诉讼制度的建构逻辑来看，在诉前检察建议发出后至检察机关起诉前这一时间段，行政机关是否回复以及回复后的履职情况对于检察机关如何确定诉讼请求有着直接影响。从实务中看，诉前检察建议与诉讼请求的关系主要呈现为三种样态：一是二者的内容完全一致。这种情形，说明行政机关在收到诉前检察建议后未采取任何行政监管措施，违法行使职权或不作为的状态一直持续，公益受侵害状态未得到任何改善，此时，检察机关往往直接以诉前检察建议的内容作为诉讼请求向法院提出，如“扶余市人民检察院诉扶余市林业和草原局不履行法定职责行政公益诉讼案”等。二是诉讼请求的内容小于诉前检察建议的内容。这种情况在实践中较为常见，原因在于：诉前检察建议的提出与诉讼请求的确定之间存在履职期限这个“时间差”，在诉前检察建议规定的整改期限内，行政机关往往会根据诉前检察建议的内容进行整改。而一旦其通过整改纠正了部分行政违法行为或者履行了部分职责，检察机关就应当对诉前检察建议的内容进行调整，仅针对尚未整改到位的部分提出主张，此时，诉讼请求的内容就会小于诉前检察建议的内容。三是诉讼请求的内容大于诉前检察建议的内容。这种情形，说明诉讼请求所针对的一部分行政违法行为未经过诉前程序的督促整改，这既可能因诉前检察建议的内容不全面或有遗漏所致，也可能因行政机关在整改期间又实施新的违法行为所致。对此，有些检察机关为了提高监督效率，会在不履行诉前程序的前提下直接提起诉讼，进而导致诉讼请求的内容超出诉前检察建议的范围。
针对实践中的复杂情形，为规范诉前检察建议与诉讼请求之间的关系，最高人民检察院陆续发布并实施了相关规范性文件。早在2018年3月12日，最高人民检察院民事行政检察厅印发的《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》（以下简称《办案指南（试行）》）就明确要求：“诉讼请求的内容应当与检察建议书的建议内容相匹配”。2021年7月1日实施的《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《办案规则》）第75条进一步将《办案指南（试行）》中的“相匹配”优化表述为“相衔接”。遗憾地是，不论是《办案指南（试行）》中的“相匹配”还是《办案规则》第75条中的“相衔接”，都仅是对诉前检察建议与诉讼请求关系的一种抽象表达，难以为正确处理司法实践中的具体问题提供明确的规则指引。在学界，学者们重点关注的是诉前检察建议的性质、功能、具体规则以及诉讼请求的精准化等问题，对于诉前检察建议与诉讼请求关系的研究往往附属于上述主题当中，专门研究二者关系的成果较为少见。
迄今为止，由于法律规定模糊、理论研究滞后，理论界与实务界对于“相匹配”“相衔接”是否等同于“相一致”，诉前检察建议与诉讼请求的目的、精准程度是否等同以及如何正确理解二者之间的逻辑关系等问题，仍见仁见智、争议不断。一是诉前程序与诉讼程序的目的是否完全一致？如果不完全一致，程序目的的差异对诉前检察建议与诉讼请求的关系有何影响？诉前检察建议与诉讼请求在目的上是何关系？二是检察机关在诉前程序与诉讼程序中所履行的法律职能是否相同？如果不相同，检察机关所履行的不同法律职能对诉前检察建议与诉讼请求的关系有何影响？诉前检察建议是否应当与诉讼请求具有同等的精准程度？三是如何理解诉前程序与诉讼程序之间的关系？诉讼请求的内容是否应限于诉前检察建议的范围？如果超出，法院应当如何处理？在诉前检察建议规定的整改期限内，如果行政机关所采取的整改措施违法，检察机关可否不经诉前程序而直接针对该行为提起诉讼？
以上争议，均属于正确界定行政公益诉讼诉前检察建议与诉讼请求关系必须厘清的重要问题。对此，要作出正确回应，需要以目的理论、法律监督理论以及诉前程序与诉讼程序关系理论等为依据，从程序目的、检察机关的法律职能以及诉前程序与诉讼程序的关系等层面出发，对诉前检察建议与诉讼请求的目的、精准程度以及逻辑关系等进行全方位剖析。
二、基于程序目的的二者关系之界定
考虑到目的对于规则的重要意义，要正确界定诉前检察建议与诉讼请求的关系，应首先从诉前程序与诉讼程序的目的出发，运用目的解释的方法，通过探求诉前程序与诉讼程序的客观立法目的与立法意旨，在正确定位诉前程序与诉讼程序目的的基础上，对二者的关系进行界定。
（一）诉前程序与诉讼程序的目的定位
近年来，学界已从不同角度对诉前程序与诉讼程序的目的展开了研究，主要形成了以下四种观点。第一种观点认为，诉前程序的目的是敦促政府权力主体依法履职，旨在督促行政机关主动纠正违法行为；而诉讼程序的目的在于维护公共利益。第二种观点认为，诉前程序兼具公共利益维护、监督与纠偏行政行为的双重目的；而诉讼程序的核心目标在于“有效维护国家和社会公共利益”。第三种观点认为，虽然行政公益诉讼具有诉前程序与诉讼程序的“两阶化”构造，但两阶段的程序目的具有一致性，均具有督促行政机关依法行政与保护特定公益的双重目的。第四种观点认为，无论是诉前程序还是诉讼程序，都应当仅以督促对特定公益保护负有监督管理职责的行政机关依法行政为目的。笔者认为，作为前后相继的两个不同程序，诉前程序与诉讼程序虽然都以公益维护为根本目的，但二者的权力基础、程序构造以及程序内容均不相同，进而决定了诉前程序与诉讼程序的目的也不完全一致，诉讼程序的目的内涵显然要比诉前程序的目的更为丰富和多元。
1.诉前程序以督促依法行政为核心目的
诉前程序的构建以狭义的法律监督权为权力基础，反映的是检察机关对行政机关的“单向监督”关系。在该程序中，主要通过检察机关提出诉前检察建议的方式“督促行政机关依法履职、自我纠错”，进而实现纠正违法行为、督促行政机关依法行政的目的。这种目的定位，既与党和国家对新时代检察机关法律监督工作的部署相契合，也与现行规范对诉前程序的规定相一致。一方面，从党和国家对新时代检察机关法律监督工作的部署来看，自党的十八届四中全会以来，在中央发布的各类规范性文件当中，均将检察机关制发检察建议的目的规定为督促行政机关纠正违法行为。另一方面，从现行规范来看，在最高人民检察院、“两高”发布的司法解释及其他规范性文件中，也都基于诉前程序的特殊性而将其目的规定为“督促”相关行政机关“依法履行职责”。
2.诉讼程序的目的具有多元化内涵
诉讼程序属于典型的诉讼结构，这种结构以检察机关和行政机关为双方当事人、以法院为中立裁判者，反映的是法院与双方当事人之间的三方组合关系。作为一种以诉权为基础构建起来的程序制度，诉讼程序的目的显得比较多元，既要督促行政机关依法行政、保护公共利益，又要维护公共秩序。早在“试点”期间，在全国人大常委会以及最高人民检察院发布的各类规范性文件中，就已经规定了“促进依法行政、严格执法”“维护宪法法律权威”“维护社会公平正义”“维护国家和社会公共利益”等多元化诉讼目的。“试点”结束后，随着行政公益诉讼制度的正式“入法”，作为立法层面唯一的规范依据，《行政诉讼法》第25条第4款的规定为正确理解诉讼程序目的提供了基本法依据。根据该款规定，行政公益诉讼的提起应当以诉前检察建议提出后行政机关仍不依法履职为必要条件，此时，虽然《检察建议书》规定的整改期限已经届满，检察机关不再具备督促整改的空间和可能，但不排除行政机关因检察机关起诉而依法履职的可能，因此督促依法行政仍是诉讼程序的目的之一。除了督促依法行政之外，在这种诉权与法律监督权紧密结合的公益司法程序中，还具有维护国家法制统一、保护国家利益与社会公共利益等多元化目的。这种目的定位，不仅与行政诉讼目的理论的发展现状相吻合，也反映了行政公益诉讼程序的本质属性与特殊规律。
综上，诉前程序与诉讼程序在目的上具有部分一致性，二者之间呈现为一种重叠关系。诉前程序以督促行政机关依法履职为目的，“容纳了程序、实体、监督等要素为一体的综合程序要件” ，在该程序中，检察机关提出诉前检察建议主要是为了督促行政机关依法行政，其核心目的在于“督促整改”。而诉讼程序兼具督促、监督、维护与救济等多元化目的，在该程序中，检察机关除了要通过诉讼督促行政机关依法行政外，还要对其违法履职、怠于履职的行为予以法律上的否定性评价，进而维护法秩序的统一性。
（二）程序目的的重叠性决定了二者在目的上的交叉性
受程序目的重叠性的影响与制约，诉前检察建议与诉讼请求的目的也呈现出明显的交叉性。在诉前程序中，由督促依法行政的程序目的所决定，诉前检察建议的制发应当以“督促整改”为宗旨；而在诉讼程序中，由多元化的程序目的所决定，诉讼请求的确定应当以实现督促行政机关依法履职、维护公共利益以及维护国家法制统一等多元化目的为导向。
1.诉前检察建议的制发以“督促整改”为宗旨
为了实现诉前程序督促依法行政的目的，检察机关在《检察建议书》中除必须载明“建议的具体内容”外，还应载明“行政机关的名称”“认定行政机关不依法履行职责的事实和理由”“行政机关整改期限”等内容。对上述应载明事项，在理解时需注意以下三点：一是要实现诉前程序“督促整改”的核心目的，《检察建议书》中的“行政机关”（被监督对象）范围就不宜过窄，这就要求检察机关在确定诉前检察建议的制发对象时应当采用“全部模式”，尽可能将对该领域公益保护负有行政监管职责的主体纳入其中。二是检察机关在《检察建议书》中必须载明“认定行政机关不依法履行职责的事实和理由”，这样做不仅有助于增强诉前检察建议的说理性，而且有助于提升行政机关主动纠正违法行为的可能性，有利于实现“督促整改”的诉前程序目的。三是为了保证“督促整改”的时效性，避免公共利益长期处于受侵害状态，检察机关应当在《检察建议书》中载明合理的“整改期限”。通常情况下，该期限不应超过两个月，但在出现公益损害继续扩大等紧急情形时，可以缩短为十五日。
除以上外，为保障实现诉前程序“督促整改”的核心目的，检察机关在提出诉前检察建议后不能消极等待、坐等履职期限届满后直接起诉，而应当及时对行政机关的履职情况进行跟踪监督、督促其依法履行职责，必要时，可就如何整改与相关行政机关进行诉前磋商。尤其是对于一些案情比较复杂，行政机关自我纠错存在困难与阻力，或者多个行政机关均负有监管职责但相互推诿扯皮的疑难复杂案件，检察机关应当通过诉前磋商等手段，明确不同行政机关的责任与分工，以检察之力为行政机关依法履职排除阻力。
2.诉讼请求的确定以实现多元化程序目的为导向
在诉讼请求方面，不论是“试点”期间的相关规定，还是现行规范，都充分认识到了其不同于诉前检察建议的特殊性，并以实现诉讼程序的多元化目的为导向，规定了“确认违法或者无效”“撤销或部分撤销”“责令履职”以及“变更行政行为”等多种诉讼请求类型。具体而言，一旦诉前检察建议规定的履职期限届满，检察机关在确定诉讼请求时，应当结合行政机关对诉前检察建议的回复情况以及其在整改期间的履职情况，对诉前检察建议的内容进行取舍与调整。在这一过程中，检察机关既要考虑该请求是否有利于督促行政机关依法履职，还要考虑其是否有助于实现客观诉讼所独具的“维护国家法制统一”“维护国家利益和社会公共利益”等特殊程序目的。
首先，如果行政机关在履行行政职责时所依据的规范性文件存在与上位法的规定相冲突，超越制定机关的法定职权或者法律、法规、规章的授权范围，或者严重违反了制定、发布规范性文件的法定程序等情形，此时，出于实现维护国家法制统一目的的考量，检察机关在起诉时可以提出对该规范性文件进行审查的诉讼请求，该请求可以单独提出，也可以与撤销行政行为的请求合并提出。原则上，只要检察机关未在任何法律文书中对该规范性文件的合法性作出过认定，就可以请求法院一并审理。
其次，根据《办案规则》第84条的规定，确有必要时，即使检察机关的全部诉讼请求已经实现，人民检察院仍可以不撤回起诉，而将原诉讼请求变更为“确认行政行为违法”。之所以如此规定，也是出于实现诉讼程序目的之考虑，显而易见，检察机关请求法院“确认行政行为违法”，既不是为了督促行政机关整改（此时整改期限已经届满，不存在整改空间），也不是为了维护国家利益或者社会公共利益（此时公益已因行政机关依法履职而得到维护，不存在维护的必要性），而是通过诉讼程序警示、监督行政机关，以实现维护国家法制统一之程序目的。
最后，根据现行规范，虽然检察机关在行政公益诉讼中可以提出“确认违法”的诉讼请求，但行政公益诉讼的根本目的在于维护国家利益或者社会公共利益，而不是单纯地对被告的不依法履职行为在法律上作出否定性评价。因此，从保障实现诉讼程序根本目的之角度考虑，“确认违法”的诉讼请求并没有太大意义，不应成为行政公益诉讼中的主流请求。
不仅如此，考虑到“确认违法”判决对行政机关产生的负面影响以及对司法资源的占有，即使现行规范已经规定了检察机关在诉讼请求全部满足时可以将原诉讼请求变更为“确认违法”诉讼请求的权力，但检察机关在行使该项权力时应当谨慎、克制，原则上，只有在必须警示相关行政机关时，才可以作出此种变更。这是因为，一旦不考虑诉前检察建议的履行情况而将“确认违法”诉讼请求泛化适用，不仅会打击行政机关维护公共利益的主动性和积极性，而且会造成“确认违法”与其他类型诉讼请求（如继续履行）之间的矛盾与冲突。实践中，这种观点已经得到践行，如有法院就认为，只有在“判决履行”没有价值的情况下，才可以适用“确认违法”判决，并以此驳回了检察机关的“确认违法”诉讼请求。
三、基于检察机关法律职能的二者关系之界定
作为“国家利益和社会公共利益的维护者”以及“国家法律统一实施的监督者”，我国的检察机关承担着包括监督职能、诉讼职能以及司法审查职能等在内的多项法律职能。其中，监督职能包括行政检察监督与诉讼监督，二者共同构成了狭义的法律监督范畴；诉讼职能包括刑事公诉、民事公益诉讼以及行政公益诉讼；司法审查职能则主要呈现为刑事诉讼中的审查逮捕权。党的十八届四中全会以来，立法者通过对检察机关“一般监督权”的继承与发展，创设了行政公益诉讼制度这种新型的公益司法保护制度，将诉权与法律监督权紧密关联起来，形成了独具特色的公益诉权。在我国“两阶段式”的行政公益诉讼程序构造中，以起诉行为为界，检察机关的法律职能被划分为行政检察监督职能与公益诉讼职能，受不同程序阶段检察机关法律职能的制约，诉前检察建议与诉讼请求的精准程度也存在明显差异。
（一）诉前程序与诉讼程序中检察机关的职能定位
根据现行规范，虽然诉前程序与诉讼程序的启动者都是检察机关，但在不同的程序阶段，检察机关的职权与角色并不相同，也由此导致了检察机关在诉前程序与诉讼程序中法律职能的分野。
1.诉前程序中检察机关履行的是行政检察监督职能
在诉前程序中，检察机关行使的是行政监督权，主要通过督促、磋商、提出检察建议等方式对行政违法行为进行法律监督，其身份为法律监督者，履行的是特定公益保护领域的行政检察监督职能。法律监督理论认为，行政检察监督职能“限于程序性控制”，本质上是一种程序性监督与制约性监督，不涉及对行政行为的最终决定权。该职能以维护宪法和法律的统一实施为宗旨，注重对行政机关日常履职行为的监督，反映的是检察权与行政权之间的“二元”关系。在这种“二元”关系中，检察机关应当依照宪法和法律的规定对行政机关实施法律监督，严守检察权的行使边界，充分尊重行政权的优先性，不得随意侵入行政权“疆域”。检察机关不能冲在行政机关之前去维护公共利益，更不能对行政机关应当采取何种执法措施、应当如何实施执法行为“指手画脚”。
2.诉讼程序中检察机关履行的是公益诉讼职能
在诉讼程序中，检察机关行使的是公益诉权，主要通过诉的方式向法院提出诉讼请求，请求法院对其请求进行审理并依法作出确认、撤销或者变更等判决，其身份为公益诉讼起诉人，履行的是公益诉讼职能。作为诉讼中的一方当事人，公益诉权运行的规律性要求检察机关在履行该项法律职能时，应当利用诉讼原理、借助法庭力量、遵循诉讼规律，向法院提出具体、明确的诉讼请求，并借助司法审判程序的强制力对其在诉前程序中所履行的行政检察监督职能提供保障。
综上，随着我国检察机关法律职能的不断丰富以及检察权配置的逐步优化，检察机关在不同程序中的法律职能也出现了明显分野。在诉前程序中，检察机关重在对特定公益保护领域行政违法行为的监督，诉前检察建议是其对行政机关作出的理性提醒，仅仅是对行政机关进行法律监督的开始。而在诉讼程序中，检察机关重在通过行使公益诉权启动司法审判程序，并请求法院对行政违法行为进行司法审查，诉讼请求是其通过诉前检察建议督促整改无果时向法院提出的具体主张，是起诉的必要条件。检察机关在提起行政公益诉讼时，应充分考量诉前检察建议的具体内容、诉前检察建议发出后行政机关的回复情况，以及行政机关的履职效果，并以此为据合理确定诉讼请求。
（二）检察机关法律职能的不同决定了二者在精准度上的差异性
检察机关法律职能的不同不仅决定了其在不同程序阶段法律监督职能履行方式的差异，也对诉前检察建议与诉讼请求的精准程度有着直接影响。在诉前程序中，行政检察监督职能所针对的对象是尚未进入司法审判程序的行政违法行为，以该职能为基础的诉前检察建议是一种提请行政机关重新审视行政行为并对其作出调整与纠正的请求权，不具有强制性，属于“柔性”监督的范畴。而在诉讼程序中，受公益诉讼职能的制约，检察机关必须遵循诉讼的基本原理与规律性，在起诉时提出具体、明确的诉讼请求，以便于法院对其进行审查并依法作出裁判。对此，Daniel-Stefan Paraschiv也曾指出，“在阐明诉讼请求的过程中，可能需要对问题进行表面的、变革性的重新表述，使其涉及法律权利和补救措施”。
1.诉前检察建议的内容具有相对概括性
在诉前程序中，受行政检察监督职能的制约，检察机关在提出诉前检察建议时，应当遵循行政优先的原则，对行政权给予充分的尊重，不得影响行政行为的程序与实体，更不能直接代替行政机关去作任何决定。这就决定了诉前检察建议只需在大方向上笼统性地提出履职建议即可，无需详细列出行政机关应该如何履职，相应地，其内容也就往往“采取高度概括化的描述”。例如，在湖北省黄石市西塞山区人民检察院督促黄石市国土资源局等机关依法履职案中，黄石市西塞山区人民检察院向黄石市规划局提出的诉前检察建议为：“1.依照相关法律规定对张某某的违法行为进行处理；2.依法责令或督促相关部门或人员采取治理措施，消除该处违建房屋对磁湖风景区整体美观的影响”，内容比较宏观、笼统，既没有提出对张某某违法行为应采取何种处理方式，也没有提出消除该处违建房屋对磁湖风景区整体美观影响的具体措施。
这种做法，符合我国宪法对检察权与行政权关系的安排，既有利于节约检察机关的监督成本，又给行政机关留足了自我矫正违法行为的空间，能够有效防范检察机关过分介入行政事务、逾越检察权边界的不合理现象。众所周知，公共利益的直接维护者和最大保障者是行政机关，检察机关只是以“国家法律统一实施的监督者”角色对行政违法行为进行程序性监督。对于如何采取执法措施、如何实施执法行为、如何实现执法收益最大化等事项，行政机关的判断要比检察机关的判断更为专业、更占优势。基于此，检察机关在提出诉前检察建议时，应当以有限监督、程序监督为基本理念，在遵循行政优先原则的前提下，提出“概括履职”的诉前检察建议。
2.诉讼请求的内容比诉前检察建议的内容更为精准
在诉讼程序中，受公益诉讼职能的制约，检察机关在确定诉讼请求时要充分认识到其与诉前检察建议的差异性，依据法律和事实，结合公益受损情况以及被告在整改期间的履职情况，对诉讼请求进行“精准化”表达，提出“精准刚性”的诉讼请求。以“责令被告依法履行某某职责”的诉讼请求为例，检察机关在提出该类主张时，应同时明确行政机关的履职方式、履职标准等事项。当然，考虑到对法院自由裁量权的尊重，检察机关在提出该类诉讼请求时，一般无需列明要求行政机关履职的期限，具体可交由法院在裁判中合理确定。
实践中，这种因检察机关法律职能的不同而导致的诉前检察建议与诉讼请求在精准程度方面的差异已经凸显。例如，在“平邑县人民检察院诉平邑县综合行政执法局不作为案”中，诉前检察建议的内容为建议平邑县综合行政执法局“依法履行职责，对建筑垃圾和生活垃圾采取一定的隔离措施，对垃圾存放地采取清理、恢复措施”，内容相对宏观而抽象；而在诉讼请求中，检察机关则诉请法院判令被告“对毛家洼垃圾堆放地进行三防处理并对协议地块进行用土覆盖，覆盖层不少于80厘米”，内容更为具体而精确。又如，在“海南省人民检察院第一分院督促履行自然保护区监管职责行政公益诉讼起诉案”中，诉前检察建议的内容为建议原琼海市农林局“依法履职，及时制止、遏制毁林、‘蚕食’‘套种’等破坏生态环境资源的违法行为，逐步修复被毁坏的生态环境资源”；而诉讼请求的内容则被精准化为请求法院判令“确认琼海市资规局对已发现的26宗违法林地怠于履职违法，并于判决后1个月内对违法占地人员依法作出行政处理”。
综上，正是检察机关在不同程序阶段法律职能的不同，导致诉前检察建议与诉讼请求在精准程度上存在明显差异。在诉前程序中，以行政检察监督职能为基础的监督者角色决定了检察机关在提出诉前检察建议时，不必特别明确履职的方式、期限与标准，其内容可以相对宏观一些、笼统一些，不能规定得过于细致，要给行政权的行使预留一定的空间。而在诉讼程序中，以公益诉讼职能为基础的公益诉讼起诉人角色决定了检察机关应当以追求胜诉裁判为目的，这就要求检察机关在确定诉讼请求时应当重点关注其能否得到法院的支持，毕竟谁都不愿意成为诉讼中的败诉一方，检察机关也不例外。值得注意的是，强调二者在精准程度方面的差异，并不意味着诉前检察建议不需要强化说理。2017年7月20日实施的《最高人民检察院关于加强检察法律文书说理工作的意见》已经对检察法律文书的说理作了基本要求，以此为据，检察机关在制作诉前检察建议时，应当准确阐明案件事实及相关证据，并以此为基础对检察建议的内容进行充分的“释法说理”。
四、基于诉前程序与诉讼程序关系的二者关系之界定
前已述及，诉前检察建议是诉前程序的核心内容，诉讼请求又是启动诉讼程序的必要条件，因此，对诉前检察建议与诉讼请求关系的界定必然会受制于诉前程序与诉讼程序的关系。受制于诉前程序与诉讼程序之间的递进关系，诉前检察建议与诉讼请求在逻辑上呈现出非常显著的衔接性。一方面，诉前检察建议中的全部或部分内容会在后续司法程序中以诉讼请求的形式呈现；另一方面，检察机关在确定诉讼请求时，应当以诉前检察建议为基础，根据检察建议发出后至起诉前行政机关的履职情况，以及所达到的实际效果进行调整。
（一）诉前程序与诉讼程序的关系定位
1.现行规范对诉前程序与诉讼程序关系的规定
对于诉前程序与诉讼程序的关系，《行政诉讼法》第25条第4款以及相关司法解释等已经作了规定，《办案规则》第82条更是明确列举了可以认定为行政机关“未依法履行职责”的七种法定情形，为检察机关在何种情形下可以提起诉讼提供了具体的规则依据。根据现行规范，诉前程序与诉讼程序的关系非常密切，二者在适用上呈现为一种递进关系。一是检察机关要提起行政公益诉讼，必须在起诉前履行诉前程序，向在相关领域负有监督管理职责的行政机关提出诉前检察建议；二是只有被监督的行政机关在《检察建议书》规定的整改期限内“未依法履行职责”时，检察机关才可以提起行政公益诉讼，进而启动诉讼程序。质言之，如果检察机关没有针对行政机关的违法行为提出过诉前检察建议，即便该违法行为致使国家利益或者社会公共利益受到了损害，检察机关也不能直接向法院提起诉讼。
2.诉前程序与诉讼程序在适用上呈现为一种递进关系
以现行规范为依据，在诉前阶段，检察机关所针对的是行政机关“原始”的执法行为，而在诉讼阶段，检察机关所针对的是经诉前检察建议这种“外力”介入之后，行政机关仍不进行整改或仅采取了部分整改措施，公共利益仍处于受侵害状态的行为。由此可见，诉前程序与诉讼程序的监督对象源于同一违法行为，两程序在适用上具有前后相继性，呈现为一种递进关系，诉讼程序能否启动，主要取决于行政机关在整改期限内的履职情况。申言之，只有在通过诉前程序“督促履职”后，国家利益或者社会公共利益仍无法得到有效维护的情况下，检察机关才可以启动诉讼程序，请求法院对行政行为是否违法作出实体裁判。具体呈现为两种情形：一是在整改期间内，行政机关未按照《检察建议书》的要求采取任何履职措施，对此，检察机关可以在整改期届满后直接提起诉讼。二是在整改期间内，行政机关按照《检察建议书》的要求履行了部分监管职责，对此，检察机关可以在整改期届满后针对行政机关未履职部分提起诉讼。
综上，我国立法已经将诉前程序规定为检察机关提起行政公益诉讼的必经程序，诉讼程序则被界定为一种以诉前程序为前提，但未必会实际发生的后续程序，与诉前程序的优先性、前置性相比，诉讼程序被置于了补充性、保障性地位。值得注意的是，虽然诉讼程序的发生并不具有必然性，但作为一种司法审判程序，“诉讼活动的强制性有效保障了诉前程序‘柔性监管’”的效果。
（二）诉前程序与诉讼程序的关系决定了二者在逻辑上的衔接性
基于诉前程序与诉讼程序之间的递进关系，诉前检察建议与诉讼请求应当具有逻辑上的衔接性。对此，《办案规则》第75条已经明确规定了诉前检察建议的内容应当与诉讼请求“相衔接”，在这种背景下，如何理解“衔接”一词，就成为正确界定二者关系的关键。从词义来看，“衔接”一词往往是指首尾连接，其中，“衔”字又有包含、蕴含、前后连接之意。综上，笔者认为，应从以下三个方面理解诉前检察建议与诉讼请求在逻辑上的衔接性。
1.二者所针对的公益损害事实具有逻辑上的衔接性
诉前检察建议与诉讼请求所针对的客体均为公益损害事实，但由于诉前程序中检察机关这种“外力”的介入以及诉前检察建议与诉讼请求之间的“时间差”，使得二者所针对的公益损害事实并不完全一致，而是在范围上呈现为一种明显的衔接关系。诉前检察建议所针对的公益损害事实（“第一阶段的公益损害”）完全因行政机关不依法履职所导致，与检察机关的法律监督职能无关；而诉讼请求所针对的公益损害事实（“第二阶段的公益损害”）虽然源于“第一阶段的公益损害”，但由于诉讼请求的确定往往是在诉前检察建议规定的整改期限届满之后，而在整改期间，无论行政机关收到《检察建议书》后是否履职，个案中的公益损害事实均会发生变化。具体而言，如果行政机关在诉前检察建议规定的整改期限内未采取任何整改措施，公益损害往往会进一步扩大，此时，诉讼请求所针对的公益损害事实在范围上应大于诉前检察建议所针对的公益损害事实；反之，如果行政机关采取了部分整改措施，公益损害得到了部分救济，此时，诉讼请求所针对的公益损害事实在范围上应小于诉前检察建议所针对的公益损害事实。
2.二者所依据的事实与理由具有逻辑上的衔接性
根据现行规范，检察机关不论是提出诉前检察建议还是提出诉讼请求，都应当说明其所依据的事实与理由。就事实而言，原则上，诉讼请求所依据的事实在范围上不得超出诉前检察建议所依据的事实，如果超出，法院应当向检察机关进行释明，检察机关应及时对诉讼请求作出调整，撤回超出部分；如果检察机关不予撤回，法院应当予以驳回。对于撤回的诉讼请求，检察机关应当另行提出诉前检察建议，待回复期限届满后再提起新的行政公益诉讼。质言之，诉讼请求所依据的事实应等于或小于诉前检察建议所依据的事实，检察机关不能随意提起超越诉前检察建议的诉讼请求。这种观点在实践中已得到践行，如在巨野县检察院诉县卫计局案中，法院就认为，检察机关在诉前检察建议中没有提及被告在未设置及运行污水处理设施的情况下即颁发了《医疗机构执业许可证》并校验合格的行为违法，因而驳回了其请求确认该行政行为违法的诉讼请求。
就理由而言，其衔接性主要体现为诉讼请求所依据的理由应当包含诉前检察建议所依据的理由，否则，法院会以理由不成立而予以驳回。诉前检察建议所依据的理由是行政机关的违法行为损害了公共利益，相对比较单一；而诉讼请求所依据的理由则较为复杂，除了行政机关的违法行为导致公益受损外，还要求行政机关在诉前检察建议规定的整改期限内未依法履职，二者必须叠加，诉讼请求才能够成立。
除以上外，二者在事实与理由方面的衔接性还体现为诉前检察建议与诉讼请求应当源于同一违法事实，否则，法院会因程序不合法而裁定驳回起诉。实践中已经出现了相关案例，如在“沙洋案”中，诉前检察建议所依据的事实是某公司与人防办签订了15万元人防易地建设费协议，但只缴纳了5万元；而诉讼请求所依据的事实却是该公司应当缴纳人防易地建设费143万元（已缴纳5万元），仍需追缴138万元。对此，法院认为，起诉书与诉前检察建议所依据的违法事实并不一致，要求检察机关重发或补发检察建议之后再根据情况决定是否起诉，否则，将裁定驳回起诉；最终，为避免败诉后果，检察机关主动撤回了起诉。
3.二者的具体内容具有逻辑上的衔接性
这主要体现为，在诉前检察建议规定的整改期限内，行政机关的履职情况对于检察机关确定诉讼请求有着实质性影响，诉讼请求的内容往往等于或者小于检察建议内容范围。对此，可将行政机关的履职情况具体分为未依法整改、部分整改、全面整改三种情形，分别分析其对诉讼请求的影响以及二者在具体内容上的逻辑衔接性。
（1）未依法整改。如果行政机关存在“逾期不回复检察建议，也没有采取有效整改措施”或“已经制定整改措施，但没有实质性执行”或“虽按期回复，但未采取整改措施”等未依法整改的情形，意味着行政机关未在实质上采取任何整改措施，此时，国家利益或者社会利益受损的状况未得到任何改善，诉讼请求的内容应当与诉前检察建议的内容保持一致。
（2）部分整改。如果行政机关已按期回复，但仅采取了部分整改措施，此时，由于公益损害已经得到部分救济，诉讼请求原则上只能针对行政机关尚未履职的部分提出，相应地，其内容也就往往小于诉前检察建议的内容。同时，在这种情况下，由于行政机关已经部分履职，检察机关在确定诉讼请求时应当充分考虑行政机关的履职情况，科学选择诉讼请求的类型并合理确定行政机关的履职方式和履职标准。值得注意的是，由于“确认违法”的诉讼请求往往适用于行政机关未依法回复、消极整改或整改措施严重违法等性质较为恶劣的行为，而在部分整改的情形下，行政机关已经在履行期限内采取了部分整改措施，故检察机关不宜提出确认行政行为违法的诉讼请求。
（3）全面整改。这又可分为两种情形：一种是在起诉之前的全面整改。这种情形是指行政机关在《检察建议书》规定的整改期限内依法全面履职，行政违法行为得以纠正、公益得到全面维护，此时，检察机关便丧失了诉的利益，不再具有提起诉讼的必要性。另一种是在起诉之后的全面整改。这是指行政机关在《检察建议书》规定的整改期限内未依法履职，在检察机关提起诉讼后，行政机关又按照《检察建议书》的内容进行了全面整改，致使检察机关的全部诉讼请求得以实现的情形。此时，因“责令履职”不再具有必要性，检察机关可以将原“责令履职”的诉讼请求变更为“确认违法”，也可以直接撤回起诉。例如，在“黄石市下陆区人民检察院诉黄石市生态环境局下陆区分局不履行法定职责案”中，公益诉讼起诉人下陆检察院就因庭审过程中被告黄石市生态环境局下陆分局依法履行了全部职责而变更了诉讼请求，将原“责令履职”的请求变更为“确认市生态环境局下陆分局未依法履职的行为违法，并撤回判令黄石市生态环境局下陆分局限期改正并处以罚款的诉讼请求”。
值得注意的是，虽然撤回起诉的方案能够给法院、行政机关和检察机关三方都带来显而易见的好处，但并不是在任何情况下都适宜采取。具体而言，当行政机关对诉前检察建议逾期不回复、消极整改或者制定的整改措施严重违法时，检察机关不宜撤回起诉，而应将原诉讼请求变更为“确认违法”。这是因为，这些傲慢无礼、错上加错的行为，性质非常恶劣，既严重损害了行政机关的形象，又难以为整个社会所容忍，理应通过确认违法判决对其合法性进行评价。
除以上外，还需要注意四种特殊情况：一是如果行政机关在整改期限内采取了整改措施，但该措施是违反法律法规规定的，此时，诉讼请求所依据的事实仍应限于诉前检察建议所依据的事实范围，检察机关不能直接针对该违法整改行为提出诉讼请求。二是如果行政机关按照《检察建议书》的内容进行了全面整改，但公益仍未得到有效维护的，此时，检察机关不能直接提起诉讼，而应根据公益保护的需要再次制发诉前检察建议。而且，只有在行政机关没有按照新的检察建议履行职责时，检察机关才享有诉的利益，具有请求法院作出本案判决的必要性。三是如果检察机关已经就同一行政违法行为多次制发诉前检察建议，行政机关在整改期限内也已经“穷尽行政执法手段”，此时，通过依法行政已很难实现维护公共利益的根本诉讼目的，检察机关应放弃提起行政公益诉讼，并在符合起诉条件的情形下提起民事公益诉讼，通过追究违法行为人的民事责任来维护公共利益。四是为防范部分行政机关因不断调整行政行为阻却检察机关提起行政公益诉讼的风险，可在立法中确立“一次为原则，多次为例外”的诉前检察建议制发理念。对于性质相同的行政违法行为，诉前检察建议应以“一次”为限，通常情况下，检察机关无须针对同一违法行为再次制发检察建议。这样做的好处在于，既贯彻落实了必要审慎的检察建议制发原则，又能够有效提升诉前检察建议的质效。
结语
行政公益诉讼诉前检察建议与诉讼请求的关系非常复杂，应以目的理论、法律监督理论以及诉前程序与诉讼程序关系理论等为依据，从程序目的、检察机关法律职能以及诉前程序与诉讼程序的关系等层面入手，结合现行规范对其进行全面剖析。通过研究认为，一是基于诉前程序与诉讼程序在目的上的重叠性，诉前检察建议与诉讼请求的目的呈现出明显的交叉性。在诉前程序中，受程序目的的制约，诉前检察建议应以督促行政机关依法行政为宗旨；而在诉讼程序中，受多元化程序目的的制约，检察机关在确定诉讼请求的内容时，除了要实现督促行政机关依法行政的目的外，还应考虑是否有利于维护国家法制统一、保护国家与社会公共利益等其他程序目的的实现。二是基于检察机关在诉前程序与诉讼程序中法律职能的不同，诉前检察建议与诉讼请求在精准程度上存在明显差异。在诉前程序中，受行政检察监督职能的制约，检察机关在制发诉前检察建议时应遵循行政优先的原则，诉前检察建议的内容无须太过细致；而在诉讼程序中，受公益诉讼职能的制约，检察机关在确定诉讼请求时，应当具体、明确，对其内容进行“精准化”表达。三是基于诉前程序与诉讼程序之间的递进关系，诉前检察建议与诉讼请求所针对的公益损害事实、所依据的事实与理由以及具体内容都具有逻辑上的衔接性。需要注意的是，诉讼请求的内容原则上应限于诉前检察建议的范围，如果超出，检察机关应当提交相关材料说明理由，未提交相关材料或者理由不成立的，法院应裁定不予受理或驳回起诉。在检察建议规定的整改期限内，如果行政机关所采取的整改措施违法，检察机关应先针对该违法行为提出诉前检察建议，不能越过诉前程序直接针对该行为提起诉讼。本文的研究仅是对行政公益诉讼诉前检察建议与诉讼请求关系的初步探索，尚存在诸多分析不全面、不深入之处，期待更多同仁加入，共同致力于行政公益诉讼制度研究，为推动公益诉讼立法贡献一己之力。
因篇幅限制，已省略注释及参考文献。原文详见《河北法学》2024年第7期。
