作者简介:马小红，女，山东青岛人，法学博士，中国人民大学法学院教授，博士生导师，研究方向：中国法律史、中国传统法律文化；

刘丹晨，女，天津人，中国人民大学法学院法学理论专业博士研究生，东京大学东洋文化研究所访问研究员，研究方向：中国法律思想史、中国传统法律文化。

摘要:“弹劾”与“惩戒”是监察权的核心内容，中国古代独具特色的监察体制不仅表现在独立而严密的权力监督体系，更表现为“弹惩合一”的监督制度设计，通过制定完备系统的监察法规，明确规定了监察权的配置。对此，孙中山在吸收中国古代监察制度优势的基础上，借鉴国外的议会监察制度，创设了“弹惩分离”的监察体制。中国传统监察权的配置变迁表明，监察权独立是其独有的特色和优势，弹劾权与惩戒权的合与分实质上涉及监察权的权威性与制衡性，弹惩权的边界不清容易导致监察权的泛化，削弱监察的本质内涵和核心职能，进而侵扰国家治理体系中其他职能的正常运行。因此，中国新时代监察体制的改革创新是在继承传统监察文化的基础上创设了高阶独立的监察权，依托监察权的合理配置保证其权威性和制衡性的有机统一，并通过其自身的宪法边界有效防止监察权的泛化。

关键词:传统监察权配置；弹惩合一；弹惩分离；监察权合理配置；核心职能

引言

“弹劾”与“惩戒”是监察权的核心内容，贯穿于监察体系的运行和发展。法律史学界在研究中国传统监察制度方面取得了丰硕成果。这些研究既包括对各朝代（包括近代）中央和地方监察体系、监察机构设置以及监察权的运行进行深入探讨，也有对中国传统监察制度进行整体性解读的成果。然而，在传统监察权配置问题的研究中，研究者通常专注于弹劾制度或惩戒制度，而对于“弹劾”与“惩戒”的综合研究相对较少。例如，有学者曾专门撰文论述我国传统的弹惩制度，提出“我国古代监察历史从来是弹惩一体”，并认为孙中山也坚持“弹惩一体”的监察制度。还有学者通过对监察权“弹惩合一”与“弹惩分离”的思想分歧进行系统地历史考察，揭示当时在监察权“权威性”与“制约性”问题上的两难选择。此外，有学者通过对制度变迁背后蕴含的权力结构模式和政治文化传统的关注，对中国传统监察制度的演变历程进行了回顾。从中国传统一元权力结构下的权力制约观念出发，揭示了古代监察权受皇权控制的历史事实，孙中山提出的弹劾权与惩戒权分离的监察制度设计，以及南京国民政府监察院在制度实践中面临的困境。

从历史上看，监察权在中国的政治传统和政治体制中扮演着极其重要的角色。中国独立的监察体制和监察文化在世界法制史上独树一帜，在政治体制和政治运行中发挥着“以权力制约权力”的重要治理功能。与此同时，各个朝代的监察制度既有各自特色又相互传承。中国古代独具特色的监察制度不仅表现在独立而严密的权力监督体系，更表现为“弹惩合一”的监督制度设计，即由皇帝直接控制的监察机构兼具“弹劾”与“惩戒”的双重职能。

中国民主革命的先行者孙中山，将西方权力制约理念与中国古代传统监察制度相结合，提出了“权能分治”的《五权宪法》。在现代宪政架构中，孙中山设置了独立的监察机构，试图探索一种相对完备的监察制度形态。他的监察思想为后来南京政府的实践提供了一种“弹惩分离”的监察体系，不仅吸收了中国传统监察体系的优点，还借鉴了国外的议会监察制度，进行了有益地探索。因此，作为监察权核心的“弹劾权”和“惩戒权”究竟应该“合一”还是“分离”，这不仅涉及监察权如何配置的问题，更是如何对权力进行制约与平衡的问题，亟待深入研究。

一、中国古代监察权设置的运行考察

（一）维护中央集权的监察权独立

中国古代监察体制是一个自上而下、从中央到地方的独立系统设计。其严密的权力监督体系以监察和言谏为主要组成部分，与其他国家权力体系中的职权，特别是行政权互不统属。监察权的独立性主要体现在监察机构的独立性上，但这种独立的监察体制并非一开始就存在，而是经过了漫长而复杂的发展过程。

在先秦时期，政权体系中没有专门的权力监督机关，权力监督制度尚未形成。然而，当时的氏族管理机构、君主的民主监督、大臣的谏议活动以及春秋战国时期思想家的权力监督理论，为后世秦汉时期监察制度的形成奠定了基础。

秦始皇统一中国后，“分天下以为三十六郡，郡置守、尉、监”，直接促成了中央与地方两级监察体系的形成。此时的御史大夫是中央最高监察官，与丞相、太尉一起，并称“三公”，御史大夫兼副丞相，拥有部分行政权。但此时的御史府并不是专门的监察机构，仅为分权而设置，监察机构与行政机构没有出现明显的分离。

汉代初期，中央监察体系由司直、司隶校尉、御史府组成，以御史大夫为首，御史府是主要的监察机构。据《汉旧仪》记载，“御史大夫寺在司马门内”，御史大夫既是监察长官，又是副丞相，具体事务则由御史中丞执行。西汉后期至东汉，御史制度发生了变化，“自东汉省御史大夫，而以中丞为台率，始专纠察之任，其后历代或置大夫，或设中丞，规制各殊，要皆中丞之互名”，御史中丞成为最高监察长官，对应的监察机构改称为“御史台”。御史台的建立标志着监察系统从行政系统中分离出来，但此时的御史台仍未实现真正独立，其最高长官在职权上仍受制于“少府”官员。

魏晋时期，随着中书省与尚书台的独立，御史台不再从属于少府，成为独立的监察机构，监察机关与行政机关正式分离。两汉以后，专门负责京师地区监察事务的司隶校尉也合并进入御史台，使中央监察权得以重新整合，但尚书省仍掌有纠劾权，行政仍介入监察。隋代，尚书省掌管吏部、礼部、兵部，兼有纠弹权。尚书省的一般监察权被终结，御史完全脱离内官，其监察职能和独立性进一步提升。

唐朝时，御史台负责国家监察，下设台院、殿院和察院，构成“一台三院”的独立监察机构，负责内部事务，并对中央与地方官员进行监察。宋代沿袭唐朝的一台三院制，设立独立的谏院，将谏官从中书、门下省分离，同时实行“台谏合一”，御史和谏官都有谏诤与纠弹权。台谏合一扩大了监察队伍，其地位和独立性进一步增强。元代时期，御史台与中书、枢密并称三大中枢机构，独立性进一步彰显。

明代废除御史台，设立都察院，并废除御史台内的三院制。都察院为最高监察机构，与中书、都督府并列为三大国家机关，独立性空前强化。明代还设立六科，专门监察六部官员的行为，合并了封驳、言谏的监察职能，这是明代监察制度的特色。清代对监察制度进行了进一步完善和发展，都察院成为完全独立的最高监察机构，监察权完全独立于其他机构，并紧紧依附于皇权，监察官员只对皇帝负责。

综观中国古代监察制度的演变，监察权逐步与其他国家权力（特别是行政权）分离，形成了自上而下的垂直权力体系。在中国传统权力结构中，监察权具有高度独立性，但监察行为只受制于皇帝，不独立于皇权。中央监察机关直接对皇帝个人负责，不受其他任何机构的干预，这在一定程度上保证了专制主义的君主专政，维护了政治稳定和中央集权。

（二）“弹惩合一”的传统御史监察制度

自秦汉建立监察制度直至明清，历朝历代对监察职能的基本定位和重点是明确和一致的，这就是对官员“弹劾非违、纠正缺失”，弹劾与惩戒的结合保证了监察权的权威性和制约性。

中国古代的监察制度始于秦汉，弹劾制与御史制贯穿始终。秦代御史被赋予弹劾权，御史大夫“掌副丞相”，协助处理行政事务并掌管弹劾百官奏章，握有惩戒权。汉代御史大夫改称为御史台，其职权专任弹劾。后期撤销御史，改设刺史，其职掌“周行郡国、省察吏治、黜陟能否、断理冤狱”，职权除上弹奏章外，刺史还可以参与审判。

唐代弹劾制度进一步发展，御史主要职能为纠察百官、弹劾非法，并形成了具体的弹劾规则和文书制度。同时，唐代形成了以御史台为核心的“一台三院”监察体系，御史拥有设狱和审判权，其职权从单一的弹劾不法发展为弹劾与审理狱讼并举。御史能够独自审理皇帝交付的案件，在中央和地方出现棘手案件时，御史台、刑部和大理寺三大司法机构可组成临时法庭，实行“三司推事”，审理涉及五品以上官员的大案要案。

两宋时期，君主集权进一步强化，监察权最为突出的特征是台谏职能合一以及封驳监察的加强。御史对违法犯罪的官吏提起弹劾，并有言事权，谏官亦有弹劾权。元朝御史台主要职责为“弹劾中书省、枢密院、制国用使司等内外百官奸邪非违”。

明代在监察机构方面进行了重大改革，中央设立中书省、都督府、御史台，分别掌管行政、军事与监察，形成分权制衡的状态。随着皇权的加强，监察系统进一步膨胀，监察弹劾对象上至百官、下至地方府州县官、学术之士，凡有违法失职者皆在弹劾之列。除非皇帝认为弹劾内容失实，御史台可直接对被弹劾者进行处罚。清代将三司推事扩大为九卿会审，监察官亲自参与案件审理，赋予监察权部分司法权的内容，实际上是对纠举权的延伸和深化。

综观中国古代的御史监察权，实质上是弹劾与惩戒并存，“弹劾”是其核心。同时，监察权扩及司法权和部分行政权，弹劾结果将受到监察机构与皇帝的处罚。中央监察机关只向皇帝本人负责，其他部门不得干涉，弹惩权高度集中，避免了因多元性相互牵制而导致的失监漏监，从而保证了专制主义中央集权的正常运转。

（三）监察权配置运行的法制设置

“中国古代的监察法是和监察机关的权力演变相向发展的”，并且，经历了朝代的更迭，监察体系自身也进行着不断地发展和改进，对其权力边界也进行了更加清晰地界定，规范了监察程序和监察机构的行动准则，是监察活动的重要依据。

关于权力监督方面的立法早在先秦时期就已经出现了。夏朝时出现了“贪以败官”的墨罪。商朝《官刑》当中规定了“三风十愆”罪，同时也规定了臣下对违法失德的卿士或邦君进行劝谏的义务。秦简中的《为吏之道》规定了为官的“五善”与“五失”。五善为忠信敬上；清廉毋谤；举事审当；喜为善行；恭敬多让。五失为夸以迣；贵以泰；擅裚割；犯上弗知害；贱士而贵货贝。五善毕至，“必有大赏”；五失犯一，则予重罚。

汉武帝时期，为加强中央集权，防止地方割据势力，设监察刺史负责监察地方。刺史依《六条问事》执行监察，监察的对象是“惩治强宗豪右和二千石倚强凌弱、同行货赂、选署不公、聚敛为奸、割损政令、风厉杀人”等违法行为。

唐代颁行仿汉代《六条问事》的《监察六法》，从法律上规范监察机构的设置、职掌以及监察官的监察活动，成为唐代监察活动主要的法律依据。《监察六法》中的“六察”为“其一，察官人善恶；其二，察户口流散，籍账隐没，赋役不均；其三，察农桑不勤，仓库减耗；其四，察妖猾盗贼，不事生业，为私蠹害；其五，察德行孝悌，茂才异等，藏器晦迹，应时用者；其六，察黠吏豪宗兼并纵暴，贫弱冤苦不能自申者”。六法之首为“察官人善恶”且纠察对象不论官品，都在监察范围。六法中的监察职能不仅察惩贪官污吏，还涉及官员的政绩、品德和修养，表明监察官拥有举荐权，凸显了统治者对吏治的重视。

宋代监察法的主要形式来自皇帝的诏、敕、令。宋太宗时期开始将与御史台有关的敕令格式和例进行专门的归纳、整理和编纂。宋真宗时期编成了《御史台仪制》六卷。徽宗时期编纂了《崇宁重修御史台令》，之后还依据臣僚的奏请，编修了《御史台格目》，详细规定了御史台的职权。在地方监察方面，还制定了监司监察州县官的《监司巡历》，明确监司的具体职权。

元朝重视监察机关的作用，颁行《设立宪台格例》，由规定御史台的地位和职权范围的“宪纲”以及规定具体纠察行为的“条例”组成。

明代崇尚重典治吏，这在监察制度的立法建设上体现得尤为显著。洪武二十六年，制定了以《宪纲总例》为蓝本的监察法规。随着时间推移，经过各朝代的不断修订与优化，至英宗正统时期，这些法规已整合成一部综合性的《宪纲条例》，赋予了监察御史及按察司官员广泛的执法权。条例中明确规定，所有部门官员有责任配合监察官的行动，任何阻碍行为都将受到严厉的法律制裁。此外，还颁布了《纠劾官邪规定》，详尽规定了都察院对于文武百官违法乱纪行为的奖惩准则。

清代监察法规以《钦定台规》为主要代表，其中包含了都察院编纂的与监察制度相关的诏书、皇帝批准的奏议、条例等，其采取分类编辑方式，确保条理清晰，并且每一类都依照文件制定的时间顺序进行排序，标志着从秦汉开始确立并且历经各朝各代初步完善的中国古代监察立法进程最终完成，《钦定台规》也被称为是中国封建历史上最完备的一部监察法典。《钦定台规》中“钦定”一词，既反映了其本身的权威，又突出了皇帝对监察机关的至高权力。《钦定台规》对监察机关独特的定位与作用进行了阐述，使其权力延伸至行政、司法、经济、军事等诸多方面。《钦定台规》中还提出了一些行之有效的办法来确保监察权的有效实施，例如官员的选任与考核、风闻言事等。

因此，纵观中国古代逐步完备的监察法规，监察机关是具有独立性的直属皇帝的系统，权威性不断提高，不仅拥有弹劾权，还与皇帝一起掌握惩戒权。“弹惩合一”的监察活动于法有据，对于澄清吏治、净化官僚系统，从而保证中央集权的国家机器运转，发挥了一定的积极作用。

二、近代中国监察权配置的设想及实践

近代以来，特别是以孙中山为代表的民主进步人士，对中国传统监察权的配置理念及其制度设计进行了深入考察，并在此基础上提出了系统的设想并加以实践。

（一）孙中山基于“治权”的监察权独立及职能设想

孙中山的监察权独立思想，首先是对西方议会监察制度反思的结果。早在辛亥革命之前，孙中山就指出：“欧美西方国家的立法机构兼有监督权，容易形成议会独裁，造成行政机关的能力不足。”他在考察西方议会监督体系时，发现西方宪政国家的监察权（纠察弹劾权）由国会掌握，其功效因国情和政党权力分配的不同而强弱不一。例如，在美国的行政体系中，纠察权由议会掌控，议会常为了自身利益擅用纠察权，以挟持行政机关，导致行政体系中的议会专权。除非有一位“雄才大略”的总统确保行政权的独立运行，否则必然形成议会专制，导致“政府无能”。

孙中山监察权独立性的思想，更主要来自中国古代传统的监察文化，从中国古代传统监察制度中汲取政治智慧。孙中山认为中国古代的监察制度为“世界文化之先觉”，存在诸多优良之处。“中国自古以来，本有御史台主持风宪”,“像满清的御史，唐朝的谏议大夫，都是很好的监察制度。举行这种制度的大权，就是监察权”。监察权与议会制互为补充，避免政党竞争对民主政治的影响，通过独立的监察权纠正和弥补议会的决议，使国家政治结构内部达到稳定与平衡。

早在1906年，孙中山在其《民权主义》演讲中就提出：“纠察权，专管监督弹劾的事。这机关是无论何国皆必有的，其理为人所易晓，但中华民国宪法，这机关定要独立。”孙中山此时强调这一点，重要的目的在于，一方面通过独立的监察权对政府内部的权力施加“节制和裁抑”，另一方面在政令的制定和执行中具备“审驳和弹劾”，以保证政治结构内部的平衡与稳定。

孙中山的“五权宪法”制度设计，吸取了西方“三权分立”和中国古代监察制度独立的特点，独立设置具有监督职能的监察院，与立法、行政、司法、考试四院平行，监察院是全国最高的权力监督机关，统一行使对国家政治的监察权。这种制度设计一方面弥补了西方“三权分立”体系的不足，另一方面避免了君权对监察权的影响。

（二）弹惩分离的设想及实践探索

按照孙中山“五权分治”的设想，从其“各院人员失职，由监察院向国民大会弹劾之；而监察院人员失职，则国民大会自行弹劾而罢黜之；国民大会职权，专司宪法修改及制裁公仆之失职”的表述中可以看出，孙中山五权中的监察权是与罢免权、惩处权分开的，“五权宪法”中的监察权即弹劾权。监察院拥有弹劾权，惩戒权则归国民大会所有，对被弹劾官员的留任或罢免由国民大会决定。因此，监察院拥有弹劾百官的权力，而惩戒权力在国民大会而非监察院，实行“弹惩分离”。孙中山五权宪法中的监察院，并不如古代监察机构那样拥有综合的权力，监察委员没有古代监察官的司法权、审判权、言事权、封驳权和监军权，其主要职能是对行政系统的监督，符合现代政治权力制衡的特征。

然而，在实践中，国民大会并非常设机构，却掌握着在政治生活中极为重要的惩戒权，这对惩戒与弹劾的结果造成了严重影响。国民政府初期，围绕弹劾权与惩戒权的合与分，引发了各方的争论。主张“弹惩合一”的人认为，监察机构是监察官员的特殊机构，应当赋予其弹劾权、惩罚权和裁判权，三者互为补充。单纯的弹劾权很难确保监督的有效性，也有悖于监督的独立性。为了避免权力过于集中，可以在院内建立一个特别的司法机关，把负责“控告”和负责“审告”的人员分开，实现“院外分离”向“院内分离”的转变。坚持“弹惩分离”的人则认为，若监察院同时拥有弹劾权与惩戒权，容易导致监察权独大，不仅违背分权制衡理论，也无法避免因监察权滥用而产生的枉法行为。

民国初期，弹劾与惩戒的机构设置相对混乱。在北洋军阀时期，大总统制定并公布《平政院编制令》，设立平政院，隶属于大总统，从法律上并未实现完全独立。平政院主要负责审理行政诉讼及官吏的违法行为，具有司法机关属性，但与司法机关无隶属关系。在平政院下设肃政厅，可提起行政诉讼，从而形成相对完备的“弹惩合一”体系。同时，北洋政府还设置了文官惩戒委员会，专掌公务员惩戒，并负责对平政院评事及肃政史进行惩戒处分。文官惩戒委员会分设文官高等惩戒委员会和文官普通惩戒委员会。平政院惩戒委员会是非常设机构，只在需要惩戒事件时由大总统选任官员处理相关案件。平政院与肃政厅同属一个机关，但肃政厅干涉或兼任审理任务，二者在职权上完全独立，为日后监察院的独立及弹惩分离的具体设置奠定了基础。然而，此时的平政院隶属于大总统，监察权实为大总统个人进行统治的工具。

在北京政府和广州国民政府时期，弹劾权和惩戒权时而分离、时而合并，反映了这一时期监察权配置的争议。无惩戒的监察权影响弹劾，合二为一可能导致权力不受控制。但无论如何，这一时期出现的文官惩戒委员会、专门性的惩戒机关与监察机关的配合等制度实践，为日后南京国民政府时期的“弹惩分离”进行了有益探索。

（三）弹惩分离的制度实践

南京国民政府遵循孙中山遗志，建立“五院”制度。1928年10月3日，国民党中央常务委员会通过《训政纲领》和《中华民国国民政府组织法》，这两项法案奠定了南京国民政府五院制的基本组织架构。按照《中华民国国民政府组织法》规定：“监察院为国民政府最高监察机关，依法律行使左列职权：（一）弹劾；（二）审计。”这为监察院的设立及职权的规定奠定了法律和组织基础。

在“训政”前期，监察院主要职权是弹劾、审计、调查、监试。1947年国民党颁布的《中华民国宪法》第90条规定：“监察院为国家最高监察机关，行使同意、弹劾、纠举及审计权。”监察院从起初仅拥有弹劾权、审计权，逐步发展到纠正权、调查权、纠举权、同意权等权能并拥。

依据《中华民国国民政府组织法》和《监察院组织法》的规定，中国的监察机关被划分为中央与地方两个层级。中央设立国民政府监察院，地方设立监察使署。中央监察院直接管理地方监察使署，代表中央行使弹劾权。这种垂直领导，独立于其他权力建制，自成系统的地方监察体制，有效排除了地方行政机关的干扰，保障了弹劾权的独立行使。

根据《中华民国国民政府组织法》规定：“司法院为国民政府最高司法机关，掌理司法审判、司法行政、官吏惩戒及行政审判之职权。”在这种制度设计下，监察院虽拥有弹劾权，但惩戒权归属于司法院，对被弹劾人的惩戒由司法机关审理与裁定。

南京政府参考欧美国家的做法，建立了三种类型的惩戒机构。第一种是“中纪委”，负责国家公职人员的选拔和管理。第二种是国民党政府设立的政务官惩戒委员会，负责对行政官员实施惩罚，涵盖除需送交中央监察委员会以外的全部行政官员。第三种是隶属于司法院的公务员惩戒委员会，细分为中央与地方两个层级，处理事务官的违法和失职行为。事务官与政务官的主要区别在于事务官的政治中立。因此，通过第三方独立机构审理与裁定惩戒事宜，进一步丰富了惩戒机构的多元化构成。

监察院职掌弹劾权，对所有政府官员进行监督；司法院及第三方独立的惩戒机关掌惩戒权。在南京国民政府时期，弹劾权与惩戒权的明确划分，使这种制度设计区别于西方三权分立体系中将惩戒权归属行政或议会的民主模式，也区别于中国传统的弹劾与惩戒合一的御史制度。然而，实践中的“弹惩分离”机制通常在监察院确认弹劾案成立后，立即转交惩戒机构处理，弹劾流程即告终结。被弹劾者的处分则由惩戒部门负责，与监察院无直接关联。在实践初期，依据官员的等级和职位，不同的惩戒机构负责不同官员的惩戒，直接影响了弹劾的执行效率，导致民国时期大量弹劾案件未能得到妥善解决。

三、中国传统监察权配置的利弊表现

从中国传统监察权的配置体制及其制度安排来看，监察权的“高位阶性”和“独立性”以及“权威性”和“制衡性”均是其明显的优势所在。然而，弹劾权与惩戒权的边界不清也导致了监察权的泛化。

（一）监察权的高位阶性和独立性

在中国古代，监察机构在中央政府中占据了重要位置，尽管地方监察机构级别不高，但其掌握的职权及对其他机构的震慑作用巨大。为了巩固和强化中央集权，皇帝必须依靠官僚集团进行统治，并对政治、行政、司法、军事等权力的官僚进行全方位的有效制约。因此，中央监察官员的地位举足轻重，监察权力独立于官僚权力之上是必然选择。

在中国传统的政治体制的设计中，监察权具有高度的独立性，不仅有独立的监督机关，并且其只受制于皇权，只对皇帝负责。虽然与其他权力在性质上有一定的重叠，但监察官员和其他官员无法混同，各自独立运作，建立起一种高效的监督与被监督的关系，最大限度地发挥了监察的功能。

然而，由于皇权至高无上，统治者的首要任务是强化中央对地方的掌控，维持封建统治秩序。这要求监察官员必须按君主要求进行监督，使其成为君主掌管的高效统治工具。监察范围的大小和力度的控制，都是由统治者一人来决定的。在这种情况下，监察机构完全成为了皇权的附属机构，依赖皇权来维持自己的存在，无法实现真正意义上的独立。监察权的这种“独立性”，仅仅是相对于其他的官僚权力系统而言。监察机关以相对独立的身份进行直接性“垂直监督”，几乎从未摆脱皇权的控制而独立运行。监察机构的独立是为了更好地服务于君主，监察权的独立过程也是逐步依附于皇权的过程。即使是独立的弹劾权的制度设计，其依据也是“比肩事主”，目的是更好地服务君主，所谓“独立”只是制度的外在表现。

孙中山在《五权宪法》中提出了监察权独立的观点，而国民政府在此基础上建立了“五院制”，使监察权独立于立法权之外，成为与立法权同一层级的“治权”之一，从而有效避免了立法权的过度扩张。国民大会作为政权机构赋予监察院监察权，因此，在权力监督体系中，国民大会的监督权被视为“主位监督”，监察院的监察权则是“次位监督”。同时，监察院向国会负责，有权对总统提出弹劾，但总统无权干预。这一安排从本质上否定了封建社会独裁的君权，意味着“君权至上”历史的终结。

“五权分立”侧重于中央治权的分工，而非简单的分权。《五权宪法》的设计是体现了五权相互独立分立、并列相称的理念。然而，在其宪政结构中，国民大会与五院之间设置一个地位尊崇的总统。监察院的院长须由总统提名、提交立法院表决之后由总统任命，导致监察权最终受制于以总统为首的行政权。《五权宪法》实际上构建了以总统为权力核心的行政集权，使得“万能政府”最终演变为“总统集权”。

（二）监察权的“权威性”与“制衡性”

从性质而言，弹劾权属于起诉权，而惩戒权属于审判权。监察权的行使，固在弹劾，而监察权的功效，却在惩戒。这两者构成了监察权运行程序的关键阶段，彼此相辅相成，缺一不可。

独立的监察体制是中国传统社会的一个重要的制度创设，其中独立的弹劾权是监察体制独立的重要体现。从法理上来说，中国古代“弹惩合一”的监察体制将控诉与审判合二为一，极大提高了弹劾的效率，保证了监察权的权威性。然而，监察机关同时拥有起诉和裁决的权力，实际上将控诉与审判融为一体，这与当代“控审分离”的诉讼原则相悖，可能导致司法审判结构的不平衡。另外，中国古代的监察制度的根本仍是以皇权为中心。尽管它明确了监察制度的自主性与独立性，但其运作模式存在重大缺陷。在古代，监察机构与其他权力相对独立，与行政机构分离，每位监察人员都有自己的弹劾权力，监察机构直接向皇帝本人负责。这种将赏罚权集于一身的制度，不仅违背了分权制衡的原则，而且由于职权过于庞大，难以得到有效地控制。这种执行方式虽然保证了监察权的独立性，却也容易导致监察权的滥用和失效。

从理论上来说，“弹劾”与“惩戒”由分权而来，孙中山的《五权宪法》主张将弹劾权和惩戒权分开，既是对分权制衡的支持，也是对传统封建制度的否定。单从制度设计的初衷来看，弹惩分离已经具备良好的制度前景，弹劾权独立行使保证了监察的权威性，惩戒权的分离保证其制衡性。

弹劾权和惩戒权这一对关系密切的权力，即使在分离之后，依然有着密不可分的联系。更直观地说，弹劾权可以被视为惩戒调查权和惩戒起诉权，而惩戒权则是惩戒裁判权和惩戒执行权。从这一视角来看，这两种权力虽然相互独立，但又相互关联、共同合作。弹劾权与惩戒权同在一个权力中，他们扮演着各样的角色，发挥的作用各不相同，却拥有着相同的目标，即对事实上存在违规失职行为的公职人员进行适当地惩处。

孙中山在具体政治体制运行上提出了“党政合作”和“以党训政”的主张。南京政府执政期间，对国民党实施了“党政分察”的审查制度，监察院与国民党内部都设有独立的监督机构，党委和政府的监察机关相互配合，构成了严格的监督体系。同时，在国民党政府中推行“党政联防”的监察制度，强化了对其人员的管制与监督，形成了一个“党政两级”的监督网络，有效地遏制了内部的贪腐现象。然而，这种做法在实际操作上导致监察机构常常被党的权力所制约，无法独立运作。而“以党治官”导致纪律处分体系“党化”，监察权失去独立性，五院分离也流于形式。多重纪律处分组织的建立与监察权的交叉导致监督效果相互抵销，国民党惩戒体系中充斥着各种冲突。

（三）弹惩权的边界不清导致监察权的泛化

中国历朝历代对监察职能的基本定位和重点是比较明确和一致的，就是纠举官员的违法犯罪行为，“察人（官）”是监察的本质内涵，其核心功能是“纠弹”与“惩戒”。因此，监察职能应该是单一的、专门的。纵观中国传统监察制度的演变，监察权在形式上独立，但是实质上监察权与行政权、司法权时常出现边界不清的情况。这种边界不清首先表现在弹劾对象与惩戒的范围扩大上。“察官”原本是监察权的核心，弹劾对象应为违法官员。然而，中国古代的监察职能自其初始便显示出全面周密、 广泛覆盖的特点。例如，唐代《监察六法》将户口、赋役、农桑、库存等经济指标列为监察重点，并列入对官员“察德性孝悌”的举荐权。明朝《宪纲条例》赋予监察御史广泛职权，涵盖政令得失、军民利病及一切兴利除害之事。清朝《钦定台规》则更进一步赋予监察机关广泛的行政、经济、司法、军事，甚至社会、礼仪、教育等监察权。

南京国民政府的《中华民国宪法》和《监察院组织法》赋予并确认了监察机关和监察人员的职权范围。监察职能扩展至兼顾“察人”与“察事”，即对个人和政务的监察并重。在实践中，监察机构同时负责审查官员与政务，通过官员行为考察政务，也通过对政务的审查来评估官员。从权力运行看，弹劾权是一种事后监察权，仅在公务员出现违法或失职行为时启动。而“察事”是一种事前监察，容易使监察活动陷于各种事务中，无法专注于纠弹官员的违法行为，也会导致监察职能与其他职能，尤其是行政职能的重叠与冲突。这种监察职能的严重泛化，势必会削弱监察的本质内涵和核心职能。

监察程序中的惩戒措施，关键在于对违规行为的处罚，本质上是一种“罚”的职能。然而，中国古代的监察制度不仅限于惩戒，还包含“察德性孝悌”（《监察六法》）等举荐权。不仅惩处“恶”又彰显“善”，既“罚”又“赏”，既“纠劾”又“举荐”。南京国民政府时期，多元化的惩戒机构伴随着惩戒范围的扩大，行政院和考院相互合作，取得了除司法惩戒以外，通过行政考绩对公职人员进行处罚的权力，将公务员的政绩考核纳入日常惩戒的范围。中国传统监察权的泛化，导致其功能急剧膨胀，干扰了其他职能在国家治理体系中的正常运作。

四、新时代监察权配置对中国传统监察权配置的借鉴及创新

通常而言，一个国家的治理体系根植于其历史文化传统和社会政治条件。防范权力腐败和权力监督的制度设计从来就没有普适方案，而成熟的御史监察制度是中国古代国家治理体系的重要特色。自上而下独立运行的行政监察体系，为维护国家纲纪发挥了重要作用。

在推进国家监察体制改革的过程中，习近平总书记高度评价中国古代监察制度，指出：“我国古代很早就有监察、御史、弹劾、谏官等方面的制度。这些制度有不少在历代反腐倡廉中发挥了重要作用，对我们推进反腐倡廉制度建设具有借鉴意义。”同时也强调：“研究我国反腐倡廉历史，了解我国古代廉政文化，考察我国历史上反腐倡廉的成败得失，可以给人深刻启迪，有利于我们运用历史智慧推进反腐倡廉建设。”

新时期，“全面深化改革”已成为中国体制建设和发展的主题。在这一进程中，立法与改革的关系也发生变化。法律对改革所涉及的社会关系进行了规制与调节，“国家监察体制改革和国家监察立法也应同时起步、同步或者交错进行”。2018年新修订的《宪法》以及作为基本法律的《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》），以立法的形式借鉴了中国传统监察权的配置原则及其制度设计，将行使国家监察职能的专责机关纳入国家机构体系并独立设置，“增设监察机关入宪，不仅意味着监察权的诞生，也意味着监察权运行的法治化。”成为强化对公共权力监督的重要体制创新。

新时代国家监察制度构建过程中，通过《宪法》和《监察法》的明确规定，国家监察职能的专责机关享有弹劾权，人民法院与人民检察院享有惩戒权，从而在法律上彻底区分“弹劾权”与“惩戒权”，使监察权的配置具有丰富的中国元素和鲜明的中国特色。

（一）创设高阶独立的监察权体制机制

监察权独立是中国传统国家治理体系的重要特质，其独立性主要体现在监察机关的独立设置。新修订《宪法》第127条的规定明确了两层含义：一是中国原有的权力结构发生了变化，人民代表大会之下的“一府两院”，改革为“一府一委两院”，从“三位一体”到“四位一体”，从“三权分立”到“四权分立”，出现了一种新的分权格局，各级政府之间的权力分工呈现出新的运行模式。二是独立的监察权更有助于充分发挥其对权力的监督作用，确保社会主义国家中公共权力的正常运作。国家监察机关作为专门的权力监督机关，对行政权、检察权实施监督，从法律上避免任何行政机关、团体和个人的非法干涉。这避免了中国古代中央监察体制在职能设置上的交叉以及台鉴官员对行政、司法和军事的过度干预。

国家监察委员会的设立紧密结合了深化反腐败工作和适应中国社会发展的现实需要，对古代监察制度进行了合理的职能设置，剥离了其在行政、司法、军事等领域的一些无用职权，使其监督职能更加突出、专业和有效。修订后的《宪法》进一步明确了监察委员会的职能和地位，赋予其权力，强化了对公职人员的监察和制约。《监察法》的立法与宪法修改保持一致，其关于监察委员会的各项规定在相关内容及表述上与新修订的《宪法》相互衔接、保持统一。监察体制的宪法地位得到了根本性地确立，为构建新型的国家监察体制提供了坚实的法治保障。

同时，《监察法》对监察机构的组织结构、职权范围和程序等作了详细规定，确保监察工作的规范、公正、透明。制定和修改这类法律法规，为建立新型的国家监察体系提供了重要的法治保障，有利于监察机关更好地发挥其职能，增强监察工作的有效性。

从宪法的角度来看，监察机关仍然是人民代表大会制度下的一个国家机关。其职能划分和成员构成均遵循该制度的架构，并且必须对民众负责，接受民众监督。这不仅反映出对行政与监察两种权力的不同形态的制度安排，还通过对各类权力的划分，加强了相互之间的监督和制约。

（二）确保权威性与制衡性的有机统一

监察权作为一种独立的宪法权力，应当按照法律规定的职权范围和法律规定来行使。为了克服孙中山时期的“党政合作”模式的缺陷，当前的党政合署办公制度主要是按照《宪法》、党章、党规等来行使权力。作为党内监督以及国家监察的专责机关，纪委与监委合署办公，履行纪检、监察双重职责，“纪”“法”同执，肩负着维护党章党规、宪法、法律的重大使命和职能。纪检监察机构的工作具有三大特点：一是其工作的范围涵盖了对违纪行为、职务违法行为和职务犯罪的查处，并以纪检为依托，拓展监察范围，衔接司法；二是做到了将纪委监督执纪问责与监委监督调查联系起来，两者相互衔接、互为补充、内在一致，结合了全面从严治党、党风廉政建设和反腐败斗争的实践；三是“纪”与“法”的结合，即“运用法治思维和法治方式一体推进执纪执法活动”。党章、党规、党纪作为衡量标准与宪法、法律、法规的有机结合，不仅加强了党内的监督，也对党员用纪律进行约束和监管，确保公共权力服务于人民的利益。

纪委与监察机关合署办公，在具体操作中，监察人员同时担任两个职位，这是一种新的权力形式，结合了党的领导权与国家的监督权，具有独立性和公正性。虽然监察权因其行使权力的方式和在反腐败当中所发挥的作用，常常触及权力的平衡以及个别官员的利益，但凭借中国共产党在政治生活中具有的重要的地位和强大影响力，使得监察权具有很高的权威性，能够更好地发挥作用，从而增强人民群众的认可，并保证监察权的独立地位。

为了确保国家监察工作的正常开展，《监察法》明确规定了国家监察工作必须具备的职权，并在具体程序和限制条件上作了严格的规定。“留置”是监察机关的最终处置措施，《监察法》详细规定了启动留置措施的条件及审批程序，保证了监察工作的规范化、法治化。这属于“弹劾权”的范畴，赋予监察委员会在整个监督过程中独立行使监察权的能力，使其成为一个独立的国家政治机关来行使监察职能。

监察委员会依法履职行为受到宪法保护，同时也需接受严格的制约和监督。监察机关在具体的履职实践中，要严格按照法定程序与检察机关、司法机关及相关部门协作配合，并接受制约和监督。《宪法》对监察程序中的配合、制约、监督等关系都作出了明确规定。对留置人员的违法行为由检察机关依据相关法律提起诉讼，并由人民法院进行审判，此乃“惩戒权”的范畴。

弹劾权和惩戒权的分离能够分散政治权力，更有效地实现权力的分权制衡，规范监察工作的程序，确保其合法、公正、透明。这有利于对监察机构的有效制约，防止滥用职权，确保监察机关公正独立。弹劾和惩戒程序中的合理审查和调查，确保案件的事实真相，从而保障案件的公正和合法性。同时，弹劾机构和惩戒机构的分离实现了对监察机构的有效制约，防止监察机构滥用权力。通过弹劾和惩戒程序，公民可以通过合法途径监督和制约政治权力，保障公民权益，维护中国特色社会主义民主制度的稳定和发展。

在现行监察体制当中，国家监察系统由监察机关和国家司法机关两个部分组成，两者均属于全国人民代表大会之下的国家级机关。尽管在监督职权上表现出一致性，但在监督和制约权力的方面各有侧重，以实现权力结构的平衡和衔接。监察机关主要负责对公职人员进行监察，防止和惩治腐败行为，维护国家利益和公共利益。司法机关则包括检察机关和审判机关，主要负责依法审判和检察刑事案件，保护公民的合法权益。在国家监督系统中，监察机关与司法机关能够实现无缝对接，形成了良好的横向权力监督与制约。监察机关与司法机关之间相互衔接，监察程序与司法程序之间相互衔接，使得它们既可以相互配合，又可以相互制约，最终形成一个高效的权力监督体系。这种机制能够使公职人员在工作中时刻保持警惕，提高工作效率和质量，同时也能够保障公民的权益，有效维护国家的利益和公共利益。

（三）明确监察权全覆盖的范围与边界

传统监察权力的过度扩张，使得监察功能急剧膨胀，干扰了其他权力的正常运作。改革之初，《宪法》《监察法》的核心在于赋予监察权力，明确其内容和行使权限，从而形成监督、调查和处置三大职能及相应的监督手段。

在权力构成上，监察权涵盖监督、调查和处置三大职能，这三项职能在国家监察制度的改革进行中有机结合、相互交织，形成了一个有效的反腐败体系。从权力地位上看，监察权是一种前承纪检权、后袭司法权的权力，其对两种权力均产生了一定的冲击与渗透。通过全流程、全覆盖的监督，监察权在权力配置上占据绝对优势。

现实中，监察权对司法权的吸纳使其在处理公职人员犯罪时呈现出某种“准司法权”性质，从而对司法过程产生渗透并统领反腐大局。具体表现为：一是在职务犯罪调查中，增加了司法活动对监察的依赖性。国家监察体制改革后，职务犯罪调查权由监察机关专属行使，留置期间禁止律师参与，不允许检察机关提前介入，甚至审查起诉时发现调查活动存在问题的，一般也只能退回监察机关补充调查。这就导致检察、审判等部门在很大程度上依赖于侦查机构所查明的案件事实、所收集的证据来进行起诉、作出判决。二是监察管辖对司法管辖的实质压缩。《监察法》第34条关于“以监察机构为主进行审查”的规定，在实际工作中通常会被滥用。对各类违法行为进行统一审查，甚至监察机关也对诈骗、重婚等非工作犯罪进行了调查，以“监察调查”代替了公安机关的侦查，在本质上是“越权”。

为此，2021年9月20日，国家监察委员会颁布了《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《监察法实施条例》），以行政法规形式对监察人员准入制度、监察机关内部协调机制、监察关键环节重点监督制度、上级机关监督制度、监察工作保密制度等作出进一步地规范，将原有内控机制转化为法律规定。

《监察法》的核心在于确立监察权力和权限，明确监察机构的责任范围。相比之下，实施条例侧重于对权力的限制。在对监察机关、监察管辖、监察权限等方面进行了更加详细地规定之后，《监察法实施条例》还设立了一个专门的章节，对监察机关和监察人员进行监督，并对其进行严格地限制，具体内容包括：党的监督、民主监督、司法监督、社会监督、舆论监督，并在监督的途径和内容上作了详细地规定。监督权作为“治权之权”，其不当行使所造成的危害远远超过其他公共权力，因而对监督权本身进行规制是必要的。此外，推动完善纪检监察监督与司法监督的贯通衔接机制也是对监督权进行规制的重要路径，既能确保纪检监察对司法权及司法工作人员的监督，又能反过来促进司法对纪检监察权及纪检监察人员的监督。

因此，国家监察体制改革设立专门机关，旨在提高调查和处理贪污案件的效率，但权力的膨胀若长期得不到约束，可能导致职权的滥用，进而滋生腐败。完善监察体制的关键在于明确监察权力的合理界限，对其进行有效制约和自我制约，防止被监督者失去监督，避免权力滥用，形成均衡的权力格局。“法治建构标准的‘中国式’表达，涵括了对一切公权力行使的要求。”这本身就是“把权力关进制度的笼子”命题的题中应有之义。

结语：中国新时代监察权配置的再优化方向

历史上，凡有国家权力存在就会有对权力进行制约的制度设计。从传统监察权配置变迁背后的法理来看，中国古代蕴含着对权力进行限制的理念，独立的御史监察制度是皇帝为了便于对百官进行控制而建立的，纵观“弹惩合一”的发展与强化历程，其中包含着明确将监察权与行政权进行脱离的理念，通过对权力进行分立实现统治者对官员的监督。

孙中山将西方的限权思想与中国古代监察制度融合于近代中国的政治实践，创立了“弹惩分离”的监察权配置，用传统监察制度的形式实现现代监察机构权力监督的功能。其独立的监察机构设置，将弹劾权与惩戒权分离，并设立专门的多元化的惩戒机构，这些措施均符合现代政治权力制衡的特征。虽然民国时期构建了融贯中西的监察制度，但由于监察院无惩戒权，使得弹劾权流于形式，监察权被架空，惩戒权终究湮没在专制和党权之中。

监察体制改革是国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。《监察法》的出台有力地统合了反腐败的监督力量，首次实现了监察范围的全覆盖，实现了行政监察与纪律检查的有机统一。然而，这也带来了极大的挑战，即如何利用对立统一的原理，将弹劾权与惩戒权有效地衔接起来，将合作寓于分工之中，在共同完成监督权力这一目标的前提下达到彼此制约的效果，是中国传统监察制度体系构建的现代转型留下的课题。

因此，新时代中国特色的监察体制构建，不仅应立足于当前的政治制度和社会背景，更应关注其所处的政治文化背景和文化传统，从中国传统监察制度发展和转型变迁中汲取经验，通过制度设计实现对权力的有效制约和监督。只有在立足传统的基础上进行现代化转型，才能构建符合中国国情的监察制度，确保权力运行的公正和廉洁。

因篇幅限制，已省略注释及参考文献。原文详见《河北法学》2024年第8期。