作者简介:喻少如，男，湖北大悟人，西南政法大学行政法学院（纪检监察学院）副院长，教授，博士生导师，研究方向：行政法学、纪检监察学；唐成余，男，重庆合川人，西南政法大学博士研究生，研究方向：纪检监察学。
摘要:集体讨论制度作为一项决策机制，被我国公权力结构体系广泛运用，在监察法领域表现为监察机关重要事项集体研究制度。监察机关重要事项集体研究兼具组织法与行为法的双重法律属性，分别对应“民主集中制”与“行政过程论”的二元理论基础。立足现行监察法制，可以析出监察机关重要事项集体研究的基本类型、适用范围及行为模式等制度要素。因监察体制改革初期采取“宜粗不宜细”的立法策略，监察机关重要事项集体研究制度面临着程序规则不足、责任后果缺失等规范漏洞与“团体迷失”的实践隐忧。对此，可以从明晰程序要素、确立责任追究与后续处理机制、构建“团队迷失”现象的多元防范机制等方面进行制度优化。
关键词:民主集中制；重要事项集体研究；国家监察体制；监察程序
引言
集体讨论作为一项决策机制具备科学决策、民主决策的制度优势，因而被我国公权力结构体系广泛运用，如针对法案中重大问题的代表团集体讨论机制、法院内部案件集体讨论制度及重大行政决策集体讨论制度等。在国家监察领域，《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）第31、32、42、43条等条文明确规定，在从宽处罚建议的提出、重要调查事项的确定、留置措施的采取等重要事项上，监察机关必须经过集体研究，标志着集体讨论制度在国家监察领域的全面确立。此后，《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《实施条例》）在总则第6条将监察机关重要事项集体研究制度与请示报告制度一并确立为监察法的基本原则，贯穿于国家监察工作的全过程、各环节。
监察机关重要事项集体研究制度是立足于中国政治实践基础上的制度创新，兼具政治制度与法律制度的双重属性。现有研究也呈现出政治与法治的双重视角。从政治视角看，学界主要是将集体研究作为党的领导体制中的议事规则展开讨论。如学者指出，在集体决策中党的书记具有明显主导权，导致现实中普遍存在“委员会体制首长制运行”现象。有学者提出从靠个人意志决策向依法决策转化是集体决策的重要发展趋势。从法治视角看，相关研究多是在探讨监察程序的过程中略微提及监察机关重要事项集体研究制度的“细枝末节”。如在监察调查中集体研究的参与人应以调查小组成员和监察机关主要负责人为限；确定调查方案和调查措施必须召开专题会议经过集体研究决定；集体研究是案件审理的重要方法之一等。也有学者虑及重要事项集体研究制度的深层次理论问题，如“集体”指向的范围、程序要求、人数及投票规则等问题，但未从理论上予以详细阐释。
总的来说，重要事项集体研究制度的研究还处于碎片化、浅层次的认识阶段，欠缺从制度和规范层面的系统化、深层次探讨。根源在于，监察机关重要事项集体研究制度作为民主集中制的具体化成果，学界习惯性地视为一项政治制度，忽视了其极为重要的法律制度属性。基于此，在国家监察的场域下，有必要从法理的角度深入探析重要事项集体研究制度作为一项法律制度的理论基础，并结合现行监察法律规范的相关规定总结重要事项集体研究制度的现状，查找制度漏洞与实践难题，进而提出制度优化的可行路径。
一、监察机关重要事项集体研究制度的法理基础
集体讨论作为一项法律制度在立法、行政、司法等公权力领域中呈现出不同的制度属性。在国家监察的权力场域中，监察机关重要事项集体研究制度具备组织法与行为法双重法律属性，指向不同的理论基础。
（一）监察机关重要事项集体研究制度兼具组织法与行为法双重属性
组织法与行为法是行政法上法律制度的典型划分，价值在于区分法律规范的调整范围、调整对象及是否面临司法审查。一般认为，组织包括三项基本要素：人的法律地位或职位、权力或职责及相互间的关系，调整组织要素的法律规则就是组织法。行为法则是指调整行政机关实施的针对外部行政相对人的行政行为的法律规则。
从制度内容上看，监察机关重要事项集体研究制度具备组织法与行为法的基本要素。一方面，尽管参与集体研究的个体成员在职务、资历等方面存在一定差异，但集体研究制度从法律上保证了集体成员在集体研究中享有大致相同的法律地位、表达权利及为各自表达内容承担对等责任。另一方面，经集体研究的“重要事项”大多直接关涉监察对象的重大人身或财产权利，如从宽处罚建议的提出、留置措施的采取等，具有明显的外部性特征。值得注意的是，接受司法审查是行为法的基本要素，现行监察法律并没有规定监察机关行为的司法审查路径。有学者提出将监察机关采取与原行政监察相同的监察措施所涉及的外部法律关系纳入行政诉讼受案范围，乃至建构独立的监察诉讼制度。然而，立法应确保条件成熟，诉讼制度的建立更是如此。当前国家监察体制改革尚在进行时，各项体制机制还不稳定，不宜以诉讼形式实现对监察权的司法监督。
从比较视野看，监察机关重要事项集体研究制度从产生之初便具备组织法兼行为法双重属性。首先，司法上的集体讨论制度仅具有单纯的组织法属性。以专业法官会议为例，2021年最高人民法院印发《关于完善人民法院专业法官会议工作机制的指导意见》，明确将专业法官会议定性为“履行法定职责提供咨询意见的内部工作机制”，而非规范人民法院实施司法审判行为的法律制度。其次，回顾行政法制发展史，行政法上的集体讨论制度经历了从组织法到行为法的发展。20世纪以前，行政机关集体讨论制度主要体现为组织法制度，如《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及各部委的《工作规则》中规定的大量会议制度。直至20世纪90年代，《行政处罚法》《行政复议法》相继规定集体讨论制度，2019年《重大行政决策暂行条例》对重大行政决策中的集体讨论制度作出具体规定。由此，行政法上的集体讨论制度具备行为法属性，成为外部行政法上的程序制度。从《监察法》第31、32、42、43条和《实施条例》第6、34、188、193、199条等诸多条文对集体研究的具体规定可以知悉，作为彰显监察委员会领导体制的具体法律制度，监察机关重要事项集体研究制度吸收了其他国家机关的实践经验，一开始便具备了行为法属性。
（二）组织法属性：以民主集中制为基础
“民主集中制是马克思主义政党学说的重要组成部分，是马克思主义政党的根本组织原则和领导制度。”在党规与国法的双重视域下，民主集中制构成一切党和国家机构组织和领导制度的理论渊源。
第一，从民主集中制的产生及地位上讲，民主集中制作为我国政权建设和政治制度的根本原则，是一切党和国家组织和领导制度的理论根基。民主集中制与议会民主制是体现政体的两种基本组织原则，后者在我国旧民主主义时期曾实行过一段时期。毛泽东同志评价道：“议会制，袁世凯、曹锟都搞过，已经臭了。”董必武同志揭示出资产阶级议会制的本质是“剥削阶级在广大人民面前玩弄手腕、分取赃私，干出来的一种骗人的民主制度。”邓小平同志曾明确提出：“民主集中制的中心是民主。”习近平总书记进一步指出：“民主集中制是我们党的根本组织制度和领导制度。”民主集中制是中国共产党追求的最佳组织原则，具有根本法依据。《党章》明确规定“党是按照民主集中制组织起来的统一整体”；《宪法》将民主集中制确立为国家机构的基本组织原则。监察委员会作为国家机构新的组成部分，其履职依据中再度明确了民主集中制的根本地位，监察机关重要事项集体研究制度只是监察机关落实民主集中制的具体制度措施。
第二，从民主集中制的内涵上讲，监察机关重要事项集体研究制度集中反映民主集中制中的“民主”。民主集中制包括民主和集中两个方面，两者互为条件、相辅相成、缺一不可。“民主集中制的民主，指的是党员和党组织意愿的充分表达和积极性创造性的有效发挥。民主集中制的集中，指的是全党智慧、力量的凝聚和行动的一致。”在国家治理层面，民主就是国家机关及其工作人员意愿的充分表达和积极性创造性的有效发挥，集中就是国家机关内部意志与外部行为的一致性。监察机关重要事项集体研究制度是民主制在国家监察领域的具体化成果，集中制对应的是监察机关重要事项请示报告制度。监察机关重要事项集体研究制度正是为充分发挥民主集中制在国家监察工作中组织领导效能的专门制度设计。
（三）行为法属性：以“行政过程论”为基础
相较于集体讨论制度在其他公权力领域的应用，监察机关重要事项集体研究制度与行政法上的集体讨论制度更具亲缘性，具体表现为内在构造和目标功能上的高度同质性。如在适用对象上，《实施条例》明确规定集体研究适用于线索处置、立案调查、案件审理、处置执行、复审复核中的重要事项。《行政处罚法》《行政复议法》等行政法律规范规定集体讨论制度适用于“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚”、复议决定的作出以及重大行政决策等行政法上的重要事项。那么，影响行政机关集体讨论制度发生、发展的重大理论必然会对监察机关重要事项集体研究制度的生成逻辑产生重要影响。
行政机关集体讨论制度从组织法向行为法的发展主要受“行政过程论”的影响。“行政过程论”形成前，“行为形式理论”作为考察行政机关具有法律意义行为的理论在大陆法系行政法学中占主导地位。“行为形式理论”坚持行政行为中心主义，认为行政行为是“行政机关根据法律的规定，基于单方性的判断具体决定国民权利义务及其法律地位的行为。”具有鲜明的外部性、权力性、单方性、具体性等特质。行政机关集体讨论制度因其具有典型的内部性特征，被视为组织法制度。二战后，日本行政法学界在借鉴美国公共行政理论、德国“二阶段理论”及动态考察方法的基础上提出“行政过程论”。“行政过程论”批判“行为形式理论”仅考察行政过程中作为行政手段的各种行为，没有将这些行为与行政目的联系起来，主张“以根据具体法律关系中的具体情况考察行政行为的立场作为出发点”，重视对行政的动态把握。20世纪初，学者主张引入“行政过程论”对我国传统行政法理论进行变革和重构。基于“行政过程论”的立场观点，当集体讨论作为行政处罚、行政许可等行政行为的过程性行为时已对外部行政相对人的权利义务产生实质影响，从而具备行为法属性。行政过程论对监察机关重要事项集体研究制度的行为法属性具有解释力。一方面，“行政过程论”所主张的对事物过程的动态把握，能够纠正国家监察理论与实践中过度关注监察机关的监察措施与监察决定的形式主义偏向，发现监察机关重要事项集体研究在监察制度体系中的独立价值。另一方面，在监察机关重要事项集体研究获得足够关注后，其工具价值也将得到更好实现。
二、监察机关重要事项集体研究制度的规范现状
如前所述，《监察法》第31、32、42、43条和《实施条例》第6、34、188、193、199条等诸多条款共同构成监察机关重要事项集体研究制度的“规范群”。依托现有“规范群”，监察机关重要事项集体研究制度在基本类型、适用范围、行为模式等方面已形成较为清晰的要素内容。
（一）监察机关重要事项集体研究的基本类型
类型化是社会科学认识经验对象的常用方法，也为特定对象的发展提供理论工具。基于现行监察法律规范，可以确立多样化的区分标准，实现对重要事项集体研究制度的多视角观察。
第一，以监察程序阶段为标准，监察机关重要事项集体研究可划分为线索处置、初步核实、立案调查、案件审理等各个环节中的集体研究。此种分类方式与程序进路的监察立法模式相契合，呈现出明显的立法导向。一方面，有利于实现重要事项集体研究的全流程覆盖。另一方面，基于不同监察程序的内容和重要性判断，便于在集体研究的制度设计上进行差异化处理，确保精准立法。值得注意的是，《监察法》《实施条例》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》等监察法律法规和纪检监察规范性文件对线索处置、初步核实、立案调查、案件审理等环节中的集体研究均有作明确规定，唯独未规定初步核实程序中集体研究。这并不意味着初步核实程序中就不存在集体研究，只是相较于其他程序，初步核实在程序内容和程序时限等方面的特殊性而较少存在需要集体研究的重要事项，无需单独条文予以规定。
第二，以重要事项的具体内容为标准，监察机关重要事项集体研究可划分为针对从宽处罚建议的提出、调查方案的确定、留置措施的采取等事项的集体研究。《监察法》明确规定，在移送审查起诉程序中是否提出从宽处罚建议以及监察调查程序中是否采取留置措施必须进行集体研究。还有学者提出明确监察建议的集体研讨程序是实现监察建议内部商讨决策程序法治化建构的重要举措。这种分类方式更加突出重要事项的独立性，强调监察工作中尤为重要的部分事项必须经过集体研究，有助于压缩监察机关或领导人员的自由裁量空间，防止个人意志取代组织意志。
第三，以集体研究的结果运用为标准，监察机关重要事项集体研究可划分为决议型集体研究和讨论型集体研究。决议型集体研究，是指监察机关针对特定监察对象的实体性或程序性权利产生实质影响的重要事项进行讨论并作出决议的集体研究，如从宽处罚建议集体研究、没收违法所得意见集体研究等。讨论型集体研究，是指监察机关针对特定监察对象的实体性或程序性权利不产生实质影响的重要事项进行讨论，无须作出决议的集体研究，如《实施条例》第188条规定：“调查组在调查工作结束后应当集体讨论，形成调查报告。”“集体讨论”的目的是查明监察案件中的事实和法律问题，得出初步结论并形成调查报告。该结论仅为监察机关后续的审理、处置等工作提供基础，而非直接针对监察对象作出处置决定。此种分类方式的价值明显区别于上述两类的立法导向，两种类型的集体研究的具体规则具有显著差异。譬如，决议型集体研究必须确立明确的议事决策规则；而讨论型集体研究则并不依赖明确的议事决策规则，对于无法形成合意的问题可保留意见。
（二）监察机关重要事项集体研究的适用范围
“三法一条例”以法律原则或法律规则的形式确立了监察机关重要事项集体研究制度。但是，作为适用对象的“重要事项”究竟该如何判定？是否存在一定的标准？标准如何认定？现行立法对此未作规定，需要借助一定的法律解释方法予以释明。
首先，在集体研究的适用对象上，“三法一条例”的表述存在细微差异。《监察法》《实施条例》表述为“重要事项”，《政务处分法》和《监察官法》则表述为“重大事项”。“重大事项”与“重要事项”在内涵指向上是否相同，立法者未给出明确答案。根据权威释义所列举的具体重大事项，包括监察调查中的集体讨论、集体审议等，可知“重大事项”与“重要事项”即使不完全一致，也存在从属或交叉关系。从一般意义上讲，“重大事项”较之“重要事项”的程度更深，而“重要事项”的范围较之“重大事项”更广。既然“重要事项”囊括“重大事项”，从全面贯彻民主集中制的角度讲，以“重要事项”作为集体研究的适用对象更为适宜。
其次，在“重要事项”的判断标准上，可从现行监察立法中具体重要事项的一般特征中析出。《监察法》《实施条例》明确规定从宽处罚建议、采取留置措施、没收违法所得、移送审查起诉等具体事项必须经过集体研究。一方面，上述事项大多具有限制或剥夺监察对象人身或财产权益的特征属性，表明“重要事项”一般是牵涉监察对象权利义务的程序性或实体性事项。另一方面，“重要事项”在事项范围上体现出鲜明的监察案件中心主义，即围绕监察机关履行监督、调查、处置三项职权的工作流程展开，排除监察机关的人、财、物等其他内部管理事项。
最后，在“重要事项”的标准认定上，除法律明确规定外，应承认监察机关及其工作人员的自由裁量权。针对“三法一条例”及监察规范性文件中明确规定需要进行集体研究的事项，监察机关及其工作人员应严格执行集体研究程序，不存在任何裁量余地。考虑到立法资源的有限性以及立法者认识的局限性，对于“三法一条例”及监察规范性文件没有明确规定集体研究的事项，应认可监察机关领导人员或监察案件负责人在判断某具体事项是否属于“重要事项”的自由裁量权，监察机关领导人员或负责案件的工作人员有权自行裁量相关事项是否属于重要事项。
（三）监察机关重要事项集体研究的行为模式
“集体研究”是重要事项集体研究制度的行为模式和核心要求。理解“集体研究”的关键在于，集体研究之于监察机关最终决策的意义。
首先，“集体研究”在不同部门法规范中存在内涵差异。有学者从宪法和组织法的角度探讨了行政机关集体讨论制度中的“集体讨论决定”，并提出“集体讨论决定”的四种意义：其一，通过行政会议集体讨论决定；其二，通过投票集体讨论决定；其三，通过协商集体讨论决定；其四，通过征求意见集体讨论决定。除第四种解读外，前三种意义上的“集体讨论决定”都在一定程度上限制或排除部门首长对事项的个人决定权，本质上属于集体负责制。结合行政机关首长负责制的领导体制，行政机关集体讨论中的“集体讨论决定”唯有一种解读，即集体讨论只是行政决策的形式，能对最终决策产生重大影响，但这种影响不是决定性的，最终决策依然取决于行政首长。权威释义指出，监察机关重要事项集体研究制度的作用在于确保决策程序公开公正，防止随意性，防止以个人意志代替集体决策、以少数人意见代替多数人意见。较之行政机关的集体讨论，监察机关的集体研究之于重要事项的最终决策具有更强影响力。
其次，“集体研究”的制度内涵本质上为特定国家机关的领导体制所决定。具体而言，若特定国家机关在领导体制上实行首长负责制，那么集体研究实际只是部门首长决策的重要参考，决定权仍在首长个人。若实行集体领导体制，集体研究便对决策起决定性作用，遵循少数服从多数的原则；若实行集体领导和个人负责相结合的混合体制，则应通过对事项的区分来决定首长负责或是集体领导。“我国各级监察委员会的组织形式是委员制，但对于内部的领导体制采取个人（首长）负责制、集体负责制还是混合制，宪法和法律没有作出一般规定。”
基于纪检监察机关合署办公的组织逻辑，纪律检查权和国家监察权有机融合为纪检监察权，监察机关采用何种领导体制可从党规与国法的双重视角进行判断。在党内法规层面，《中国共产党纪律检查委员会工作条例》第4条规定，党的各级纪律检查委员会应坚持民主集中制，实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。《纪检监察机关派驻机构工作规则》第4条第2项要求纪检监察机关派驻机构应当“坚持民主集中制，重要事项集体研究决定”。在国家法律层面，《监察法》《实施条例》在立案调查、案件审理、处置执行、复审复核等监察程序中的集体研究体现集体领导体制，在涉及有关监察措施的采取以及法律文书的出具中又体现出个人负责体制。总的来说，在影响监察对象实体性权利的事项上，一般要求监察机关必须进行集体决策，在对监察对象实体性权利不产生实质影响的程序性事项上，则属于监察机关负责人个人决策的范畴。由此，我国监察机关实行的是集体领导和个人负责相结合的内部领导体制，也即在重大事项上实行集体领导制，一般事项上实行个人负责制。
三、监察机关重要事项集体研究制度的规范漏洞与实践隐忧
由于监察体制改革初期缺乏足够的立法经验，监察立法采取“宜粗不宜细”的立法策略，导致监察法规范密度不足。以监察机关重要事项集体研究制度为代表的诸多规则及制度安排较为原则，具体表现为程序与实体上的规范漏洞。“团体迷失”一贯被领导学认为是集体决策难以回避的现实难题，监察机关重要事项集体研究是典型的集体决策制度，有必要加以考虑。
（一）程序漏洞：重要事项集体研究的程序规则不足
“法律程序通常被视为人治与法治的分水岭，是法治进步的时代标志与基本推动力。”时下早已过了季卫东教授所说的“侧重于强调令行禁止、正名定分的实体合法性方面，而对程序问题语焉不详”的时代。如今，程序法治已被视为新时代全面依法治国最基本的保障。2018年，全国人大审议《中华人民共和国监察法（草案）》时便提出，为保证监察机关正确行使权力，要严格规范监察程序。所谓程序，就是主体活动所涉及的主体、环节、步骤、方式、顺序、期限等诸多因素及其制度化的组合。《监察法》作为国家监察领域的基本法，面临着监察组织、监察权限、监察程序、监察机关及监察对象权力（权利）义务内容等复杂内容的规范压力，我们不可能希望《监察法》成为一部纯粹意义上的程序法。为构建权责清晰、流程规范、制约有效的程序体系，《实施条例》将《监察法》规定的监察程序分解为线索处置、初步核实、立案、调查、审理、处置、移送审查起诉等7个具体环节，并对各环节作出更为严格的程序要求。然而，就监察机关重要事项集体研究制度而言，依然存在诸多程序漏洞。
第一，集体研究欠缺系统化、精细化的议事决策形式。形式是法律程序的核心要素，议事决策形式是监察机关重要事项集体研究的组织依托。现行监察立法中，仅《监察法》第39条第2款针对调查方案的研究规定专题会议的具体形式，从宽处罚建议、留置措施等其他重要事项以何种形式展开集体研究并无明确规定。实践中，监察机关重要事项集体研究的具体形式多依据党内法规。如《中国共产党纪律检查委员会工作条例》第10、12、14条确立全体会议、常委会会议及办公会议作为中央和地方纪委就不同事项的议事决策形式。《纪检监察机关派驻机构工作规则》第8条第2款规定组务会会议以及组长办公会议、专题会议等作为纪检监察机关派驻机构的议事决策形式。基于纪检监察合署办公的机构设置以及监察机关的高度政治性考量，在监察体制改革初期，监察立法尚不完善的情况下，监察机关适用上述“法外”规范具有合理性。但监察机关作为独立的国家机构，确立独立的系统化议事决策形式，实现纪法分开是监察机关依法行使国家监督权力的应有之义。
第二，集体研究缺乏时限、次数等明确的时效限制。时限、次数的程序限制有助于促使监察机关及时履行法定职责，提高工作效率，避免“迟来的正义”。一般来说，时效制度包括监察机关完成重要事项集体研究的限制性规定以及因不可抗力或案情复杂等法定事由设置的期限延长规定。关于监察机关的期限制度，现行监察法规范仅就案件审理明确规定了时效要求。案件审理固然属于集体研究中最为重要的部分，其他重要事项的集体研究也不应被忽略。
第三，集体研究的人员范围不明确且限于监察机关内部。一方面，在重要事项集体研究的人员范围上，《监察法》《实施条例》仅规定领导人员、调查人员在不同重要事项中的参与主体地位，参与不同决策形式的人员范围较为模糊。另一方面，重要事项集体研究牵涉监察对象的人身或财产权利，是监察机关行使监察权的关键环节。但立法并未赋予外部主体参与重要事项集体研究的权利，缺乏外部监督。“法律仅为监察程序构建了框架，细节性内容的缺失使其难以发挥指引和规范权力的功能。”在既不能保证法律的严密周详，也不能实现完备的程序要件控制的情况下，也就无法保证对集体研究中恣意的有效限制。
（二）实体漏洞：违反重要事项集体研究的责任后果缺失
“如果某人管理人类事务可以不承担责任，那么就必然产生傲慢和不正义。”这是柏拉图在西西里岛冒险尝试获得的惨痛经验。重要事项集体研究是监察机关及其工作人员的法定义务，义务的违反必将伴随责任的产生。在纪检监察机关合署合设的体制背景下，监察机关及其工作人员违反重要事项集体研究义务还应面临纪律责任的追究。同时，因违反重要事项集体研究义务造成的损害应有明确的补救措施或途径，然而目前违反重要事项集体研究制度的责任与后果均有缺失。
一是，党内法规与国家法律对违反重要事项集体研究义务的纪法责任规定不明确。在纪律责任上，《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《纪律处分条例》）第77条明确将“违反议事规则，个人或者少数人决定重大问题”纳入违反民主集中制原则的情形，视情节轻重设置警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看等纪律处分。在法律责任上，《政务处分法》第30条对“违反民主集中制原则，个人或者少数人决定重大事项”的行为，同样视情节轻重设置警告、记过、记大过、降级、撤职等政务处分。但是，“重大事项”“重大问题”与“重要事项”的内涵范畴并不一致，针对“重大事项”“重大问题”的纪法责任，仅适用于重要事项中的部分内容。
《监察法》第65条将“违反规定采取留置措施的”纳入监察机关及其工作人员违法失职的责任范畴。那么，该条款是否能够作为监察机关及其工作人员在监察程序的其他环节中违反集体研究义务的法律责任依据？对于具有明确内容指向的列举项，一般不采取类推适用的方式。因此，可将目光放在具有规制对象一般特征提炼作用的兜底条款上。该兜底条款指向“其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为”，即只要构成“滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊”均可适用该条追究法律责任。上述行为作为渎职罪的重要构成，在我国刑法上已经形成较为成熟的概念内涵。根据权威释义，“滥用职权”是指“国家机关工作人员超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违反规定处理公务”；“玩忽职守”是指“国家机关工作人员严重不负责任，不履行或者不认真履行其职责”；“徇私舞弊”是指在徇私情或其他谋取私利等动机的驱动下实施的公务行为。监察机关及其工作人员针对重要事项不开展集体研究的行为既可认定为“违反规定处理公务”，也属于“不履行或者不认真履行其职责”，能够为“滥用职权”与“玩忽职守”所涵盖，从而确认违反重要事项集体研究义务的法律责任。然而，这种采取法律解释方法所确认的适用兜底条款的归责路径，难以在实践层面起到保证监察机关及其工作人员履行集体研究义务的约束作用，法律责任依旧处于模糊状态。
二是，对于监察机关及其工作人员违反重要事项集体研究义务，即未开展或未按规定进行集体研究，由此作出的决定或形成结论应当作何处理不存在法律依据。面对此种情形，现行法制还未作出主动性的制度安排。同时，基于监察委员会的强势地位、缺乏明确的程序责任以及集体研究的依职权启动等因素，实践中也几乎不存在因监察机关及其工作人员违反重要事项集体研究义务而对相关决定或结论效力的质疑。由此产生的不利后果，监察对象只能通过复审复核以及申诉等救济途径予以解决。
（三）实践隐忧：警惕重要事项集体研究中的“团体迷失”现象
领导学认为，凡是集体决策都容易发生“团体迷失”。所谓“团体迷失”，是指具有高度凝聚力的团体内部成员为了达成一致性，势必压抑或者放弃某种客观务实的立场，从而否定其他可能的选择方案，最终造成错误的决策。这一现象主要由三类原因导致：一是集体决策的“目的一致性”，具体表现为基于既定决策目标的实现，外在统一于集体意见，内在服从于领导个人意志；二是集体决策的“结构性缺陷”，包括决策主体的封闭性缺陷、领导个人的主观性缺陷、理性决策的制度性缺陷、集体成员决策理念的趋同性缺陷等；三是集体决策中团队成员面临的内外部压力。监察机关重要事项集体研究本质上是集体决策的制度化，上述情况在监察机关中别无二致。
首先，实行委员会制的监察机关具有明显“首长制”特征，难以回避对主要领导个人意见的依赖与服从。监察机关实行集体领导和个人负责相结合的领导体制，但再怎么强调集体领导，都无法克服科层制约束，必须遵循“自上而下”和“上下分治”的垂直化权力运作形式。在这种等级制权力体系的底层逻辑下，主要领导的“固态认识”多会成为集体共识。甚至极端情况下，可能会使专责监督的监察权沦为个别腐败分子权力滥用的工具。如被称为“湖南第一贪”的郴州市纪委原书记曾锦春，在职期间对案件的立案审查、采取审查措施等重要事项很少进行集体研究，在工作中搞“一言堂”，把监督执纪权变成个人谋利的手段。
其次，监察机关具有集体决策普遍的“结构性缺陷”。一是，出于政治因素的考量，监察机关重要事项集体研究具有高度封闭性，具体表现为办案主体、办案场所、办案信息等的封闭性。二是，监察机关领导人员即使再优中选优，也难以克服个人的主观判断。习近平总书记多次强调，“该集体研究就不要擅自表态，该征求意见就不要省略程序，不能把个人意见强加给集体、强加给组织，不能用个人决定代替组织决定。” 三是，重要事项集体研究缺乏科学、刚性的决策制度做保障，依法决策、民主决策的可操作性不强。四是，纪检监察机关合署办公体制背景下，监察机关的工作人员大多具有监督执纪和监督执法的知识储备和实践经历，具备相似的监察理念而欠缺多元化的决策判断。
最后，监察机关及其工作人员面临的干扰与压力主要来自内部。确保监察机关及其工作人员独立行使监察权是国家监察体制改革的核心要义，《宪法》《监察法》明确规定，监察机关作为行使国家监察职能的专责机关，依法独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。《监察法》第57条进一步确立监察人员打听案情、过问案件、说情干预情况报告备案登记制度，有效加强自我监督，把纪检监察权关进“制度笼子”。但科层制体制形成的层级领导关系，上级领导天然具备对下级工作人员在职务升迁、业务考核等方面的重要影响力，任何国家机关工作人员都无法逃避内部环境的压力，监察机关重要事项集体研究依旧存在陷入“团体迷失”的风险可能。
四、监察机关重要事项集体研究制度的系统优化
监察机关重要事项集体研究制度所面临的现实困境主要源于静态制度内容的缺漏与动态制度实施的忽视。一方面，可以从完善程序规则与实体规范克服制度层面的程序性困境与实体性困境；另一方面，可以通过建构集体决策的实效保障机制克服实施层面实效性困境。
（一）程序建构：明晰重要事项集体研究的程序要素
第一，在议事决策形式上，建立具有层次性的集体研究决策形式体系。目前，监察机关重要事项集体研究主要有专题会议和纪委常委会会议两种规范化形式。仅从参与人员和讨论事项来看，纪委常委会会议的主要参与人员为纪委常委，专题会议一般要求监察机关领导人员出席主持，这决定了两者多适用于决议型集体研究。实际上，在问题线索处置、立案调查、案件审理的过程中，各部门面对各种疑难问题必然存在多种集体研究的可能，此种情况下更偏向于部门内部讨论，明显不适宜采取纪委常委会会议或专题会议的形式。监察机关组织形态的科层制特征与监察机关重要事项集体研究的全过程要求决定集体研究的具体形式应具有层次性。
首先，明确纪委常委会会议作为最高层次的集体研究形式。纪委常委因担任领导职务而被组织规则赋予一定权威，研究事项具有权威依赖性。因此，在集体研究的适用类型上主要针对决议型集体研究，在研究内容上重点关注对监察程序的运转有重大影响的程序性决定以及对监察对象权利义务产生最终影响的实体性决定，如作出处置决定、复审复核意见、从宽处罚建议等直接牵涉监察对象权利处分的事项。其次，确立专题会议作为中间层次的常规集体研究形式。与纪委常委会会议相同，专题会议同样需要借助领导权威，但是这类事项的重要性只需个别监委领导出席主持即可，无需纪委常委全员到场。专题会议在适用类型上既有决议型集体研究，也包括讨论型集体研究，在研究内容上重点关注监察案件中的重大疑难问题以及对监察对象的权利义务产生阶段性影响的事项，如处置问题线索、采取留置措施、提出党风廉政回复意见等事项。最后，确立承办部门讨论会作为最低层次的便捷集体研究形式。承办部门讨论会在内容上关注监察案件中重要的疑难问题，无需借助领导权威，主要功能在于充分发挥办案人员的集体智慧，主要适用于讨论型集体研究，不具有决策效能。
第二，在期限和次数上，应作出原则性规定并允许超出一般时限的例外情形。一方面，明确重要事项集体研究应自事项确认之日起7日内得出结论。若存在不可抗力、案情重大或疑难等情况，案件承办部门可向监察机关主要负责人提请延长期限，并说明理由。另一方面，在集体研究的次数上应区分决议型集体研究和讨论型集体研究。决议型集体研究大多直接牵涉监察对象的人身或财产权利，应严格限定次数，如限制为一次，存在决策明显错误等特殊情况可向监察机关主要负责人申请重新进行集体研究。讨论型集体研究一般不直接牵涉监察对象权利，为确保民主、科学决策，原则上不应限制讨论型集体研究的次数。
第三，在参与主体上，既要打破监察机关内部部门壁垒，也要打破监察机关的外部政社壁垒，以研究内容的实际需要灵活确定集体研究的人员范围。一方面，现行立法对部分重要事项集体研究的人员范围作了明确要求，如调查报告应由调查组集体研究形成，审理报告由审理组集体研究形成。但这不意味着某些重要事项只能在调查组或审理组内部展开集体研究。为防止各部门在集体研究时陷入“信息孤岛”，应建立部门间互动机制。如部分地方监委通过建立跨部门会商机制，允许派驻纪检监察组如遇重大疑难复杂、意见分歧较大案件，经分管领导同意后，商请审理部门专业人员参与集体讨论。另一方面，应建立特约监察员参与重要事项集体研究机制，发挥特约监察员的外部监督作用。《国家监察委员会特约监察员工作办法》第9条明确赋予特约监察员具有参加国家监察委员会组织的调查研究、监督检查、专项工作的职责。各地方监委也建立了特约监察员制度并配套出台相应办法。特约监察员参与重要事项集体研究机制既能为特约监察员履行对纪检监察机关的监督职责提供工作机制，又能发挥好特约监察员对监察工作的参谋咨询作用。
（二）实体规范：健全违反重要事项集体研究的纪法责任与后果处理机制
习近平总书记在二十届中央纪委二次全会上讲话时强调，纪检监察机关“要增强法治意识、程序意识、证据意识，不断提高纪检监察工作规范化、法治化、正规化水平”。监察机关重要事项集体研究制度作为一项法定程序制度，监察机关及其工作人员负有法定程序义务。违反法定义务理应承担法律责任，程序违法理应进行违法补救。监察机关不是单纯的执法机关，而是兼具政治和法律双重属性的权威机构。必须同时考虑监察机关及其工作人员违反监察重要事项集体研究制度的纪法责任及违法后果的处理机制。
一是，适时修改《政务处分法》与《纪律处分条例》，明确违反重要事项集体研究制度的纪法责任。《政务处分法》第30条与《纪律处分条例》第77条对“违反民主集中制原则，个人或者少数人决定重大事项”设置的政务处分与纪律处分，一定程度上为违反监察机关重要事项集体研究制度提供了法律和纪律依据。但监察机关重要事项集体研究制度中的“重要事项”在具体范围上明显大于《政务处分法》中的“重大事项”与《纪律处分条例》中的“重大问题”。较为可行的规范路径是，将“重大事项”“重大问题”统一调整为“重要事项”。如此调整的合理性在于：第一，两者规范目的相同，无论是重大事项或重要事项未经集体研究决定，均是对民主集中制的违反；第二，该条罚则设置轻重结合，作为违反重要事项集体研究的责任方式符合过罚相当原则；第三，以“重要事项”取代“重大事项”“重大问题”只是调整范围的扩大，并不影响对“重大事项”决定违反民主集中制的责任追究。
二是，针对违反重要事项集体研究程序作出的决定或形成的结论应作差异化处理。一般认为，没有履行重要事项集体研究程序，或者没有证据证明履行了重要事项集体研究程序的，均属于程序违法。我国《行政诉讼法》将程序违法区分为“违反法定程序”和“程序轻微违法”。“识别‘程序轻微违法’的唯一要件是被诉行政行为‘对重要程序性权利不产生实质损害’，‘重要程序性权利’包括对不利处分的申辩权、要求行政机关中立地作出决定的权利等。”要求监察机关就重要事项开展集体研究正是要求监察机关中立地作出决定。考虑到重要事项的重要程度有所差异，如就调查过程中的某一重要案情展开的集体研究往往不会直接影响中立决策。违反重要事项集体研究程序客观上存在如同行政诉讼法上一般程序违法的差异性。由此，对于违反重要事项集体研究程序同样可以区分两种情况：一是违反重要事项集体研究程序，构成明显且重大违法的，如未开展集体研究；二是违反重要事项集体研究程序，可认定为程序轻微违法，如集体研究超过规定期限、集体研究记录未经参与人确认签字等。就前者而言，不仅构成重大程序违法，甚至违反民主集中制的基本原则。监察机关的相关决定或结论应当作废，重新开启集体研究程序。就后者而言，一般不会影响监察机关决定的合法性与公正性，可事后补正。
（三）实效保障：多措并举防范重要事项集体研究中的“团队迷失”
充分保证参与主体的意见表达，克服单一思维是避免监察机关重要事项集体研究陷入“团队迷失”的治本之策。既要保证现有参与主体的充分、真实表达，又要扩大重要事项集体研究的意见来源。
第一，确立监察机关会议主持人末位表态制，克服其他参与人员对主要领导个人意志的依赖，促进真实意思的表达。会议主持人末位表态制要求主要领导作为会议主持人在议事决策中应最后一个表态发言。该制度最早规定于2015年《中国共产党党组工作条例》第34条，要求党组会议议题提交表决前，应当进行充分讨论，表决实行会议主持人末位表态制。2015年，最高人民法院出台《最高人民检察院关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，明确提出“检察委员会对案件进行表决前，应当进行充分讨论，表决实行主持人末位表态制”。会议主持人末位表态制是民主集中制程序化的制度体现，能够有效避免主要领导就集体研究事项提前“定调子”。
第二，明确集体研究意见保留与责任减免机制，为其他参与人员积极表达个人意见提供制度保障。严格的议事纪律可能会出现“以集体研究为借口，不承担应担当的责任”的倾向。所谓意见保留，是指某个监察人员不同意或不完全同意集体研究决策，但无力阻止或改变，保留自己的意见并进行记录，若原集体决策存在重大失误导致追责时可减免责任。《中国共产党党组工作条例》第41条规定：“党组（党委）成员在讨论和决定有关事项时，对重大失误决策明确持不赞成态度或者保留意见的，应当免除或者减轻责任。”《重大行政决策程序暂行条例》第30、38条也规定了集体讨论决定情况应当如实记录，不同意见应当如实载明。若集体决策存在严重失误，持保留意见的人员可减免责任。意见保留与责任减免机制能够有效解决参与集体研究参与人员发表个人意见的“后顾之忧”，确保重要事项得到充分讨论。
第三，建立重要事项集体研究的多方参与机制，引入多元监察理念。除上述提及的建立特约监察员参与重要事项集体研究机制外，可进一步建立重要事项集体研究专家咨询机制，借助不同领域专家的理论素养和专业知识、技能，助力监察机关分析、解决监察案件中出现的新情况、新问题。考虑到监察工作的政治性与严肃性，应赋予参与集体研究的专家一定的保密义务。此外，可邀请检察机关或人民法院派员参与重要事项的讨论，强化对法律事实或法律适用问题的判断。考虑到司法人员提前介入监察案件所形成的个人偏见对后续案件审查起诉以及司法审判造成不利影响的问题，可跨区域、跨层级邀请检察机关或人民法院派员参与集体研究，避开管辖案件的法检机关。完善回避制度，参与监察机关重要事项集体研究的司法工作人员不得参与后续审查起诉以及司法审理。
结语
2023年，第二十届中央纪律检查委员会第二次全体会议指出，“健全国家监察体制改革的领导体制和工作机制是深入推进纪检监察体制改革的重点方向”。以习近平同志为核心的党中央多次强调，新形势下深入推进党的自我革命，打赢反腐败斗争攻坚战持久战，必须推进反腐败国家立法，不断健全完善纪检监察法规制度体系。2024年，全国人大常委会年度立法计划首次提出：“进一步健全反腐败法律制度，与时俱进修改监察法”，计划完成《监察法（修订草案）》的初次审议。监察机关重要事项集体研究制度是监察机关领导体制的重要组成部分，是监察机关行权履责的原则性制度，贯穿于线索处置、立案调查、案件审理、结案处置、复审复核等监察程序全过程。推动监察机关重要事项集体研究制度的规范化、法治化必须从法治视角出发，着重强调监察机关重要事项集体研究制度的法律属性，在规范层面上对制度功能、制度内容及制度运行进行系统审视，并针对性地提出漏洞填补与风险预防的对策建议。
因篇幅限制，已省略注释及参考文献。原文详见《河北法学》2024年第8期。
