作者简介：洪浩，男，湖北黄梅人，武汉大学法学院教授，博士生导师，湖北省政法工作现代化研究中心主任，武汉大学诉讼制度与司法改革研究中心主任，研究方向：刑事诉讼法学、司法制度；李一帆，男，新疆乌鲁木齐人，武汉大学法学院博士研究生，研究方向：刑事诉讼法学。
摘要：反腐败事关党的民心向背和长期执政地位，是新时代党领导下的重要政治任务。然而，反腐败自身工具价值和独立价值并存，打击控制与修复保障机能同在的客观属性决定其在向特定领域投放治理力量时，应充分考虑治理对象的特殊性与治理方式的针对性，以确保清除腐败的同时，避免对公权力的正常运行造成冲击。司法作为维护社会公平正义的最后防线，应对司法腐败的质效更是会对反腐败的整体效能产生重大影响。但当前针对反腐败权力的制约机制不足，对司法工作人员的履职保障相对乏力，故针对司法工作人员涉嫌职务犯罪案件，除已有的纪委监委案件审理部门与检察机关的提前介入机制外，可以尝试由对政法工作负有管理、指导、协调、监督职责的党委政法委与纪委监委（以下简称“两委”）在适当节点就案件管辖、立案审查调查、追责方式、案件信息披露等重大问题，以联席会议及其他方式开展制度化的联系协调。以确保清除司法腐败的同时，保障司法工作人员积极履职的信心和担当，促进反腐败效能与司法效能的共同提升。
关键词：审查调查;权力制约;联系协调;履职担当
一、问题的提出
国家监察体制改革是党和国家着眼新时代反腐败斗争的复杂性、长期性，为落实全面从严治党和“四个建设”，不断巩固党的执政地位，增强党的执政能力，推进实现国家治理体系和治理能力现代化的重大政治体制改革。自2018年3月《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）修改及《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）通过以来，各级纪委监委凭借强大的监督、调查、问责、处置权能与在国家宪制中全面提升的政治地位，在清除腐败，厉行廉政的战线上作出了卓越贡献，彰显了改革的强大制度效能。
司法作为我国“议行合一”根本政治制度下的国家二级权力，不仅担负着维护社会公平正义的基本任务，还发挥着监督制约公权力以及保障国家权力体系平衡稳定的重要功能，这既需要确保司法队伍的纯洁性，坚决清除司法腐败，也要不断增强司法工作人员的履职信心与履职担当。根据笔者组织开展的若干调研情况表明，近年来，司法机关有案不立、无案而立、应不诉而诉、应当依法判决无罪、罪轻而不判决等违纪违法问题，是被政法系统内部及纪委监委问责的集中案由。部分司法机关在办理案件时，过分谨慎保守，有意回避对一些有争议的案件依法作出处理，以求规避风险和责任，不仅使得一部分应当化解的社会矛盾不能得到及时有效化解，也掣肘了反腐败的正向效能。这种不正常的履职倾向一定程度反映出我国对反腐败权力的制约机制相对乏力，对司法机关及其工作人员的保障性考量存在不足。对此亦有学者指出：“一体化的纪检监察权强势介入既提高了反腐实效性，也可能在某种程度上造成问责泛化，抑制公权力的运行效能，压制了公职人员履职的积极性。”中央纪委书记李希同志在2024年1月于二十届中央纪委第三次全会所作报告也强调推动纪检监察法治化、规范化，加强与其他部门的配合与制约。可见学界与官方在有关加强对纪检监察权的有效制约、衡平打击与保障的关系问题上，已在一定程度达成了共识。但当前已有的公、检、法、司与纪检监察的沟通协调机制主要以配合纪委监委高效查办腐败案件，推进诉讼程序衔接为主要目的，欲发挥更具综合性、全局性的制约与保障功能，则需要更高层级、更加专业、更具全面统筹能力的机关介入。由此，笔者认为，可以尝试在现有制度框架下，由党内主管政法工作的党委政法委通过与纪委监委开展常态化、制度化联系协调，对纪检监察权在司法领域内的行使进行适当引导，以更好实现有效反腐败与维护司法规律、司法担当的双重目的。
二、“两委”联系协调机制的现实动因
为何需要“两委”联系协调，又为何要针对司法工作人员涉嫌职务犯罪进行联系协调，是首先需要回答的问题。应当说，其根本原因除职务犯罪严重的社会危害性、较高的办案难度及敏感性以外，也在于纪检监察程序的相对封闭性与司法本身的特殊性，包括其在国家权力体系中的特别地位以及区别于其他公权力的特殊权力形态和运行模式。以上因素决定了仅由纪委监委侦办司法职务犯罪案件可能会存在某些不足，也决定了党委政法委基于其专业职能可以发挥建设性作用，这就是“两委”在此领域开展联系协调的现实基础，具体包括以下三个方面。
（一）审查调查的封闭性与纪检监察权的优越性
马怀德教授指出：“十八大以来的经验告诉我们，只有坚持全面从严治党，集中有效的反腐败力量，才能从根本上解决腐败问题。”作为反腐败核心权力的监察权必须脱离原有的行政监察性质，并配以较高的权力位阶以提升权威性。但在依靠这一独立、权威的新生权力提升抗制腐败效能的同时，也应警惕权力普遍存在的滥用风险。总的来说，纪委监委具有执纪与监察监督、审查调查和政务处分三种主要权力，其中核心是审查调查权，而运行最为封闭的也是审查调查权。
首先，现行制度对于纪委监委留置调查的监督措施比较有限。留置是一种限制人身自由的羁押措施，严厉程度堪比逮捕，但实行内部审批，排除异体监督及律师的介入，使得留置期间的调查具有很强的秘密性。虽然《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《监察法实施条例》）第56条规定了调查活动应当全程录音录像，但未设及时讯问原则，存在制约违法调查的不周延性。此外，记录调查过程的录音录像本身并非证明案件事实的证据，不需要随案移送司法机关，只需要依《监察法》规定“留存备查”，表现为一种“自律工具”和“过程证据”而非“诉讼证据”，即便是司法机关也必须与纪委监委协商沟通后方可调取。不难看出，即便是在进入刑事司法程序后，司法机关想要调取这些资料对调查进行事后监督也难言容易，更遑论律师和犯罪嫌疑人了。
其次，纪检监察权在反腐败权力体系中具有相对优越的地位，这种优越地位来源于其内部融合了党内执纪监督与国家监察监督双重职能，外部又与刑事司法紧密相连，构成我国“诉讼阶段论”基本范式下刑事司法的前期基础。不仅内在具有较强的复合权力属性，外在更是表现为一种支撑后续权力有效运行的基础性、前置性权力。加之合署办公带来的职能合一、特殊的政治地位以及对高效反腐的价值倚重，进而造成对纪检监察权的监督制约机制严重不足，与其他权力之间本应依照《宪法》《监察法》“互相配合，互相制约”的运行格局也一定程度表现为纪委监委事实上主导职务犯罪案件办理的权力扩张与优越。这种权力的扩张与优越集中体现在纪委监委在案件管辖权出现交叉时的主导地位，虽然原则上仍然是纪委监委调查职务犯罪，侦查机关侦查其他刑事犯罪，但在普通刑事犯罪和职务犯罪难以区分开来时，其他机关则需要与纪委监委就涉嫌的主要犯罪是否是职务犯罪进行会商，确定主要管辖单位，如果协商不成或主罪性质不清，则原则上由纪委监委为主展开调查。这样的优越管辖在实践中进一步扩张成为合并管辖，甚至官方权威观点也认为纪委监委可以管辖被追诉人除职务犯罪以外所涉的其他非职务犯罪案件。这样的实践做法难言没有僭越和侵蚀刑事侦查权，突破法定管辖范围之虞。
（二）司法领域的特殊性
不论在实行权力分立的西方国家还是实行“议行合一”的我国，司法权在国家权力体系中均占据着极其重要的地位。按照陈瑞华教授的评价：“司法机构的使命在于对个案进行裁判，通过将带有普遍适用效力的法律规则运用于个案之中，解决业已发生的利益争端。司法存在的基础就在于为各种各样的权利提供一种最终的救济机制和为各种各样的国家权力施加一种特殊的审查和控制机制。”区别于西方语境下“司法”一般指法院的审判权和审判活动，我国的“司法”一词并未由《宪法》进行界定，学界较有代表性的观点包括“国家司法机关依据法定职权和法定程序，具体应用法律处理案件的专门活动”、“国家权力通过法律适用的形式在社会纠纷解决领域进行的活动”等。即没有将“司法”界定为法院行使审判权的活动，一般认为也包括检察机关行使法律监督权的活动，但这并不影响中国语境下的司法权、司法机关的一些显著特色。
其一，裁决权的根本属性决定了司法运行的中立性。一般认为，司法权的本质是“裁决权”，亦称“判断权”，这一本质属性决定了司法的中立性，具体是指司法机关对于案件和纠纷的裁决，必须在当事人之间无所偏私，依照法定程序作出裁决，且在形成内心的确信过程中，不受事实、证据及法律规定以外的因素影响。即罗尔斯所言：“法律人在实施裁量时就是一个理性人。”一旦这种中立性被破坏，不仅司法裁决难以得到认可，就连对司法本身的公众认同也会受到影响。而保障司法机构的中立性，维护其权威性，就必须从微观的职务、身份稳定性保障入手，强化司法工作人员抵制不当影响的能力，方能确保司法运行的不偏不倚。
其二，“一个案件只能有一种正确的判决”的观念是过于理想化的，片面强调这一观念在司法实践中是十分有害的。裁判生成机制固有的复杂性决定了司法活动高度的风险性。一方面，客观的案件因果链条往往非常繁杂，而司法只是依照给定的程序机制在其中抽取特定片段，对实体真实的实现具有先天的不周延性。同时，认定事实的过程又是一个依据证据的向前回溯过程，证据的充分与否则依赖司法工作人员的内心确信和判断，具有不稳定性、主观性、可塑性。另一方面，法律适用的过程也充满不确定性，不仅体现在条文表述的宽泛，也在于动态的社会现实可能造成法律条文对事实涵摄的变化。此外，生成裁判的过程中，大量外部因素也会介入，比如针对某些重大敏感的刑事案件和一些带有强烈外部性的民事、行政案件，裁判者难免考虑社会舆论、政治影响等因素，从而导致司法天平的倾斜。这样的复杂条件决定了司法必然是一项风险性活动，且这种风险内生于司法的运行模式与客观现实的绝对不匹配，需要一定的容错空间。
（三）反腐败应有的多元价值导向
反腐败是党和国家的重大治国方略，也是我国国家治理体系的重要组成部分，其带有显著的工具价值属性，必须遵循特定的上位价值轨道。进一步说，我国法治建设和反腐败战略内容的丰富性决定了反腐败价值导向的多元性，既要坚决铲除腐败，也要防止其对公权力的权威与队伍整体的活力造成不利影响。
首先，反腐败具有极强的政治性，不仅关系到当事人的政治生命和人身财产权利，还涉及不同范围内的政治、经济生态以及公权力的公共认同和社会形象。作为维护社会公平正义的最后防线，同时担负着审查、监督、制衡其他国家权力职责的司法权和司法机关，一般被党和国家、社会公众寄予更高的廉政期望。相应的，司法腐败一旦发生，不仅会造成公正失位从而引发、激化社会矛盾，还往往会对党和国家公信力造成远高于其他领域腐败的损害和信任危机。故严厉打击、坚决清除司法队伍中的腐败，保障人民司法的廉洁性、公正性，自然是反司法腐败的首要与核心价值导向。
其次，在通过反腐败及时有效“清毒”的同时，也必须意识到，在常态化反腐败的基本方略下，如果对某个特定权力领域的打击面过宽，往往会对该领域造成较为严重的短期信任危机，从而给后续的权威修复以及公权力机关正常履职带来较大障碍。对于直面社会矛盾纠纷的司法机关，足够的权威性是其能够秉公开展司法活动，履行社会治理职责的重要前提，一旦司法的权威性受到冲击，则不难预见社会大众将会倾向于选择其他的方式和途径去化解矛盾纠纷，这不仅会使得社会的不确定风险加大从而导致更多纠纷，也极有可能在司法之外的权力领域催生更多的腐败。
最后，巩固公职人员的职务保障，创造和维护良好的履职环境也应当是反腐败工作的重要考量内容。公职人员的身份保障是公职人员一系列保障机制的重要基础，不仅包括物质层面，也包括荣誉、精神层面。公职人员的职务保障直接影响着其履职用权的倾向，而这种倾向则又直接影响着履职用权的整体质效，履职用权过分任性，可能发展为滥用职权、目无法纪；履职用权过分保守，也可能异化为懒政不作为，得过且过，二者均是公职人员履职用权的“病态”，前者往往源于履职保障过强或权力缺少监督制约，后者却可能是制约力量过强与履职保障不足的征表。司法的终局性决定司法工作人员不能拒绝履职，必然难以回避一定的工作风险，故需要对司法工作人员给予特殊的职务保障，以确保司法工作人员在这种风险下能够依法充分用权。对司法工作人员的职务保障是我国司法管理和司法保障制度的重要内容，也是我国司法改革的重要成果，应当在反腐败过程中予以充分考量，避免反腐败问责可能的泛化导致司法工作人员的履职担当被削弱，对司法效能产生不利影响。
三、“两委”联系协调机制的制度根基
从部门属性和基本职能看，纪委监委和党委政法委是两个相互独立的部门，二者在职能范围、工作方式上均存在显著差异，前者为专门反腐败机关，履行针对党员、公职人员的执纪、监察监督以及违纪违法、职务犯罪的调查和处置；后者是党内专门负责政法工作的职能部门，在代表各级党委对政法工作进行管理、协调、监督、指导的同时，也对政法系统内部的廉政建设负有党内法规赋予的职责。故在针对司法人员的职务犯罪问题上，“两委”存在深化协调配合的制度空间，以期达到清除司法队伍内部腐败毒素的同时，保障司法队伍的稳定、安定和履职担当的综合功效，具体可从以下三个方面进行阐释。
（一）统一方略下的协作配合
“党政军民学、东西南北中，党是领导一切的。”党的十八大以来，我国新时代的反腐败斗争取得了压倒性胜利，但着眼当下，却仍面临清存量、遏增量以及新式腐败层出不穷的现状。应当说，无论是过去的胜利法宝，还是未来反腐败的必要保障，其核心必然在于坚持和加强党对反腐败工作的集中统一领导。原有的党和国家反腐败体制存在着机构分散，执纪执法交叉重叠，权力机关定位争议等一系列问题，国家监察体制改革通过合并精简原有反腐败机构，集中原有分散的反腐败权力等改革举措，有力修复了以往反腐败体制机制存在的根本性不足，并在迄今为止的数年间发挥了强大制度效能。
虽然纪委监委是践行党对反腐败集中统一领导的制度产物，但并不代表反腐败是其一家之职。在党的集中统一领导下，党委政法委作为各级党委领导和管理政法工作的专门机关，不仅是纪委监委查办职务犯罪案件的线索提供者，也是程序推动者和办案协调者，各级党委政法委及其领导下的执法、司法机关不仅是我国反腐败体制机制的重要一环，其自身的廉政建设也是党和国家反腐败战略的重要组成部分。2023年1月的中央政法工作会议正式提出了“奋力推进新时代新征程政法工作现代化”的宏伟主题，会议强调：“要在从严正风肃纪上紧抓不放，坚持严的基调不动摇，坚持不敢腐、不能腐、不想腐一体推进，最大限度预防减少违纪违法问题发生。强化党纪国法、警规警纪教育，定期通报典型问题，筑牢拒腐防变的思想防线。同时，也要在健全保障机制上力求实效，坚定支持政法干警依法行使职权。”与此同时，中央纪委书记李希同志在2023年1月9日于二十届中共中央纪委第二次全体会议上所作报告也强调：“激励干部敢于担当、积极作为，实现政治效果、纪法效果、社会效果相统一。”以上重要论述有力指明了司法系统反腐败的基本方略和价值尺度，即既要以坚决的反腐败举措净化司法队伍，维护司法公信力，也要在反腐败的过程中针对不同领域的腐败问题采取不同的策略与合适的路径，以确保清除腐败的同时，维护司法机关及工作人员的履职担当和履职信心，从而真正筑牢司法防线，保障反腐败成为司法系统良性运转的助力器。
从相关基础性法律文件的内容来看，针对司法廉政建设，纪委监委与党委政法委均负有党纪国法规定的职责，“两委”均为法定的反腐败职能机构，具有进行充分协调的制度基础。《监察法》第4条第2款规定：“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约”；《中国共产党纪律检查委员会工作条例》第28条也强调其他职能部门对纪委监委开展反腐败工作的高效协同是反腐败工作体制机制的组成部分。另外，《中国共产党政法工作条例》（以下简称《政法工作条例》）第8条第4款、第10条第7款以及第12条第6款先后明确了党委政法委作为党领导和管理政法工作的专门机关，对内承担政法系统内部党风廉政建设和执法监督的组织领导职责，对外负有协助同级党委和纪委监委对政法系统的日常监督检查与配合针对政法系统内部个案调查工作的义务。以上规定虽显宽泛，但也足以彰显党和国家反腐败的基本方略是全面性、综合性、一体化的，绝非单纯倚重特定主体或特定权力，而是强调在党的集中统一领导和全局统筹下，依托纪委监委和其他党和国家权力机关、职能部门的协作配合对不同领域的腐败进行系统性、专门性的综合打击与治理。在此意义上，“两委”有着基于不同职能与共同的国家意志和目标所决定的政务连带关系。故办理司法工作人员的职务犯罪案件，纪委监委虽处于主导地位，但不完全排他，党委政法委仍然具有介入并与纪委监委开展“两委”联系协调的空间。
（二）权力分工下的有效制约
“对公权力施以全面的、体系化的约束，是现代宪法的基本精神，也是一个国家政体正当性的体现。”习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上“把权力关进制度的笼子里”的论断无疑是对包括纪检监察权在内的一切公权力提出的要求。从权力行使的一般规律来看，公权力的行使必然需要集中统一，尤其是对于查办隐蔽性高，犯罪链条较长，复杂性、敏感性及涉案人员反侦查能力较强的职务犯罪案件，以克服事权分散可能带来的决策效率低下和介入反应迟钝。但权力过度集中也容易使得制约机制乏力，造成权力张扬甚至异化。秦前红教授指出：“公权力本就是服务于公众的，必然会受到制约，这是国家的本质所决定的；权力必须要接受监督，否则容易异化，倒置人民与权力之间的‘主仆地位’。”而针对纪委监委的权力制约现状，则有学者指出：“虽然目前对纪委监委的监督制约既有外部的，也有内部的，但在自我监督与外部监督不能有效衔接，并未形成权力均衡分布及相互工作程序交叉的情况下，自我监督的效果更难以得到保证。”现代法治反映在国家权力运行模式的基本标志之一就在于是否能够建立起权力之间的有效制约机制，形成不同权力主体之间既能高效协调，又能充分制衡的权力运行格局。此外，国家监察制度改革的根本目的就在于强化对一切党和国家公权力的监督制约机制，纪检监察权既是实现这一目标的手段，也是这一目标的对象。以此视角，根据《监察法》与《中国共产党章程》的规定，纪委监委及其工作人员作为集国家监察权和党内执纪专责权于一身的反腐败权力机关，在掌握权力的同时，应当受到充分有效制约，以确保其履职用权的正当性。
从“两委”权力制约机制的本土语境看，其目的并非削弱纪委监委的权力，而是在党的集中领导和一体统筹下，在保障权力协作“有力”的同时，实现权力行使的“有节”，以防止权力滥用造成错误和失职，提高案件办理的公正性。有学者指出：“监察机关（纪委监委）之所以在诞生之日起便引发各界关注与讨论, 一个重要原因在于这一独立的、平行于‘一府两院’的全新国家机构在打击一般职务违法行为、职务犯罪行为方面势必会起到无可比拟的震慑效果，但强大的调查权也可能对公民或组织的权利产生重大影响, 应当得到适当监督。”此外，早在试点时期，中央深化国家监察体制改革试点工作领导小组负责人也曾专门强调：“必须强化对监察机关自身的监督和制约”，有关领导人也指出监察体制改革要“把握好动态平衡，防止过犹不及”。以上论述集中揭示了纪检监察权客观存在的权力张扬风险，有力体现了纪检监察权须受制约的必要性。此外，从“两委”的职权与职能比较不难看出，针对司法系统，纪委监委以直接打击司法腐败为核心职能，党委政法委以管理、指导、协调、监督司法活动为核心职能，二者在职能和工作内容上存在交叉与互补。纪委监委在厉行反腐的同时，其权力具有与司法工作人员的职务稳定性、安定性之间产生张力的可能，而党委政法委可以基于其指导、协调、监督司法工作的特殊地位和职责，通过与纪委监委开展针对司法工作人员涉嫌职务犯罪案件的联系协调以化解这种张力，对案件作出适当处置发挥建设性作用。
（三）程序转换中的衔接推进
从办理司法工作人员涉嫌职务犯罪案件的程序发展脉络来看，主要涉及审查调查程序与刑事诉讼程序的有效衔接。纪委监委仅对一般职务违法问题享有终局性的政务处分权，涉嫌犯罪的问题仍然需要由一般的刑事诉讼程序接力处理，经过起诉和审判确定其刑事责任的承担。纪委监委开展审查调查所取得的证据和获知的犯罪事实，也需要依靠后续的刑事诉讼程序进行审查、加工才能成为支撑刑事裁判的依据。故在刑事追诉的视角下，针对涉嫌职务犯罪案件的审查调查实际上类似于侦查，仍然是刑事诉讼程序不可分割的组成部分，即如陈瑞华教授所言：“在将所取得的证据材料移交检察机关作为提起公诉的根据这一点上, 纪委监委与侦查机关并没有任何实质性的区别。”在这一过程中，由于职务犯罪相对复杂、隐蔽且敏感程度较高，司法工作人员普遍又具备比一般违法犯罪分子更强的反侦查能力，故办理司法人员涉嫌职务犯罪案件，往往不仅需要主管政法工作的党委政法委在案件进入司法阶段的积极作为，也需要在审查调查阶段对纪委监委的工作予以配合。这样一来，“两委”不仅能够对于案件办理可能产生的程序推进不畅以及其他次生风险进行及时化解，减少办案资源的浪费，确保程序的顺利衔接和有效推进，也能够通过前期的介入、协调与对后续司法程序的适度引导，发挥对审查调查的预防性纠偏和对后续程序的辐射功能，从而进一步保障追诉司法腐败的法治化和正当性。
四、“两委”联系协调机制的初步构想
根据以上论述，“两委”在办理司法工作人员涉嫌职务犯罪案件时具有进行联系协调以确保案件办理质效的必要性与可行性。同时不难看出，一方面，“两委”协调机制兼具权力协作和权力制约功能，也是一种特殊的介入审查调查机制。这种功能属性决定其一方面需要具有适当的内部运转程式和工作内容、工作方式，以实现联系协调有效性；另一方面，必须确保其与现有制度之间的适应和协调，防止重复履职和资源浪费。这种联系协调机制除须在党的集中统一领导、互相配合、互相制约等原则指导下实施，除保障基本立场和方向的正确性外，也应进一步厘清关于该机制的若干基本问题。
（一）工作内容宜区别于“调查业务”
当前，具有规范性文件支撑的介入审查调查机制主要包括两类，即由2018年4月印发的《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》与2019年2月印发的《人民检察院提前介入监察委员会办理职务犯罪案件工作规定》所确立的纪检监察机关案件审理部门与检察机关在审查调查阶段的提前介入。笔者以为，基于“两委”联系协调机制针对司法工作人员涉案这一特殊语境与“两委”肩负的特殊职能，“两委”协调机制在工作内容上宜区别于以上两种介入机制，具体如下。
从以上两部规范性文件的内容来看，检察机关与纪委监委案件审理部门对审查调查的提前介入在工作内容上集中体现为对办案过程、案件证据材料的审查、研判。虽然有学者指出两机关的提前介入工作内容应体现不同任务和工作重点，即案件审理部门的介入强调深挖犯罪，做实调查取证工作；检察机关的介入强调法律监督、权利救济，但二者总体仍体现为“办案业务中心”。笔者以为，基于“两委”联系协调机制应当发挥的宏观指导、协调、保障的职能以及确保纪委监委、检察机关独立行使职权，也为了防止“两委”联系协调机制与已有制度发生不必要的碰撞与冲突，其工作内容应避免与上述两种提前介入机制发生直接重叠。这一机制在具体的案件侦办、案件审查、法律监督等具体业务上应保持相对克制，而宜站在更高的价值和政治位阶上，通过对案件的启动制约、信息管理、舆情引导等方面发挥更加全局性、根本性的保障与制约作用，并对案件办理的宏观倾向给予有效把控与必要时的及时纠偏，化解办案过程中可能存在的各类风险，保障案件结论的公正性与认同感，实现政治效果、法律效果、社会效果的统一。
（二）协调节点宜区别于“调查阶段”
与以上两部规范性文件确立的提前介入机制工作内容所体现的“办案业务中心”相匹配，两类现有的提前介入机制在介入的时间节点上也集中表现为“实施调查阶段”，特别是检察机关的外部介入表现出“调查末期阶段”的特点。原因在于《人民检察院提前介入监察委员会办理职务犯罪案件工作规定》第5条以及国家监委与最高人民法院、最高人民检察院、公安部于2020年12月联合印发的《关于加强和完善监察执法与刑事司法衔接机制的意见（试行）》第25条对检察机关提前介入案件的时间节点进行了较为严格的限定，即“案件进入审理阶段，拟移送审查起诉15日以前”，这基本决定了检察机关提前介入审查调查应不早于纪委监委案件审理部门介入的时间，即“实施调查阶段”或“调查末期阶段”，可见外部介入即检察机关介入的相对受限，可能难以保证介入和监督的效果，发挥应有的纠偏、监督和权利救济作用。那么在“实施调查阶段”以外的其他关键节点，党委政法委可以与纪委监委以联系协调的方式适当介入，以期在尽可能不影响纪委监委独立主导案件调查的同时，强化对审查调查的制约与纠偏，巩固审查调查活动的正当性基础。具体来说，笔者认为协调的重点宜放置于两个阶段：其一，案件办理初期的线索研判、初查、启动立案阶段；其二，案件办理过程中，尤其是在办理末期，刑事判决作出后的信息发布，廉政警示教育阶段，如此可以避免与其他介入机制发生重叠，干扰办案机关正常的办案活动的同时，补充现有的介入机制在覆盖范围上的空白之处。
（三）联系协调方式宜采取多层级的联席会议或其他方式
首先，从机关的功能属性与在党和国家权力监督体系中的地位上看，“两委”均兼具党内和国家监督机关的属性。纪委监委的双重监督属性来源于《中国共产党章程》与《宪法》的双重授权；党委政法委的双重监督属性则来源于《政法工作条例》的授权与“党管政法”的职能。上下一体的执纪与监察监督体现了纪委监委依托上下级领导关系建立起的纵向线性监督体系，而党委政法委的执法监督则体现了各级党委通过内设不同职能部门形成针对不同专业领域的横向块状监督格局，二者并不存在位次高低的差异。故在当前对于“两委”之间进行联系协调的规范普遍较为粗疏的情况下，“两委”关于司法工作人员职务犯罪的重大问题进行协调，宜采取联席会议的方式，但并不局限于此种方式。在线索与案情相对简单，预期不易产生较多疑难问题或其他特殊情况下，也可探索和尝试以相对简化或变通的方式进行协调，以达到资源的优化配置。
其次，“两委”联系协调机制在若干具体程序问题上也宜适度考究，以提高协调效率。第一，在启动上，宜规定“两委”均负有涉案信息通报义务，并赋予“两委”均可向对方发出启动双边协调建议的权限。这主要考虑到在当前反腐败监督体系日臻完善，反腐败高压常态化的情况下，司法工作人员涉嫌职务犯罪线索来源渠道也相对多样，“两委”均有各自渠道发现和接受相关领域的案件线索，赋予双方通报义务与建议启动协调的权限有利于确保线索通报和联系协调的及时性。第二，在具体的对接机构上，可以由纪委监委于党委政法委的派驻机构根据2022年6月中共中央办公厅印发的《纪检监察机关派驻机构工作规则》第13条第4款的授权与所驻党委政法委的执法监督部门先行对接，在依照相关法律规定和工作规则履行请示报告义务并获肯定与授权后，代表“两委”召开联席会议，其他相关部门如纪委监委的案件审理部门、审查调查部门以及党委政法委的其他有关机构、办案机关在必要时也可以应要求派代表列席参会。如案情疑难、重大、复杂，可以请示并建议“两委”召开更高级别的联席会议或由所属“两委”报同级党委、上级“两委”进一步研究、协调、处理。
五、“两委”联系协调机制的具体内容
“两委”协调机制所要达成的根本目标集中体现为对司法的“清腐与保障并重，尊重司法规律，巩固司法权威，维护司法担当”，其根据已在前文做了较为详细的说明，但这一表述指导机能仍显不足，需要进一步细化。此外，立足上文对“两委”协调机制大致架构的阐述，可以尝试对“两委”协调机制的具体内容作进一步展开，主要包括四个方面：其一，案件管辖问题，即针对当前纪委监委的管辖制度与司法管辖制度在现实中存在的一些不匹配，“两委”可以开展充分协调；其二，线索处置以及立案问题，即“两委”在获取相关线索后可以共同开展线索研判，并就案件性质、是否立案等问题交换意见；其三，追责衔接，即党委政法委主导的司法惩戒与审查调查的衔接问题；其四，信息披露问题，包括信息公开、回应社会关切以及廉政教育和腐败预防工作等。
（一）协调事项一：管辖问题
纪检监察制度在案件管辖规则上体现出相对独立的特色，其管辖规则与后续的司法程序也存在一些衔接不畅之处。主要体现在纪委监委的分案管辖、并案管辖、指定管辖等权力，既造成了纪委监委管辖权范围的扩张和管辖裁量权的膨胀，也造成了实践中改变管辖的任意性。一方面，职务犯罪案件在侦查模式上往往区别于普通刑事案件的“由案到人”，体现为“由人到案”，相应的，纪委监委对案件的管辖也表现为以属人为核心，属地管辖从属之，而刑事司法管辖则相反。另一方面，针对司法工作人员涉嫌职务犯罪案件，由于常有异地办案的现实需要，指定管辖适用较多，案件经常在不同地域或上下级纪委监委之间进行管辖权转移，但纪委监委的级别管辖标准并不完全与司法机关一致，致使一定数量改变管辖的案件与司法机关的案件管辖范围出现冲突和错位，其中的典型表现为“小官巨贪”案件的管辖就比较容易出现与司法级别管辖之间的兼容性难题，这不仅阻碍程序衔接和推进，也容易损害当事人、诉讼参与人、利害关系人的利益。针对以上问题，也有学者提出了解决路径应当遵循协商性原则，笔者以为可以以纪委监委的管辖权为基准，由初始享有案件管辖权以及最终负责办案的纪委监委与相对应的党委政法委通过“两委”联系协调机制，在案件办理初期对是否需要转移管辖权以及案件的分案、并案问题进行协商，确认。党委政法委可以向纪委监委提出意见，并自行积极对后续的司法衔接进行协调。
（二）协调事项二：立案问题
龙宗智教授指出：“立案最为突出的意义, 是为强制侦查(调查)提供合法依据。”我国“议行合一”的根本制度决定了权力分工的相对性，在权力“分工负责”的基本范式下，纪委监委享有的审查调查权能也具有复合性，即兼具司法的裁决权能与行政的执行权能。长期以来，我国公检法司等权力机关存在着权力边界不清造成的诉讼职能混同，其中以公安机关自行决定立案并开展侦查活动为集中体现，且与之类似的自行启动，自行执行的情况也存在于审查调查权中。以此为视角审视审查调查的启动和执行，不难看出，决定是否启动审查调查无疑是一种司法性质的裁决权能，而审查调查的实施则是一种行政性质的执行权能。由于纪委监委的立案决定具有同时开启纪律审查、政务调查和职务犯罪调查的多重效果，一旦立案，后续的审查调查势必对被追诉人带来一定现实风险，且缺乏类似检察机关对公安机关实施立案监督的异体制约机制。鉴于此，有学者提出对纪委监委的立案进行程序上的适度分离，引入内部独立审查机制对立案进行把关。在“两委”协调视角下，笔者以为不仅要突出“分离性”也要强调“异体性”，由于立案的司法属性、裁决属性较强，执行内容相对有限，其决策的形成具有多元主体通过意见交换达成一致结论的制度土壤，且不存在后续实施阶段对纪委监委独立审查调查造成干涉的风险。故针对审查调查立案问题，党委政法委除向纪委监委提供案件线索及相关涉案材料外，也可以与纪委监委进行充分协调和意见交换，在节约纪委监委了解案情成本的同时，确保审查调查启动的审慎性。此阶段的联席对话可以包括如下内容。
针对党委政法委在职权范围内组织实施政治轮训、政治督查、专项执法行动、重大案件督办、日常执法监督等工作中发现并向纪委监委通报的司法工作人员涉嫌职务犯罪相关线索、政法系统内部的处理意见以及经惩戒委员会先行作出惩戒决定后移送的案件，可由党委政法委代表向纪委监委代表就案件线索、初查、惩戒情况、对涉案人员、财物采取的措施及相关证据材料作出说明，并就是否启动审查调查立案发表意见，提出建议，供纪委监委参考并听取纪委监委的初步意见（此处有关惩戒制度的相关衔接机制下文将予以专门说明）。针对其他线索来源的案件，党委政法委可以向纪委监委了解相关情况，承担相应保密义务，并就是否需要在政法系统内部对案件证据材料和相关人员先行采取必要措施与纪委监委进行初步讨论，交换看法。如初步决定应予立案，则党委政法委应当依法配合，如可暂不立案，则党委政法委可启动内部惩戒予以调查问责。
（三）协调事项三：追责程序配合衔接问题
从“两委”各自针对司法工作人员涉嫌职务违法犯罪的问责机制来看，主要涉及纪委监委的审查调查与党委政法委主导的法官检察官惩戒制度之间的衔接。法官检察官惩戒制度的初衷是通过引入惩戒威慑，减少司法擅权，并通过省级较高的行政层级、案件审理合议化、惩戒委员构成多元化、程序司法化来保障惩戒的权威与公正，维护法官检察官的履职担当。国家监察体制改革后，法官检察官惩戒制度与监察制度出现了并行，且问责范围存在重叠，这在一定程度上造成了两种制度之间的碰撞冲突之虞。但笔者以为，即使在国家监察体制改革的背景下，法官检察官惩戒制度仍可以发挥独特价值。首先，司法具有明显的独特规律，其判断经验性、专业性较强，失当的问责模式不利于保障法官检察官依法履行职责的积极性和担当意识。其次，法官检察官惩戒制度本质上是政法系统的内部问责制度，并无外部专属性和排斥性，完全具有与其他问责机制的共同适用与衔接空间。最后，从治理经济性和效能最大化上考量，单一追责机制的排他性适用也容易出现有限资源的紧张和片面处断，反而可能不利于治理效能释放与被治理对象的及时“排毒”。综上，在国家监察体制改革的背景下，充分激活并正确适用法官检察官惩戒制度，可以对司法领域的反腐败工作起到有力补充作用。
1.在案件启动层面，“两委”应明确惩戒委员会与纪委监委的管辖范围
法官检察官惩戒制度的问责范围大致包括司法工作人员的职务犯罪行为、重大职务违法行为、一般和轻微职务违法行为、违反法律职业伦理行为。虽然这一制度的初衷主要是惩戒司法工作人员履行司法权中的错误和过失，但相当情况下，司法工作人员错诉错判、司法擅权的背后原因均是受到利益腐蚀，产生了法官检察官惩戒与纪检监察问责之间的客观牵连性。有学者指出惩戒制度的启动较为被动，除非有外部介入才会启动，并提出纪委监委可以通过监察建议对惩戒进行督促。但笔者以为，克服这种被动性更重要的是明确两种追责方式的管辖范围，职责的明晰方能有效抗制履职的怠惰，同时，如果管辖边界不清，纪委监委对惩戒的建议督促也容易出现泛化，甚至异化为纪委监委事实上主导惩戒启动。“两委”可尝试根据违法严重程度与案件性质，设置不同的管辖方案：其一，针对法官检察官涉嫌职务犯罪或因自身故意或重大过失导致冤案错案，由于其违法性和产生的不良影响较强，可以先由“两委”进行联席讨论，根据是否涉及贪腐行为以及案件办理的需要，决定是由惩戒委员会先行介入调查，形成处理结论后移送纪委监委，惩戒结论作为纪委监委的参考，还是直接由纪委监委启动审查调查。其二，针对一般或轻微违法行为，可以由惩戒委员会为主先行处理，并将涉案证据材料、惩戒根据及结论移送、抄送纪委监委，由纪委监委进行必要调查核实后决定是否采取政务处分或其他问责手段。其三，针对检察机关、审判机关的主要业务和行政领导、直接责任人，或者存在妨碍追责实施可能性的，则可以考虑其身份的特殊性、政治影响以及预期问责效能，直接由纪委监委立案并采取措施。“两委”可探索关于规范审查调查和法官检察官惩戒管辖分工与衔接的制度成果，明确何种主体的何种违法行为宜由纪委监委或惩戒委员会专属管辖或优先管辖。
2.在惩调次序和案件证据层面，“两委”应构建合理的分流衔接机制
实践中职务犯罪普遍有一个从较轻微的违纪违法行为逐步加重、发展而来的过程，职务不法行为的违法性程度一般与案件数量成负相关，这从纪委监委执纪监督“四种形态”的具体设置上即可见一斑。故从程序衔接和轻重、繁简分流的经济性角度来看，适当扩大法官检察官惩戒的前置具有合理性。可以考虑针对大多数一般、轻微违规违法情形先启动法官检察官惩戒调查，此时政法系统内部的惩戒委员会可以相对高效地调取、固定证据，并经过专业审议作出惩戒处理，如仍需追究其他责任，则可以由纪委监委、党组织进一步问责，惩戒处理意见和收集的相关证据材料也可以作为后续问责的重要参考和材料来源之一。如此既能够通过相对及时高效的内部惩戒处理较多数量的一般和轻微违法行为，将防止司法工作人员滑向严重职务违法和职务犯罪的反腐败阵线有效前移，也能最大程度确保和巩固法官检察官的身份保障，提升其履职信心。此外，法官检察官惩戒前置的适度扩张也能够有效分流案件压力，减少前期问责成本。“两委”可以依托常态化的联系协调，尝试研究并形成两种问责机制之间的程序衔接和证据转化机制，充分挖掘不同问责机制的制度潜能。
（四）协调事项四：案件信息公开问题
习近平总书记曾指出：“阳光是最好的防腐剂。”职务犯罪案件的办案信息公开是反腐败工作的重要组成部分，既担负着对公权力主体和社会大众进行廉政警示教育，维护和修复公权力公信力的任务，也发挥着制约纪检监察权，确保其在法治轨道上运行的功能。《监察法》第54条明文规定了纪委监委信息公开的重要义务，《监察法实施条例》第255条将需要公开的信息细化为四项：（一）监察法规；（二）依法应当向社会公开的案件调查信息；（三）检举控告地址、电话、网站等信息；（四）其他依法应当公开的信息。不难看出，一方面，针对办案信息公开的相关规定比较宽泛，对公开对象、内容、时间和阶段等均未作具体规定或指导性表述；另一方面，纪委监委的机关属性是党内执纪机关和平行于行政机关的国家二级权力机关，其办案信息不属于政府信息，不适用《政府信息公开条例》，存在法律适用的困境。而在实践中也确实出现了一些问题，主要表现为：其一，内容上，在办案初期对于被追诉人个人背景经历、是否留置、认罪等相关信息的披露过多，但对案件当事人、诉讼参与人有关权利保护和有效参与诉讼程序需要了解的信息告知不足、不及时；其二，方式上，信息公开以内部公开为主，临时性、随意性公开较多，且公开的途径分散导致发布的具体内容在不同级别、不同渠道之间存在一定程度的混乱；其三，阶段上，办案信息公开基本集中在启动审查调查阶段，在实施审查调查阶段鲜见信息公开。如此，由于办案初期信息披露相对集中，不仅容易固化后续办案的入罪倾向，克减审查调查、刑事起诉、刑事审判的出罪功能，也容易对外界造成有罪推定的直接观感，在可能冲击其他司法工作人员的正常履职心态的同时，也会影响办案结果的公众认同。须知细微的办案瑕疵即使没有影响实体公正的实现，也会给最终裁判的公信力和历史检验埋下相当的隐患。故在办理司法工作人员涉嫌职务犯罪案件时，“两委”可结合案件具体情况、案件办理的程序阶段、涉案司法人员的违法犯罪情节以及可能产生的社会影响等因素，依托联系协调机制，共同研判针对社会大众、其他党政机关、政法系统内部、案件当事人、诉讼参与人以及利害关系人等对象的案件信息披露内容，并制定不同时间和案情进展阶段的信息公开计划，合理设置和统一信息公开的尺度和口径。此外，针对一些具有较强警示教育意义的案件，“两委”也可基于典型案例，通过联系协调机制，共同研究面向不同受众的廉政教育和腐败预防方案。必要时也可以就案件信息公开事项向同级党委、上级“两委”进行汇报与进一步处理，以期达到铲除司法腐败，教育警示广大公职人员的同时，避免对司法机关必要的权威性和公众认同造成不利影响。
结语
毫不动摇推进反腐败事业向纵深发展，是以“四个全面”统领的党和人民治理国家宏伟战略的重要组成部分。在以反腐败助力国家治理体系和治理能力现代化过程中，应当认识到，有效实现集中统一的反腐败体制机制对多元属性的公权力的一体监督，必须注重被监督对象的固有特殊性。要在坚持“零容忍”的基础上，充分衡量力度差异性、考虑价值多元性，注重治理方式针对性。在治理司法腐败过程中，更要保障严厉性、审慎性、全局性的并重，短期效果和长期影响的兼顾。既要保障清除腐败的坚决态度与高压态势，也要警惕问责力度与方式可能出现的不甚妥当。这是权力互相配合必要性的集中体现，也是权力互相制约正当性的重要来源。与此同时，在法治轨道上推进反腐败，既是全面从严治党的核心内容，也是全面依法治国的重大任务，在这个意义上说，追求政治效果、法律效果、社会效果的统一，无疑也是反腐败事业的必然追求。由此，为保障反腐败在司法领域内的有效推进，“两委”应积极深化协作配合、落实权力制约、加强协调沟通、充分对接职能优势，共同促进打击司法腐败与提升司法效能的有机统一。
因篇幅限制，已省略注释及参考文献。原文详见《河北法学》2024年第8期。
