作者简介：谭波，男，河南商丘人，法学博士，海南大学法学院（纪检监察学院）教授，海南省“千人专项”计划人才，博士生导师，研究方向：宪法学与行政法学。
摘要：通过《立法法》的两次修改，“调法调规”实现了制度规范表述的相对完整化。其在制度定位上与法律法规修改有明显区别，也与地方涉功能区立法权的扩张有着相对不同的制度目标。而对“调法调规”效力特性的分析，又有助于发现其与涉功能区立法权的趋同与法律法规修改的关联。“调法调规”的功能场域面向改革，具有普遍性。“调法调规”关涉的规范类型不限于法律和行政法规，通过对中央立法的“调”带动相关规范的“调”，同时带动地方立法的“立”与“修”。“调法调规”建构于国家全面深化改革的背景下，与其他改革战略能形成共振，同时促成“立法+政策”共同修改、交相辉映的合力。产生于改革过程中的“调法调规”本身仍需要制度保障，同时需要提前做好“调法调规”规划与工作计划，提升法治监督的水平，进而与现有制度形成良好衔接。
关键词：“调法调规”；海南自由贸易港法规；浦东新区法规；重大改革于法有据；立法法
截至2024年，我国自由贸易试验区（Free Trade Zone）改革已过十年，其中包含的一些改革经验被学者和实务界都给予了较高评价。以“调法调规”为例，其被称为“自贸试验区的变法模式”，其在功能区“法治建设中起着良好作用”，主要表现为“重大改革于法有据”“法治引领改革”“确保自贸试验区的‘试验性’”。而就“重大改革于法有据”这一作用而言，“调法调规”利于彰显法治在适用中的区别性与及时性。对于“全面深化改革”与“全面依法治国”这两项国家重大战略工作而言，需找到更有效甚至更高效的区域“变法”方式。自由贸易试验区作为重要的改革试验场，必须首先在法治方面找到试验的切口，“调法调规”以其权威性、迅捷性达到尽快精准定位法治试点的目标，汇集了对权力调适和权利扩容的双向度目标，结合“法无授权不可为”“法不禁止即自由”两种法原则的底线控制，实现改革最低限度的合法性，而在此番改革过程中，“调法调规”制度本身的规范性也被逐渐提上日程。
一、我国“调法调规”的法条依据与制度定位
（一）“调法调规”的法条依据
“调法调规”不等于（通过）授权（决定）改革，但与授权改革高度相关。“调法调规”法条依据最早出现于2015年修正的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第13条，即“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定”，这里的规定主要在表述“调法”。2023年修正的《立法法》第16条又对2015年的“调法”规定进行调整，一方面不再将授权特定事项限于“行政管理等领域”；另一方面对“调法”授权增加了对“范围”的要求。同时，对于“调法”事项，“实践证明可行的，由全国人民代表大会及其常务委员会及时修改有关法律；修改法律的条件尚不成熟的，可以延长授权的期限，或者恢复施行有关法律规定”。这就等于在“调法”的后续方向上明确了各种可能情形及其相应的法律后果。另外，《立法法》第79条增加了“调规”的规定，“国务院可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项，在规定期限和范围内暂时调整或者暂时停止适用行政法规的部分规定”。这里的特定事项范围更倾向于“行政管理等领域”，与2015年“调法”的首次“入法”的规定一致，其他方面则与“调法”的现行表述保持一致。从更深刻的意义上也展示了“调法调规”制度内部区分的必要性与细致度，“调法”针对的“法律”与“调规”针对的“行政法规”作为不同制定主体出台的规范，其适用层面和侧重点的区别，决定了“调（行政法）规”更适用于“行政管理领域”。
（二）“调法调规”与法律法规修改
目前来看，对“调法调规”的认识，学界有些学者往往局限于其在哪些层面不同于《宪法》第67条中对全国人大常委会修改基本法律之权限。其实，两者不具有很大程度的可比性。“调法调规”不一定带来预设的法律法规修改后果。但也有学者认为，“暂停法律实施”就属于“法律的修改”，因为其“意味着被停止实施的个别法律条款在一定期限内在特定区域不再发生效力，或是对原有的法律条款的适用条件作出了某些限制。”但从其本质来看，法律法规修改一般属于相对确定的法制调整行为，而“调法调规”结果并不确定，且存在期限限制，其相对于“改”和“释”等立法延伸阶段显示出行使方式上的不同。“暂停适用并不意味着自由贸易试验区就有了新的法律依据”。但其作为一种制度能被写入《立法法》，说明其在立法制度体系中具有独立存在的必要，甚至与法律法规修改有相提并论的地位。在修法之前，必要的“调法调规”恰恰是寻求制度改革途径的前哨。有时，针对同一部行政法规，国家在不同功能区域所“调”的内容和侧重点不同。在“国函〔2020〕88号”文件中，国务院在中国（海南）自由贸易试验区暂时调整实施《中华人民共和国国际海运条例》（以下简称《国际海运条例》）第6条第1款和第22条第2款，主要是着眼于权力下放和完善事中事后监管措施以及外籍油轮多点挂靠航线和悬挂方便旗的中资邮轮的海上游等方面。而在“国函〔2021〕115号”文件中，国务院批复同意在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整实施《国际海运条例》第22条第2款，是对“沿海捎带业务”的放开及其多元化的监管。2023年8月21日，国务院公布《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》，其中包含对《国际海运条例》的修改，其中第6条已经将原来的“国际船舶运输业务”分解为“国际客船、国际散装液体危险品船运输业务”“国际班轮运输业务”“国际集装箱船、国际普通货船运输业务”等不同项目，并对审批或备案作了不同的主体规定。虽然与国务院在海南自由贸易试验区当时的“调规”内容不完全一致，但在思路上区分对待，也成为此次“修规”与“调规”之间的潜在关联。
反观2023年7月交通运输部办公厅发布的《国际海运条例（修订征求意见稿）》中的对应法条（第7条第1款和第7条第3款），其在区分式放权方面的修法思路比较明显。2023年7月19日至8月19日期间，交通运输部发布《国际海运条例（修订征求意见稿）》后在一个月期间收到有效反馈意见35条，主要集中在运价备案管理、运费和附加费监管、统计要求等方面。但与上海自由贸易试验区“调规”有关的“运价备案管理”最终并没有体现在《国际海运条例》第22条的修改上，无论是在海南的“调规”还是在上海的“调规”，都没有带动该法条在全国的“放开”，即这种“调规”最终限于局部性的试验。究其原因，主要还是该类“调规”具有很强的政策属性，不是具有普遍性的法理或适用思路的改变，属于“政策性调规”，这一点在《国际海运条例（修订征求意见稿）》的对应条文中也表现明显。可见，对于“调法调规”所针对的条文最终是否完全依照“调法调规”的方式修改，取决于多方面因素（尤其是个别项政策是否具有普适性），这也是“修法修规”区别于“调法调规”的实质所在。
前述不同地域的“调法调规”都具有在局部功能区开展“试验”的初衷，但“上海版”的“调规”由于涉及外国或港澳特别行政区班轮公司的权利放开，且侧重于权利领域的“从无到有”，关注“权利性调规”，同时关涉国家安全，其开放属性与安全需求都决定了其不可能在现有“调规”的基础上实现“一蹴而就式”的“修规”。“海南版”的部分调规内容主要涉及权力的区分式下放，更多侧重于“权力性调规”，则倾向于权力领域的“从上至下（放权）”。加之此轮批量式修改或废止行政法规的背景是“为贯彻实施新修订的《中华人民共和国行政处罚法》”，因此，权力调整自然就成为此次“修规”体现的重点，这一点可以从《国际海运条例（修订征求意见稿）》起草说明中得到清晰体现。但正如《立法法》第16条第2款后半段之规定所展现的那样，“调法调规”一旦不能达到预期效果，则可能寻求“制度返回”“以静制动”的终极结果。
（三）“调法调规”与地方立法权的扩张
相比之下，对于“调法调规”与地方立法权扩张之关联，学界关注不足。相比2015年和2013年的《立法法》两次修改对一般地方立法权的“地方法治扩散”，这里言及的“地方立法权的扩张”，主要是指海南自由贸易港法规、浦东新区法规制定权这类针对功能区的立法权，实际上是针对涉功能区的地方立法权扩张。这两类立法权同时被规定在2023年修正后的《立法法》第84条，与经济特区法规制定权同列一条。海南自由贸易港法规制定权与浦东新区法规制定权的重要区别在于，一方面其与海南省经济法规制定权有适用空间范围和制定主体上的叠加，即《中华人民共和国海南自由贸易港法》（以下简称《海南自由贸易港法》）和《立法法》中肯认的“海南自由贸易港法规”则在实施空间上与“海南自由贸易港”“海南经济特区”范围（海南岛全岛）完全相同，这不仅是空间上的叠加，也是立法权（经济特区法规制定权+海南自由贸易港法规制定权）的叠加。另一方面浦东新区法规的制定主体虽然也是省级人大及其常委会，但浦东新区与“调法调规”所强调的中国（上海）自由贸易试验区的空间范围并不重叠，这一点与“海南岛之于海南省”的格局明显不同。中国（上海）自由贸易试验区，涵盖了七个片区，是目前国内自由贸易试验区中建设相对成熟的功能区，但它也未能在地域上涵盖浦东新区的全部，浦东新区法规的实施范围与中国（上海）自由贸易试验区在空间上并未实现完全统一。这就存在自由贸易试验区在改革过程中与浦东新区其他区域是否能够统合在浦东新区法规中并保持改革步调一致的问题。即便是在“调法调规”的层面，也存在“临港新区”“中国（上海）自由贸易试验区”“浦东新区”等功能区与行政区范围不完全重合导致的适用出入问题。
相比“调法调规”，涉功能区地方立法权的配给主要用意在于通过地方立法来开展局部的立法试验，进而在适当时刻推动普适于全国的立法或修法，这种立法推进改革的方式是“自下而上”的，如果不能实现“向上”的立法普适过程，其在某地的单独适用也具有合法性基础。《海南自由贸易港法》第10条已经肯认了海南自由贸易港法规对法律或行政法规的变通权，甚至是在法律保留或行政法规保留的事项上开展创制性立法。2023年修正后的《立法法》第109条第5项也重申对海南自由贸易港法规和浦东新区法规的变通备案要求。“调法调规”的启动一般“自上”，而针对的对象往往是“下”，其可能导致的“修法”后果在某些方面可能与地方立法权配给的后果相一致。但“调法调规”所依托的“试点的授权决定已明确具体改进制度与方向，其试点成果主要呈现为国家法律的最终修改，而非被授权机关制定的‘次级立法’”。但“调法调规”是否可与涉功能区的地方立法权同时“发力”，实现“双向奔赴”式的“修法促变”效果，则值得关注。也有学者主张，“暂时调整适用法律”属于授权立法的一种，其“授权力度小，仅仅暂停相关法律规定的行政审批”“地方无针对此事项的立法权，仅能就该事项制定行政措施”。
二、对“调法调规”效力特性的分析
从广义的“调法调规”来看，其表现的空间范围、作用的功能场域以及指向的规范类型都展示出极强的制度特色，而结合这些维度的考查，也更利于对“调法调规”展开类型化分析。
（一）“调法调规”的空间效力范围
从实践层面来看，最早的“（准）调法”授权发生在2012年全国人大常委会出台《关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》中，涉及25部法律中的“行政审批”事项，其试行期为三年。之后2013年、2014年全国人大常委会又分别通过《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》《关于授权国务院在中国（广东）自由贸易试验区、中国（天津）自由贸易试验区、中国（福建）自由贸易试验区以及中国（上海）自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》，涉及“外资三法”（已废止）和《台湾同胞投资保护法》的实施，试行期也为三年。这也成为前述《立法法》相关条文在2015年修改时的表征依据。2016年5月《国务院关于在上海市浦东新区暂时调整有关行政法规和国务院文件规定的行政审批等事项的决定》发布，涉及11部行政法规。2016年9月全国人大常委会通过《关于修改〈中华人民共和国外资企业法〉等四部法律的决定》，前述2013年和2014年的两项《决定》的效力也相应终止。可以看出，初期“调法调规”的实践主要着眼于“法定”行政审批的调整，与《立法法》规定的“调法”相比，也只是一种“准调法”，其发生区域也主要集中于广东、上海的一些改革前沿地方或某些省份的自由贸易试验区内。尤其是上海市的功能区“调法调规”和后来的浦东新区法规制定权的授予与“入法”都有着潜在的联系，这种联系其实就是通过“自上而下”式的“调法调规”来激活中国（上海）自由贸易试验区并使之不断“扩容”，当该自由贸易试验区已经占据了浦东新区的更多地域之时，浦东新区法规这种特殊功能区立法权就成为呼之欲出的制度创设，从此种功能意义上的拓展来看，这种模式属于试点性的“调法调规→涉功能区地方立法权”关系模式。
但“调法”不仅有发生在某些省份特殊功能区域的，还有较为普遍的全国性“非功能区试点调法”。2015年全国人大常委会授权国务院“在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定”，“调法”时间期限至2017年12月31日。这种“调法”涉及到全国各省级地方的下级县域或市辖区，2018年12月全国人大常委会又通过《关于延长授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定》，将此番“调法”时限延至2019年12月31日。这种“调法”时间的延长很好避免了“调法”中断而可能导致的法律实施效果的不明显和过程的前后不统一，除特别区域外，促进了特定法律适用在时间效力上的“不中止”。2020年1月1日全国人大常委会《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》开始施行，其中《土地管理法》（涉及5项条文中的10款）和《房地产管理法》第9条的修改回应了上述“调法”决定，实现了五年前“调法”的初衷。相比前一种“调法调规”，此种调整背后的修法需求更为直接，其体现的改革意愿更具普遍性，需要考虑的情形与地方因素也愈发多元。这种“调法调规”与发生在功能区的“调法调规”相比，目标上更倾向于普遍性的“修法”。在此种意义上，“调法调规→普适性修法”的启动与催化模式值得关注。
（二）“调法调规”对事的效力范围
目前，如有些学者的总结，“调法调规”针对的事项或领域有所侧重，如行政审批改革事项、行政管理改革事项等。中国自由贸易试验区作为国家力主率先改革的区域，在行政审批制度改革方面承担了重要的改革试验场功能。2019年10月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在自由贸易试验区暂时调整适用有关法律规定的决定》涉及暂时调整适用的法律6部。2019年11月6日国务院决定在自由贸易试验区暂时调整适用有关行政法规5部。2021年4月29日全国人民代表大会常务委员会通过《关于授权国务院在自由贸易试验区暂时调整适用有关法律规定的决定》，暂时调整适用的法律包括《民办教育促进法》《会计法》《注册会计师法》《拍卖法》《银行业监督管理法》《商业银行法》《保险法》，“调法”内容为“直接取消审批”“审批改为备案”。2021年5月，国务院印发《关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》，配合上述《决定》，除了暂时调整适用7部法律之外，还包括13部行政法规。“调法”的范围逐渐从自由贸易试验区过渡到全地域各行业的普遍区域，形成法适用空间效力上的统一。当然，也有不经过自由贸易试验区而直接在一些产业园区试行“调法调规”的做法。2021年10月国务院发布《关于同意在北京市暂时调整实施有关行政法规和经国务院批准的部门规章规定的批复》，涉及教育等6个领域9项措施，实施范围包括中关村国家自主创新示范区海淀园等6个特殊功能区域。但更典型的情形则是“调法调规”伴随着自由贸易试验区范围的扩容并与之形成互动关系。2021年11月9日，国务院出台《关于同意在中国（上海）自由贸易试验区临港新片区暂时调整实施有关行政法规规定的批复》，在中国（上海）自由贸易试验区临港新片区暂时调整实施《国际海运条例》《国内水路运输管理条例》。在此基础上，“调法调规”不仅推动地方立法出台，更会促成地方规范性文件的及时出台，改革的终极“引擎”和“最后一公里”任务也得以解决，2022年8月上海市人民政府根据《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》和《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区条例》，出台《关于调整由中国（上海）自由贸易试验区临港新片区管理委员会集中行使的行政审批和行政处罚等事项目录的决定》，同时促成央地立法与政策之间的更紧密联动。除了审批权行使的简化，“调法调规”也可能促动事中事后监管方式的变化。北京自贸试验区在备案审核方式上，就报告材料的完整性进行形式审核；在事中事后监管上，通过随机抽查、走访约谈、监管通报等形式，加强对相关报告(备案)事项的跟踪指导和监管。又如，广西自贸试验区规定，取消银行业保险业董事、监事和高级管理人员任职资格考试后，要充分发挥考察谈话等方式的作用，加强对拟任人员任职资格条件的审查。有些学者认为，应通过法律保留原则来划定“调法调规”的界限。但从改革的现实局面与实际状况来讲，“调法调规”毕竟不同于“立法（保留）”与授权立法，其更多的适用场合是通过局部的改革试点来激活最终的立法修改，而并非“立新法”，从其功能场域来说，宪法保留和法律绝对保留事项与“调法调规”事项不属于同一性质的问题指向。
（三）“调法调规”效力的连锁反应
从调整的法规范类型来看，不仅包括“规”之下的“部门规章”，还有地方性法规的调整适用。2020年9月18日，根据中共中央、国务院印发的《海南自由贸易港建设总体方案》和《国务院关于在中国（海南）自由贸易试验区暂时调整实施有关行政法规规定的通知》（国函〔2020〕88号）要求，交通运输部暂时调整实施《中华人民共和国国际海运条例实施细则》（交通运输部令2019年第41号）第5条第1、2、3款的有关规定，在中国（海南）自由贸易试验区注册企业经营国际客船、国际散装液体危险品船运输业务的审批权限，由交通运输部下放至海南省交通运输厅。由海南省人民政府制定具体管理办法，完善落实事中事后监管措施，经交通运输部同意后实施。而国函〔2020〕88号所调的“规”就包括《国际海运条例》，“调规”与“调规章”形成联动。
“调法调规”的过程可能带动地方立法的被“调”。2013年9月26日上海市人大常委会作出《关于在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整实施本市有关地方性法规规定的决定》，其出台依据是2013年8月30日恰恰是前述全国人大常委会在上海自贸区“调法”的决定，这里地方性法规的调整实施，一方面取决于“调法调规”的内容，另一方面，凡与《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》不一致的，也要调整实施，同时，停止实施《上海市外商投资企业审批条例》。再如2014年7月由上海市人大常委会通过的《中国（上海）自由贸易试验区条例》，是根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》、国务院批准的《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》《国务院关于在中国（上海）自由贸易试验区内暂时调整有关行政法规和国务院文件规定的行政审批或者准入特别管理措施的决定》制定的，2022年2月由上海市人大常委会通过的《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区条例》则是根据国务院批准的《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》制定。
三、部分国家功能区“调法调规”现状分析
如前所述，广义的“调法调规”涵盖的范围较广，需要将显性的“调法调规”与隐性的“调法调规”予以区分，特别是注意区分一般意义上的授权改革决定，没有直接提到“暂时调整”或“暂时停止适用”字眼的，不属于这里要讨论的典型“调法调规”的范畴。从研究对象来看，基于研究篇幅的考虑，这里主要关注中国（上海）自由贸易试验区和海南自由贸易港的“调法调规”现状。
（一）“调法调规”与国家战略落地的需求
从中国（上海）自由贸易试验区的“调法调规”到浦东新区法规的制度创设，国家功能区战略上的赋权理念成为两种制度“会师”的动力，这一点在海南“一区一港”的“调法调规”与海南自由贸易港法规的制定权之间的关联模式中同样有所体现。2021年7月15日，中共中央、国务院印发《关于支持浦东新区高水平改革开放 打造社会主义现代化建设引领区的意见》，其中提出要将浦东新区打造成为“社会主义现代化建设引领区”，这与2020年深圳被赋予建设“中国特色社会主义先行示范区”和海南自由贸易港被赋予建设“中国特色自由贸易港”有异曲同工之处。面对深圳和海南都已经具备经济特区立法权的现状，上海的浦东新区法规就成为《立法法》中须肯认的对象，而其获得授权的依据为《关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》，这一点与依据《海南自由贸易港法》产生的自由贸易港法规制定权略有区别。从中央对海南的定位来看，其“具有实施全面深化改革和试验最高水平开放政策的独特优势”。在立法权上势必也需要更广泛的政治资源，海南自由贸易港法规制定权应运而生。作为3.0版的“中国特色自由贸易港”相较于2.0版的“中国自由贸易试验区”而言，作为与“调法调规”权力相配套的海南自由贸易港法规的制定权限就显得异常关键。
（二）沪琼两地功能区“调法调规”问题分析
“在《海南自由贸易港法》出台之后，‘调法调规’仍将是海南自由贸易港建设的基础性、常态化工作”，但“目前调法调规工作主要存在着周期漫长、程序繁杂、协调难度大等突出问题”。从具体实践状况来看，“调法调规”还存在对修法必要性和可行性判断不充分、不精准的问题，有些“调法调规”事项呈现碎片化的局面或缺乏通盘考虑，在“调法调规”过程中还需要强调对环节或过程的系统思考，同时在对接协调的效果上也亟待凸显，配套制度落地不及时。我们以海南自由贸易港的“调法调规”为例，其14项“调法调规”事项分五批进行，涉及46部法律、19部行政法规和29部规章，其中经评估效果比较好的主要是2018年“单项调规”和2020年对《中华人民共和国土地管理法》的调整适用。截至2023年3月31日，海南省共批准涉及大型建设项目的11宗土地征收申请，其中征收耕地超过35公顷的用地2宗，征收土地超过70公顷的用地9宗，总用地面积2190公顷。而同期调整的《中华人民共和国种子法》和《中华人民共和国海商法》两部法律，由于海南本省相关产业的体量以及受疫情影响的原因，都只出现了有限甚至不太如意的效果。从海南自由贸易试验区到海南自由贸易港，国家对海南的“调法调规”一方面在经历需求的变化，另一方面从已进行的“调法调规”事项的实施效果来看，也需要经历“全面梳理——征集建议——分批或单项提出请求调法调规事项——协调‘调法调规’中的重大问题——定期组织效果评估——推动改革措施落地”等阶段，才有可能获得预期的效果。自由贸易港作为当今世界最高水平的开放形态，其“调法调规”本身就具有更强的试验性和对标高端性。而且，海南自由贸易港的“调法调规”肩负着更为艰巨的“试验场”责任，具有很强的涉外法治属性，“海南自贸港对接RCEP进行相应的调法调规，主要是将海南不符合RCEP主要核心规则的法律、法规（含地方性法规）进行调适修改，并加强开放促进型的立法，提高自贸港法治体系建设的国际包容度。”“一线放开，二线管住”是中共中央和国务院对海南自由贸易港的重要要求，而作为全面深化改革开放试验区，海南自由贸易港也势必在统筹涉外法治和国内法治的方面面临更为艰巨的任务。
1.亟待形成统一的“调法调规”需求
从“调法调规”的需求形成机制来看，尚未形成相对统一的制度需求及方向。这一点相比海南自由贸易港法规体系的成形度来说，尚有差距。根据海南省的统计，目前海南自由贸易港法规已有31部。2023年3月，《海南省人大常委会2023年立法工作计划》提出“加强对改革政策措施涉及调法调规的必要性、可行性、风险防范等方面的研究论证，提出自由贸易港建设急需的、管用的调法调规事项”。2024年3月，海南省人大常委会发布的《立法工作计划》，要提请审议的法规项目总共70件（其中冠之以“海南自由贸易港”题头的41件）。相比立法工作计划，“调法调规计划”显得缺失，即使《海南省人大常委会2024年立法工作计划》里提到了“提出自由贸易港建设急需的、管用的调法调规事项”，但这种“急需”与“管用”，并不是具体的判断标准。
2.需要下位法、政策与之形成互动与辅助
在2021年8月1日，上海市人民政府《关于加强浦东新区高水平改革开放法治保障的决定》（沪府发〔2021〕16号）规定，“市政府可以决定一定期限内在浦东新区暂时调整或暂时停止适用市政府规章的部分规定”，除了“调规章”的规定，还有“调规范性文件”的规定，而这些都是为浦东新区范围内“调法调规”在作制度铺垫与加固，其思路在于将“调法调规+浦东新区法规”双管齐下，而不是单纯强调“立新”，“调法调规”的“破旧”功能在此时发挥得一览无余，而“规章+规范性文件”的共同调整，也为浦东新区法规的生成扫清了“最后一公里”的障碍。
而从海南省“调法调规”涉及的“立法+政策”路径来看，也有类似的表现，比如2018年国务院对海南的首次“单独调规”，将《医疗器械监督管理条例》和《药品管理法实施条例》的有关规定予以“暂时（调整）实施”，为了配合国务院的此番“调规”，海南省人民政府先后于2019年4月和2020年6月发布了《海南博鳌乐城国际医疗旅游先行区临床急需进口药品管理暂行规定》(琼府〔2019〕16号）与《海南自由贸易港博鳌乐城国际医疗旅游先行区临床急需进口医疗器械管理规定》（琼府〔2020〕28号）。2023年海南省人民政府又发布《海南自由贸易港博鳌乐城国际医疗旅游先行区临床急需进口药品医疗器械管理规定》（琼府〔2023〕16号），一方面再次提及国务院2018年的两项“调规”决定，另一方面也将《药品管理法》和《医疗器械监督管理条例》作为制定依据，同时，也在2023年5月1日实施的同时废止了琼府〔2019〕16号和琼府〔2020〕28号文件。在文件的表述上，虽然琼府〔2023〕16号文取代了之前的两项文件，但其对两项文件中的相关专业概念的界定（如“临床急需医疗器械”及其“同品种产品”）予以保留，并且将原文件中的时限规定等程序要素细化到“最后一公里”。另外，琼府〔2023〕16号文与《海南自由贸易港博鳌乐城国际医疗旅游先行区医疗药品器械管理规定》这一海南自由贸易港法规进行有效衔接，细化了监管职责和事权。这种政策与立法的“交相辉映”，在“成全”“调规”目标的同时，也在对接“海南自由贸易港法规”这种特殊的“功能区立法”。“政策”的效率优势逐渐结合了立法的“短平快”。这其中还有地方药监部门进一步的专业化“策应”与“推进”，最终促成了立法与政策的“双更新”。
更重要的效应在于，海南博鳌乐城国际医疗旅游先行区作为特殊的产业园区，也是《中国（海南）自由贸易试验区重点园区极简审批条例》的适用对象之一，作为具有试验意图的地方性法规，下一步的立法意图势必是将“极简审批”制度推广到整个“海南自由贸易港”，而《海南自由贸易港极简审批条例》在《海南省人大常委会2024年立法工作计划》属于“条件比较成熟、拟提请审议”的法规项目。琼药监〔2022〕177号文重点提到将博鳌乐城国际医疗旅游先行区临床急需进口药品带离使用，由审批制改为备案制。由“调规”带来的这种“政策”上的“驱动”对于功能区的地方立法而言所带来的不仅是特别法（如药品管理行政法）上的“变动”，也是一般法（如行政许可法）上的可能“变动”，不仅可能促动“行为法”上的“变动”，也可能促动“功能园区（法）”这种“组织（法）”在自贸易港法规层面上的“变动”。而这种组织类立法恰好是我国经济组织行政化、行政组织多元化的极好回应与写照，可能成为未来我国地方组织立法的重要模式与启动力。
可以肯定的是，“调法调规”不是该行为本身的唯一目的，不管是中央的“调法律”“调行政法规”，还是地方的“调地方性法规”“调规章”“调规范性文件”，都是在探索中求得规律与实效，如果能带动地方立法本身的发展，解决地方问题的“副产品式”目的也可以接受，前述提及的《中华人民共和国种子法》在海南的“调整适用”，虽然本身效果有限，但其促动了《海南自由贸易港促进种业发展若干规定》的出台，也未尝不是一件制度上的“意外收获”。
3.个别领域“调法调规”效应有待合理控制
从“调法调规”的大方向来看，促进“行政审批”改革应该也是当下的重点发力方向。不管是2015年上海的“证照分离”的“调地方性法规”，还是2021年国务院关于深化“证照分离”所调的7部法律和13部行政法规，以及2023年国务院就“证照分离”所作的中期评估，很多领域的“直接取消审批”和“审批改为备案”都是对早期“行政审批”领域的“调法调规”的深度回应，但在2023年1月《国务院关于“证照分离”改革涉及暂时调整适用法律有关情况的中期报告》中，也提出问题所在，一方面要将调法调规的成果及时与“立改废释”联系在一起，适时提出修改相关“法律法规”的建议，而“自贸试验区内外政策不衔接，一定程度上制约了改革效果。”这实际上才是未来“调法调规”领域所面临的更关键问题，另一方面，如果“调法调规”不能导致全面的“修法修规”，那么如何保证这种“调法调规”在功能区内外法制不一致的情况下不会形成过大的制度张力，也是需要重点关注的问题。
四、“调法调规”背后的法治保障体系化
“调法调规”不是简单的“一调了之”，需要聚合更多的制度形成集成效应。《海南自由贸易港建设总体方案》在“法治制度”方面提出的制度设计目标是“建立以海南自由贸易港法为基础，以地方性法规和商事纠纷解决机制为重要组成的自由贸易港法治体系，营造国际一流的自由贸易港法治环境。”其中，“自由贸易港法治体系”必成关键。结合对“中国特色社会主义法治体系”的理解，“法治体系”除包含完备的法律规范体系之外，最重要的就是“法治实施、法治监督、法治保障”等制度要素，就“调法调规”而言，其实际上是独立存在于“执法”“司法”之外的法治实施阶段，也与“修法”“释法”等立法延伸阶段不完全相同。就当前的“调法调规”而言，作为“法治实施阶段”的一部分，其除了完成自身的制度设计外，还需要相应的法治监督和法治保障，这也是“调法调规”完成相对独立化和体系化质变的前提。
（一）明确“调法调规”的制度定位
“调法调规”本身是一种立法保障制度，在其进入《立法法》的规定之后，需不需要在下一轮修宪中体现于《宪法》之中，是一个关键问题，这也是处理宪法与改革关系的前提性问题，即是否实现这种“重大改革本身于宪有据”。有学者认为可以通过对《宪法》第62条第15项和第67条第21项的宪法解释实现对该项权力的宪法融入。但从“调法调规”“入宪”的可能性来看，还是具备的，因为这种“入宪”对于该项制度本身的宪法定位有利。根据2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》“实现立法和改革决策相衔接”“立法主动适应改革和经济社会发展需要”之精神，“授权立法”“授予地方权力机关立法权限”与“调法调规”实际上是落实这一精神的三大路径。“实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。”这里对于经由授权产生的“调法调规”与“授权立法”都属于“需要先行先试”的情形，“调法调规”在此层面上也与全国人大常委会立法规划所表述的“条件成熟时”立法的情形表述形成衔接，可能导致“条件成熟时”修法，也可能导致“条件不成熟时”保持原法规定，这说明“调法调规”具有独立存在的必要与属性，其与“不适应改革要求”这一“修法”条件相比，属于不同分类维度下的表述。
（二）提前排定“调法调规”的规划和工作计划
“调法调规”绝非偶发行为，需要根据法律法规实施过程及效果定位“调法调规”需求，作出及时预判，制定“调法调规”五年规划与年度工作计划。2024年4月，海南省人大常委会在公布年度立法工作计划的同时，专门指出要“加强对改革政策措施涉及调法调规的必要性、可行性、风险防范等方面的研究论证”，目的还是为“提出自由贸易港建设急需的、管用的调法调规事项”。这比以往应激性选取“调法”“调规”对象、内容与路径更为科学，“科学立法”的延伸必然需要“科学调法调规”。根据前文对“调法调规”类型化分析，调法可以对“权力下放型调法调规”与“权利放开型调法调规”进行分门别类地规划，必要时需要把握两者之间的逻辑关联，防止因“调法调规”出现法律规范适用时的冲突，或者“调法调规”导致的与改革实践的格格不入，让“调法调规”真正成为“重大改革于法有据”的独特渠道。目前全国人大常委会的立法规划涉及的项目包括条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案和需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案以及立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目。对于第二类和第三类立法项目中的个别亟需改革但又在短期内提交审议的项目而言，都需将“条件成熟时”作为充分条件，此时“调法调规”可能是更为必要和务实的选择，因此，全国人大常委会在考虑立法规划征求意见时，应将“调法调规”的规划一同考虑，同时设置“调法调规”轻重缓急的判断标准，在一些具备改革试点条件的项目中备选“调法调规”。对于第二类项目中的一些立法项目，可以考虑以两年为限，如果没有能够提交审议，则可通过“调法调规”的备选方案付诸施行，以加快改革的进度，构建梯队式的立法改革格局，形成“立调改废释纂”的完整格局。
（三）强化对“调法调规”合法性与效应控制
“调法调规”需不需要接受合法性控制，是一个亟待明确的现实问题。但根据“调法调规”类型化的表现，权力与权利调整成为“调法调规”不可能避开的两大主题，与之相关的权力变动与权利放开的合法性问题就不可回避，因此，在可能的前提下，还应对国务院开展的一些“调规”行为开展备案审查。如有学者所言，将备案范围及说明变通情况扩展到包括授权调整法律实施在内的全部法规、规章、司法解释等授权立法中，以加强对各种类型授权立法的备案监督。通过良好的备案审查，备案审查主体可以消解区域性法制差异，平衡特殊区域立法行为与国家法制统一的关系。“调法调规”事项多数涉及重大改革，需要首先强调“合宪性审查”与“政治性审查”，防止出现改革反复、错过改革最佳时机以及无法导致“修法”结果的结局。“调法调规”可以成为造就海南自由贸易港法规、浦东新区法规体系化的前期实践基础。如果“调法调规”伴随着功能区立法的制定，还可以结合地方涉功能区立法的审查反向开展对“调法调规”的审查。按照前述对海南自由贸易港法规的分类，“主体法（组织法）”“涉功能区行政行为法”中涉及权力下放或取消的内容相对较集中，需要在审查中重点关注。而备案审查工作还要注重体现“全过程人民民主”原则，具体操作则可结合2023年12月《全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定》。
“调法调规”在外观上要展示其明确性，杜绝或尽量减少“擦边球式”的“隐性调法调规”“准调法调规”。一些“隐性调法调规”，从一开始就面临改革合法性的张力问题，其实质是“调法调规”挑战的制度刚性过于明显，已经失却了改革本身能承载的弹性。从“调法调规”所针对的具体规范类型来看，需要考虑禁止性规范、羁束性规范、裁量性规范所造成的不同可能后果，但不能“因噎废食”，“调法调规”本身的试点属性决定了其在开展过程中必然可能会在一定时空范围触碰法律规范的“红线”“黄线”或其他限制，同时也根据不同地域功能区衍生出的负面清单内容及时总结经验，注重区分政策问题与法律问题的属性，注重不同功能区开放程度下分层次的“正反两方面经验”，发现“调法调规”的事实（效力）禁区、限制区。因此，要“推动调法调规事项的实施和效果评估，提高政策落地实施效果”。
（四）保障“调法调规”与现有制度的衔接
目前来看，无论是海南自由贸易港法规还是浦东新区法规，其随着数量的增多，势必出现这类功能区立法的体系化。但由于立法思路初期的变化不居，导致所立的功能区立法出现多点开花的局面。以海南自由贸易港法规为例，其目前呈现出“园区立法”“政府行为立法”“营商环境立法”等立法热点领域，逐渐体现向“主体法（组织法）”“涉功能区行政行为法”靠拢等趋势，但这里的“园区立法”实际上往往成为一些功能区管理机构转移责任的一种方式，甚至与一些国家的立法出现抵触。“调法调规”作为相对前端的特殊法治建设途径，应注意在调整法律法规时作出“示范”，不作轻易违反上位法规定、原则与精神的“暂停或调整先导”，注意区分功能去化调整、经济治理权力改革与法定事权不缺位之间的“三角”关系，对经济管理事项、社会管理事项关涉的地方事权需作出合理安排后再考虑“调法调规”，否则势必造成地方功能区或“调法调规”区域部门事权转接的不顺畅甚至主体缺位。
相比海南自由贸易港，上海市人大常委会自2021年6月10日获得授权以来，共制定18部浦东新区法规。2021年6月23日上海市人大常委会还专门通过《关于加强浦东新区高水平改革开放法治保障制定浦东新区法规的决定》，其中专门提到市人大常委会“应当建立与制定浦东新区法规相适应的立项、起草、审议等工作规程和制度安排，会同浦东新区人大常委会开展立法需求征集、重要制度论证等工作”，而有些“调地方性法规”“调地方政府规章”的做法与浦东新区法规的制定同步进行，这其中的事前监督与协调工作不可或缺。同时，“调法调规”也需要进行系统规定，保证这一改革及其随后的“调地方性法规”“调规章”“调规范性文件”都在合法性的前提下稳定地固定下来。“调法调规”在上海的产生源于其浦东新区综合配套改革试点的背景，《关于在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整实施本市地方性法规有关规定的决定》和《关于开展“证照分离”改革试点在浦东新区暂时调整实施本市地方性法规规定的决定》都源于此。但上海市在自由贸易试验区的新片区法治建设上就曾面临“上海市人大及其常委会的职权立法、授权暂时调整（停止）法律适用、参照经济特区授权立法等三条路径”。2021年全国人大常委会通过授权决定，赋予了上海市人大及其常委会制定浦东新区法规的权力，但仍存在“新片区+自由贸易试验区”与浦东新区法规在适用地域范围上不一致的难题，需要进一步改革以保证权力与行使地域的吻合，保证“名副其实”。
结语
对“重大改革于法有据”“法治引领改革”的理解，决定了我国未来经济领域改革的法治细化程度和合法性保障程度。中国特色社会主义法治体系需要更加完善和有特色的法治实施体系。这不是单靠“立改废释纂”能够达致的目标，“调法调规”作为探索性修法的前期阶段，是发挥法治灵活性不可回避的抓手，也是照顾地域改革特殊性的突破口，必须用好用妥。法治既需要统一的格局，也需要改革的先行先试，而处理好这对矛盾的前提就在于妥善处理区域法治改革的作用空间，在此基础上防止一旦全国统一性“修法”所造成的“巨大代价”，这是“修法修规”本身所不具备的优势，也是“调法调规”对原则性与灵活性相结合要求的一种尊重。
同时，“自由贸易港”不仅仅是海南自由贸易港追求的建设目标，也是众多自由贸易试验区（如重庆、浙江等）追求的目标。中国特色自由贸易港作为制度性开放的最高“版本”，其发展及其立法创新不是海南一地应独具的地方特色。海南自由贸易港法规体系乃至法治体系的建设就成为当务之急，这实际上也需当下“调法调规”与海南自由贸易港法规制定权的共同作用。而未来各地的改革立法模式极有可能就是“调法调规+涉功能区立法”的双驱模式，此时涉功能区立法作为地方立法中的重点组成部分，就需要与“调法调规”等来自上层的立法力量和起始因素保持好法治衔接，实现“殊途同归”。正如有学者所指出的，如果全国人大仅有宽泛的改革意图，希望从地方寻求经验，可以依托涉功能区立法，而如果全国人大常委会准备对法律中的特定制度进行修改，就可以选择“调法调规”进行立法授权改革试验。但“调法调规”与涉功能区立法权本身不是简单的并列关系，更类似于一种“相互补位”的特殊关系。对于海南自贸港法规的制定而言，“不是所有领域都要创制新法,不是所有改革都要通过新的立法实现,在事项选取上应当有所取舍”，而且海南自贸港法规与经济特区法规制定权的合理选择性运用，也是涉功能区立法权内部需要解决的前提问题。
因篇幅限制，已省略注释及参考文献。原文详见《河北法学》2024年第9期。
