作者简介：宋华琳，男，河北黄骅人，南开大学法学院院长、教授、博士生导师，法学博士，第十届“全国杰出青年法学家”，教育部“长江学者奖励计划”青年学者，研究方向：行政法学；郑琛，男，河北唐山人，南开大学法学院博士研究生，研究方向：行政法学。

摘要：成员构成与遴选的规范化是确保专家委员会制度功能有效发挥的前提。专家委员会可能包括专家、利益群体代表和行政机关“席位制”代表三类成员，各自的参与基础分别是专业知识、特定利益以及行政考量。应根据专家委员会的讨论议题和功能定位，合理安排专家委员会的成员类别。应从专业性、中立性和均衡性方面明确专家遴选标准，从制定遴选工作方案、征募与推荐、审核遴选、拟任公示以及名单公开等环节完善专家遴选程序。应扩大利益群体代表的人选范围，强化利益群体代表遴选过程的公开透明，明确和构建行政机关“席位制”代表的遴选标准和程序。应完善专家咨询程序和专家委员会立法，激活专家咨询活动的司法监督机制，明确司法审查的可及性、审查要点以及审查结果。

关键词：专家委员会；成员构成；遴选标准；遴选程序；司法审查

引言

中央全面深化改革委员会第三次会议强调，专家是推进改革发展的重要智力资源，要建立健全从专家遴选到考核监督的全过程、全链条管理制度体系，分领域、分类别完善专家参与公共决策的制度规范。面对高度专业化、技术化与复杂化的现代社会，为了更有效地履行范围日益扩张的行政任务，行政机关在加强自身能力建设的同时，还会努力汲取外部专家的学识经验。行政机关吸纳专家参与行政决策的形式包括组建专家委员会并征求专家委员会成员意见、召开专家咨询会议、组建专家库、征求专家个人意见等方式。其中，征求专家委员会意见作为相对正式化、制度化的形式，可以汇集不同意见和信息，为决策者提供更广泛、更具综合性的专业意见，从而构成应对科学前沿问题和相关政策问题的最佳程序装置。

本文将专家委员会的范围限定为：行政机关为了实现行政决策的科学化和民主化，组建的由专家或由以专家为主的成员组成的常设性合议制组织。专家委员会可对专业性、技术性较强的科学问题进行事实认定，或对涉及经济社会发展、公共利益的政策问题提出专业意见。专家委员会的职责主要在于为行政机关提供咨询建议，最终仍由行政机关对外作出行政决策或个案决定。

专家委员会制度功能的发挥，有赖于委员会成员构成以及遴选的规范化，从而确保委员会意见的专业性、客观性和中立性。但就专家委员会的成员构成和遴选而言，我国仍缺少系统化的制度设计。专家委员会应由哪些成员构成尚不明确，有时行政官员在专家委员会中会占据不当的权重。由于遴选标准的缺失，行政机关在遴选专家时可能未充分考虑不同类别群体之间的均衡。在遴选程序不健全的情况下，行政机关工作人员拥有相当的裁量权，有时会寻找那些更为“配合”行政意图的专家，而将发出质疑之声的专家排除在外。

当前学界相对更为关注专家委员会的理念塑造和整体制度设计，尚未对专家委员会成员构成及遴选机制展开系统深入的研究。本文以比较法为镜鉴，结合我国实定法规范和行政实践，分析专家委员会的成员构成，剖释不同类别成员的参与基础和应然角色，探寻专家委员会成员构成的选择标准。本文试图廓清专家委员会成员的遴选标准，探讨如何优化专家委员会成员的遴选程序，探索引入司法审查机制的制度空间，进而为推动专家委员会成员构成与遴选的规范化搭建法治框架。

一、专家委员会的成员构成及选择标准

专家委员会的成员有时并非完全由专家构成。因为专家委员会的设置目的不仅在于将外部专业知识导入行政过程，为行政决策提供科学基础和事实依据，有时也为不同主体提供对话协商、达成共识的平台和场域，从而提升行政决策的民主正当性和可接受性。实践中，专家委员会的成员构成可分为三种类型：其一，完全由专家组成，例如，国家食品安全风险评估专家委员会由医学、农业、食品、营养、生物、环境等方面的专家组成。其二，由专家和行政机关“席位制”代表组成，例如，国家农作物品种审定委员会主任委员会的成员除相关领域的专家之外，还包括农业农村部种业管理司、科技教育司、种植业管理司、全国农技中心、科技发展中心的行政官员。其三，由专家、行政机关“席位制”代表和利益群体代表组成，例如，食品安全国家标准审评委员会下设若干专业委员会，其成员包括相关领域的专家、国务院有关部门的代表以及消费者协会的代表。需要追问，在专家委员会中，专家、利益群体代表以及行政机关“席位制”代表的参与基础为何？各自应当扮演何种角色？不同领域、不同职能的专家委员会应当由哪些类别的成员组成？

（一）专家委员会各类成员的参与基础及角色定位

1.以专业知识为参与基础的专家

“专家”是运用专业知识去影响行政决策的政策参与者。在社会高度分工和学科分类精细化的现代社会，行政机关无法具备处理行政任务所需的所有知识。而在特定领域内历经专门系统训练和长期经验积累，拥有更多的专业知识和技能，并得到该领域同行或公众普遍认可的专家，可以为行政机关提供相对更为专业、理性的专业判断，以保障行政决策的正确性和技术理性。此外，专家参与行政决策也融入了公众参与的部分要素，专家委员会的合议制构造可以反映出不同见解之间的纵横捭阖，增强了行政决策的民主性。

尽管专家委员会中的专家来自高校、科研院所、企业或行政机关等不同单位，但专家以其专业知识参与其间，其见解和建议并不代表其所在的工作单位，专家宜以个人身份参与专家委员会，对相关议题提出客观、公正、独立的专业意见。

2.以特定利益为参与基础的利益群体代表

在特定情形下，专家委员会成员可包括特定利益群体的代表，如企业、用人单位等行业代表，以及消费者、职工等社会公众代表。专家委员会的咨询事务往往涉及有关主体的财产权等经济利益，以及健康权、环境权、参与权等非经济利益。例如，食品药品标准水平的设定，关系企业的生产经营成本、市场竞争力，关系消费者的生命健康安全。在专家委员会中设置利益群体代表，可以为相关利益群体提供利益诉求渠道和协调平台。此外，行业代表可以提供企业所掌握的生产经营信息以及一线实践经验。社会公众有许多从日常生活中习得的“无言之知”，掌握具体的、与特定情境相关联的“地方性知识”。利益群体代表的参与可以弥补专家熟谙专业性问题但可能欠缺通识、常识的危险，也可以避免专家自身价值偏好对行政决策实体内容的支配，从而构成利益群体代表作为专家委员会成员的基础。

应明确利益群体代表在专家委员会中的角色地位和作用边界。利益群体代表应在具备一定知识的基础上，代表所属利益群体就相关议题发表意见。就处理政策议题的专家委员会而言，利益群体代表和专家在参加委员会会议、发言讨论、参与会议表决等方面享有平等的权利。而在处理科学议题的专家委员会中，利益群体代表应为“配角”，席位分配不宜过多，利益群体代表可以参加会议并发言，但不宜赋予其在科学议题方面的表决权。例如，在食品安全国家标准审评委员会各专业委员会中，仅设置一名消费者协会代表，且无投票表决权。

3.以行政专长和公共利益为参与基础的行政机关“席位制”代表

在特定情形下，专家委员会成员可包括行政机关的“席位制”代表，即由行政机关选派行政官员作为本部门代表，参与到专家委员会之中。行政机关作为公共利益的维护者，其在日常工作中积累了大量的信息和经验，对专家委员会讨论的政策议题和技术议题有着切身的感悟。行政机关“席位制”代表成为专家委员会成员，有助于协调不同部门之间的意见，有助于让专家更为了解真实世界的行政实务和现实需求，有助于促进行政系统内外之间的直接交流互动，进而产出“有用的真理”。在专家委员会中，行政机关“席位制”代表所提意见应当与本部门意见保持一致。

（二）专家委员会成员构成的选择标准

应构建专家委员会成员构成的选择标准，根据专家委员会的讨论议题，以及专家委员会在行政决策中的功能定位，合理安排专家委员会的成员构成。

1.根据专家委员会的讨论议题确定成员构成

专家委员会的讨论议题影响委员会的成员构成。就处理政策议题的专家委员会而言，其既需要专业技术知识作为行政决策的科学基础，又直接涉及社会各方利益的衡量。为兼顾行政决策的科学理性和社会可接受性，委员会成员除专家之外，还可以包括利益群体代表和行政机关“席位制”代表。例如，城市规划涉及城市设计、生态环境、园林艺术等多方面的专业知识，也直接关涉相关居民的经济利益以及生活环境利益，因此，深圳、广州、湛江等地的城市规划委员会由专家、公众代表和相关部门负责人组成。

就处理科学议题的专家委员会而言，其主要任务在于认定科学事实和专业技术问题，为行政决策提供可靠的专业信息和质量保证，因此一般应由具有相关专业知识的专家组成。诸如国家科学技术奖评审委员会等同行评审型专家委员会，不宜设置利益群体代表和行政机关“席位制”代表。但科学知识往往具有社会建构性，当科学议题可能混合价值判断，并且可能涉及重大的社会和经济影响时，可以吸纳利益群体代表作为专家委员会的成员。例如，食品安全国家标准审评委员会各专业委员会的成员中即包括消费者协会的代表。

2.根据专家委员会的功能定位确定成员构成

根据在行政决策过程中的功能定位不同，可将专家委员会分为咨询型委员会、协调型委员会和决定型委员会。咨询型委员会的设立目的在于将外部力量导入行政决策过程，弥补行政机关专业知识的不足，因此咨询型委员会人员应当更多由具有专业知识和经验的专家组成。例如，农业转基因生物安全委员会承担农业转基因生物安全评价的技术咨询职能，其完全由从事农业转基因生物研究、生产、加工、检验检疫以及卫生、环境保护等方面的专家组成。

协调型委员会的设立不仅是为了汲取外部专业知识，同时还具有联系协调相关部门、化解不同部门权限、立场与见解冲突的功能，因此协调型委员会成员宜包括行政机关“席位制”代表。例如，食品安全国家标准审评委员会下设秘书长会议，负责食品安全国家标准的行政审查和合法性审查，以及协调相关部门意见。秘书长会议成员除了专家之外，还包括国家卫生健康委、农业农村部、市场监管总局相关司局以及食品评估中心的主要负责同志。

决定型委员会主要存在于两种情形，其一，根据法律法规的特别授权，专家委员会有权对外作出行政处理决定。其二，专家委员会实质上塑造了行政决策的实体内容，行政机关依循专家委员会的决定或建议，来作出并对外公布相应的政策或决定。其一般先经专家分委员会初审，再由行政机关“席位制”代表和专家组成的主任委员会/执行委员会对初审意见进行审核，从而作出最终的专业结论。可见，主任委员会、执行委员会等决定型委员会具有专家评审和部门审查的双重职能。专家受制于自己的专业槽，有可能“见木不见林”，对所讨论议题缺乏综合考量；而行政机关“席位制”代表相对更了解问题的政策背景与历史流脉，具有丰富的管理经验，可对相关议题进行综合性、政策性考量，从而确保行政决策的合法性和适当性。但这种结合容易使行政机关“席位制”代表对专家施加更多影响，不易区分科学事实和价值判断，由行政官员和外部专家组成的合议制决策体制也增加了问责的难度。因此，应结合具体领域的情况，选择决定型委员会的组织形式，或选择专家评审和部门审查相分离的形式。在决定型委员会中，应合理分配专家和行政机关“席位制”代表的比例。例如，深圳市城市规划委员会由29名委员组成，委员包括公务人员、专家及社会人士，其中，公务人员不超过14名。

二、专家委员会成员的遴选标准和遴选程序

专家委员会的成员虽可能有利益群体代表和行政机关的“席位制”代表，但主要成员还是专家。应进一步建构委员会成员的遴选标准和遴选程序，这有助于挑选出更具相应资质和能力的成员，确保专家委员会意见的质量。藉由遴选程序的规范透明，来约束行政机关在成员遴选方面的裁量权，有助于增强公众对行政机关和专家委员会的信任。我国在专家委员会成员遴选方面还缺少整齐划一的规定，实践中专家遴选标准多为原则性规定，难以为行政机关提供具有可操作性的指引；遴选程序规则的缺失、遴选过程的封闭，使得行政机关在遴选委员会成员时存在某种程度的随意性、偶然性。因此，应完善专家委员会成员遴选机制，厘清专家的遴选标准和遴选程序，明确如何遴选特定利益群体代表进入专家委员会。

（一）明确专家遴选标准

在确定专家的遴选标准时，应考虑专家的专业性及利益冲突回避，并努力实现专家委员会成员结构的合理均衡。

1.专家个人的资质要求

“专业人士”是指经过现代化教育或训练的培养过程获得特殊学识或技能，所从事业务与公共利益或公众的生命、身体、财产等权利有密切关系的人。与“专业人士”不同，专家是更为顶尖、杰出的专业人士，是所处领域的“出类拔萃之士”。专家之“专”，体现于他拥有非专业人士所不具备的知识和技能，他因自己的教育背景、学识才能、丰富经验和过往奖掖，成为专业共同体中金字塔尖上的人物。专家还应恪守专家责任，符合道德、伦理与品质上的要求。

其一，专家是“在越来越小范围内知道越来越多事情的人”，现代社会分工日趋精细，遴选在相关专业领域长期工作，掌握学科前沿信息，具有较高造诣的适格专家参与行政过程，有助于更好地完成行政任务。专家的专业造诣每每体现于其学历学位、技术职称、个人荣誉、曾获奖项、职业资格证书、工作单位及职务、工作经历、工作成果、社会兼职等方面。例如，“十三五”国家发展规划专家委员会成员中，有80.7%的专家拥有博士学位或者担任博士生导师，近半数的专家拥有海外留学或担任海外访问学者的背景，从而确保专家的权威性。

其二，当委员会的讨论议题是纯科学问题时，行政机关可以选择此学科领域内学术成果卓越的科学家、“纯理论”专家。但真实世界中的公共治理议题未必限定在某一学科畛域之内，往往是跨学科的。这就要求专家不仅应具备学术专长，还应对实务工作有一定了解，理解公共治理议题中的焦点所系、方向所在，具备将理论与政策实践相结合的能力。例如，在“十三五”国家发展规划专家委员会成员中，诸多专家具有实务工作经历，或参与过之前的政策咨询，与实务部门存在合作关系，具备丰富的实践经验，这有助于专家熟悉公共治理议题，提出有的放矢的建议，防止专家发表一些看似理念先进，实则缺少操作性的宏阔之见。

其三，专家主要分布在高校、科研院所等工作单位，他们有着教书育人、科学研究等繁重的本职工作。专家参与行政决策咨询虽然有重要的意义，但在各单位评价体系中所占的比重相对较低。的确有专家以服务行政决策为己任，也不乏专家将参与行政决策咨询视为“副业”或者勉强为之之业。行政机关往往乐于遴选名满天下的顶级专家，但顶级专家往往身兼多职、分身乏术，甚至没有多余时间来参与专家委员会的会议和相关工作。即使参与，也往往是形式上参与，很难实质性地投入心智于专家咨询事务之中。行政机关所遴选的专家应恪守专家责任，具有奉献精神，有为公共事务付出时间、精力和学识的意愿，应承诺愿意承担相对繁重的行政决策专家咨询工作安排，对科学、专业知识之外的政策考量有所了解。专家委员也有可能因未能充分履职而被解除委员资格。例如，农业转基因生物安全委员会每年至少召开3次会议，要求委员按时参加安委会会议和活动，保证参会时间，不能参加委员会会议的，应事先请假，并说明理由和时限；未经批准不参加安委会会议，行政机关可解除其委员资格，任期内缺席会议四次以上的，自动解除委员资格。

此外，在遴选专家时应将专家的利益冲突问题考虑在内，确保当选专家能无偏私地公平行事。专家每每有经世致用的情怀，以能为行政决策提供咨询意见为荣；但专家也可能同时为市场主体的技术创新和经济效益提供服务，如接受企业咨询并获报酬、持有企业股票、与企业合作研发产品、兼任企业独立董事或顾问等其他兼职。当专家既参与以公共利益为依归的行政决策过程，又与产业界发生经济利益的联结时，便可能存在利益冲突。

因此，应结合专家咨询议题等因素，确定是否在专家遴选环节排除与咨询议题有利害关系的专家。一般而言，如果专家委员会的讨论议题是涉及广泛不特定对象的政策制定，则与市场主体存在经济利益的专家可以成为专家委员会成员；而当咨询事务属于个案处理或主要影响特定群体的利益时，行政机关需要在遴选专家时排除有利害关系的专家，或者要求专家委员会成员在审议时回避。专家的利益冲突，其形式可以体现为在企业任职或兼职、在企业拥有资产、与企业有合作项目、为企业提供咨询或授课等服务。但在特定情形下，如果所涉经济利益不大，抑或专家的专业知识具有不可替代性，行政机关对该专业知识的需求程度超过了利益冲突的可能危害，此时行政机关可以作出利益冲突豁免的决定，允许存在利害关系的专家作为专家委员会成员。行政机关应就利害关系的范围与利益冲突豁免条件出台细化的规则。

2.专家构成的合理均衡

应确保专家委员会成员构成的均衡性，注重选择持不同意见的专家。这可以使专家委员会集思广益，广泛吸取不同观点，就相关争议进行沟通协商，形成更为科学、周延的专业意见；还可以削弱行政决策者、特殊利益团体对专家委员会意见施加的不当影响。专家构成的均衡性体现在专家的学科专业、工作单位以及地域分布的均衡。

其一，公共治理议题往往具有综合性，应注重专家在学科专业、学术见解上的均衡。不同专业有不同的理论基础、观察视角和研究方法，也涉及现实的专业共同体利益，学科背景的差异使得专家对同一讨论议题可能有不同的认知。如果研究领域和方向相似的人在一起，可能会忽略某种因素，过分看重另一因素，不利于对问题加以综合考量。例如，在第一届农业转基因生物安全委员会中，2/3的专家是转基因科学家，其他学科专家相对较少。之后历届委员会不断增加其他专业领域的专家，第六届委员会成员已经覆盖农业、生物学和医学、食品以及生态环境等研究方向，体现出“多领域多学科”的特点。需要指出，诸多科学议题的讨论需要基于一定的社会经济背景，科学议题也可能带来广泛的社会风险，因此，即使对于处理科学议题和相关政策议题的专家委员会而言，也不一定只是选择自然科学、工程科学领域的专家，还可根据实际需要，遴选一定数量的经济学、法学、公共管理学、社会学等社会科学领域专家参与其中。

即便在特定专业领域，专家之间也可能存在不同的科学观点。例如，面对新发流行病，西医、中医专家对于疾病机理的认识存在分歧；同为行政法学专家，不同学者在行政立法咨询时，也会经常就法律制度设计、法律条文表述各持己见。将具有不同学术见解的专家吸纳到专家委员会，可以促使专家就专业问题展开真正的对话，让不同观点形成交锋，从而使“真理越辩越明”，为行政机关提供全方位、多角度的决策参考。因此，在遴选专家时，应做好前期功课，通过搜集专家在学术论著和新闻报道中呈现的观点主张，审视专家之间是否存在师生关系、同事关系等，确保专家在学术流派、观点歧见方面的适当均衡。

其二，专家的工作单位、实践经历，构成了判断专家委员会成员是否均衡的基准。不同专家有不同的职业生涯轨迹，在政策网络中所处地位的差异，身处“单位”的不同性质，都给其思维方式和行为模式打上了相应的烙印，也使专家形成了不同的关切。身处行政机关及其直属事业单位的专家，会更多考虑政策制定和实施所面临的行政资源、社会经济成本；来自企业的专家更多考虑产业界利益和科技发展，关注产业界在政策实施时的困难和实际需求；高校、科研院所的专家相对独立于行政系统与商业利益之外，他们更擅长提出问题，对讨论议题展开科学层面的研究，但不一定能提出可操作性的意见。

因此，应根据专家委员会所承担的行政任务和具体职责，遴选来自行政机关、事业单位、高校、科研机构、企业、学会协会等不同单位的专家加盟其间。例如，国家核安全专家委员会的职责范围涉及政策制定、产业发展以及科研项目等事项，因此在其成员构成中，10.5％来自政府部门，12.9％来自直属事业单位，14.5％来自高校，26.6％来自科研院所，32.3％来自企业，1.6％来自学会，1.6％来自其他单位，这大致反映了核安全专家委员会的设置目的，体现了人员构成的多元化和均衡性。此外，为确保专家所在单位的合理均衡，还可以进一步限定各单位在专家委员会中的人数。例如，就国家疾病预防控制标准委员会而言，其章程规定，同一单位在同一专业委员会任职的委员原则上不得超过3名。

其三，专家委员会的均衡性有时还体现于专家的地域分布情况。如果不同地域的专家对专家委员会讨论议题有着不同的关切，来自不同地域的专家可以为讨论议题提供各自所特有的地方性知识，便于专家委员会把握更多不同的观点和政策偏好。例如，我国货币政策的区域非对称性效应明显，而当前货币政策委员会的13名成员均来自北京，他们不一定能对我国各地区经济和金融的发展差异有充分关切。而国家农作物品种审定委员会则根据各省相应农作物播种面积、育种创新以及种业企业发展状况，确定各省委员名额分配方案，考虑专家在地域分布方面的均衡性。

（二）构建专家遴选程序

应令专家遴选的运作过程更趋法治化、民主化、合理化，为专家遴选引入公众参与、说明理由等程序装置。系统完备的专家遴选程序或应包括：

其一，制定遴选工作方案，明确专家遴选规则和条件。行政机关应当根据法律规范、政策文件以及专家委员会章程的要求，结合专家日常参与行政决策的积极性等实际情况，制定专家委员会成员遴选的工作方案，明确专家的个人资质要求，并考虑专家委员会成员的均衡性，明确专家人选征集方案、遴选主体、遴选程序和遴选标准。

其二，在专家的征募与推荐阶段，应构建多元化的专家人选来源渠道。实践中，专家人选大多是行政机关在日常中已经结识的或建立合作关系的专家，这种行政机关与专家之间的“闭合循环”导致专家委员会成员过分稳定，闭环之外的专家难以进入其中，新的见解难以形成；而闭环之内的专家往往不愿意提出违背行政意愿的想法，专家的专业性有时候会屈从于行政有形或无形的压力。未来应扩大专家人选的推荐主体范围，行政机关可通过官方网站、新闻媒体等途径发布征集公告，专家所在单位、学术团体等社会组织、上一届委员会成员等主体宜有权推荐专家人选，专家也可以“毛遂自荐”提出申请，在亟须加强的专业领域，行政机关也可以向有关单位或专家个人定向征集。在候选专家人数充足的情况下，可以对每一推荐主体的推荐名额作出限制。推荐主体应提交专家人选的简历、推荐理由等材料。

其三，在专家的审核遴选阶段，应明确遴选主体和评估内容。我国在专家人选的审核遴选环节往往缺少一定之规，这给具体负责此项工作的行政官员留下了较大的裁量空间。未来行政机关可以组建遴选小组，对专家人选进行审核评估。当专家委员会的职能涉及单一部门的权限范围时，遴选小组可由本部门系统的工作人员组成；当委员会的讨论议题涉及多个部门的职权时，遴选小组宜由主管部门以及其他相关部门和单位的工作人员组成。同时也可以邀请本领域富有声望的资深专家作为遴选小组成员，因为其相对更了解同行的研究状况、研究特色和学术操守，可以确定更合适的专家，并在一定程度上限制行政官员在专家遴选过程中的裁量权。遴选小组应结合候选专家的个人简历、推荐理由等信息，评估候选专家的专业素质、可能的观点倾向和利益冲突，并将遴选过程和讨论内容做成书面记录，以确保遴选过程可追溯、可核查。

其四，在专家的拟任公示阶段，宜说明遴选过程及理由。拟任公示环节是公众对专家遴选情况提出异议的重要渠道，这有助于增强遴选过程的透明度。实践中诸多专家委员会的设立并无拟任公示环节，或者仅在拟任公示通知中简单提及，例如公告称“经有关部门、机构推荐和遴选，形成了第二届国家食品安全风险评估专家委员会拟任委员名单”，公众从中仍难以管窥遴选过程之玄奥。未来在拟任公示通知中，宜说明提名推荐情况、遴选主体、遴选方式以及遴选过程中的考量因素，拟任名单中应写明拟任专家的工作单位、专业领域以及推荐主体。

其五，在专家的名单公开阶段，完整展示专家委员会成员信息。公开专家委员会成员名单可以更好地保障公众的知情权，将委员会成员置于公众和同行的监督之下，督促其独立公正行事，从而提升公众对专家委员会的信任程度以及相应决定的可接受性。专家委员会成员名单作为在行政决策过程中形成的信息，可被归为“行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”，应适用《政府信息公开条例》的规定，予以公开。当前我国对名单公开问题尚无整齐划一的规定，实践中有的专家委员会成员名单难以寻觅，有的仅公开委员会正、副主任的姓名，有的仅公开委员会成员的姓名。完整的专家委员会成员名单应包括专家的姓名、专业领域、工作单位、职称职务以及在委员会所担任的职务等信息。

（三）完善利益群体代表的遴选机制

专家委员会中的利益群体代表应具备一定的知识和经验，能够从所属群体利益的角度就相关议题发表意见，代表利益群体参与专家委员会的讨论。此外，当专家委员会的咨询议题涉及不同群体的利益时，应确保利益群体代表的均衡性。

就企业、用人单位等行业代表的产生方式而言，实践中一般由相关部门推荐产生，或由行业协会的工作人员担任。但行政机关不一定了解行业群体的复杂情况，所挑选的代表不一定为该行业群体所接受。有的行业协会是在政府体制改革过程中，由政府机构剥离转化而成，官方色彩较浓；中小企业有时被排除在行业协会之外，或难以在其中发声。因此，应选择真正能够代表整个行业群体、为同行业企业发声的行业协会作为利益群体代表，或者由具备一定资质的企业自荐为利益群体代表，行政机关审核确认或相关企业协商确定。

专家委员会中，如何能选出合适的，能代表消费者、职工等社会公众利益的代表，令其成为专家委员会的一员？社会公众的组织化程度较低，难以发出强有力的声音。而且不同公众的偏好也有所不同，正所谓“一人一义，十人十义”，社会公众代表常常难以完全准确地代表所有公众的关切和价值偏好，有时未能尽到代理人的忠实勤勉义务，反而去谋取个人利益或社会公众中某个子群体的利益。社会公众代表可以是消费者协会、工会、环保组织等社会团体的工作人员，可以是长期致力于相关公益活动的公益倡导者，也可以是相关领域的专家。可将专家视为公众的一员是因为专家在自己的专业领域之外，对其他问题的认知程度，与社会公众并无太大差异。行政机关可以邀请上述符合资质的人员担任社会公众代表，也可以发布征集社会公众代表的通知，由个人和组织推荐社会公众代表人选。

（四）完善行政机关“席位制”代表的遴选机制

专家委员会中的行政机关“席位制”代表，代表了有关部门的利益与立场，“席位制”代表应在相关领域从事一定年限的管理工作，具备一定的职务职级，熟悉本领域实践运行情况以及前沿动态。与讨论议题相关的各行政部门都应推荐适格人员出任“席位制”代表，参与到专家委员会之中。“席位制”代表因工作、职务变动或其他原因不能或不宜再代表所在部门时，所在部门应及时推荐他人替换。

三、完善专家委员会成员构成与遴选机制的法治构图

行政机关对专家委员会的成员构成和遴选存在一定的裁量权，可能会利用专家委员会来支持自己预设的政策偏好，此时专家有可能成为行政机关决策背书的“装置”。专家也有可能将价值判断伪装成科学结论，利用其在专业知识方面的话语权，来影响乃至支配行政决策的实体内容。因此，应就专家委员会的成员构成及遴选设计相应的事先预防机制和事后监督机制，探讨相关制度规范的立法方略，探索为专家咨询活动引入司法审查的制度空间。

（一）完善相关制度规范的立法方略

中央全面深化改革委员会第三次会议强调，要建立健全从专家遴选到考核监督的全过程、全链条管理制度体系，分领域、分类别完善专家参与公共决策的制度规范。因此应逐步完善专家咨询程序和专家委员会立法，完善相关的法规政策体系。

我国目前尚无行政程序统一立法，现有立法中并未对专家咨询制度、专家委员会架构作出整齐划一的规定，更遑论对专家委员会成员构成和遴选加以系统规范。国务院2019年颁布的《重大行政决策程序暂行条例》在第二章第三节规定了“专家论证”制度，但规定较为原则，尚未涉及委员会型专家咨询机构成员的构成和遴选。在许多具体行政领域，都缺少对专家委员会成员构成和遴选的明确规定。例如，很多行政机关未就专家委员会的成员征募向社会发布公告，而是以近乎密闭或半密闭的方式，通过行政系统内的联系，以及行政系统和高校、科研院所、个别权威专家的正式或非正式联系，来物色适格专家。从中可管窥专家咨询法治化程度之不彰。

从比较法角度观之，许多国家在行政活动中设置和利用专家委员会时，多通过立法对专家委员会的组织结构和运作程序加以规范。例如，美国于1972年出台《联邦咨询委员会法》，将咨询委员会的设置、运行、监督和终止予以法定化。《德国联邦行政程序法》设专节规定行政程序中的委员会，其间也规定了委员会成员的产生方式。未来我国可借鉴国外模式，以法律或行政法规的形式，就专家咨询机制与专家委员会制度单独立法，颁布中国的《专家咨询委员会法》或《行政决策专家咨询暂行条例》，其间规定应结合专家委员会的应对议题和功能定位，来确定专家委员会成员构成的类别，规定专家委员应具备专业性、中立性和均衡性，厘定专家、利益群体代表和行政机关“席位制”代表的遴选程序规则。

在具体行政领域中，专家委员会成员的构成和遴选是否必须由法律法规规定？对此不应一概而论，应根据专家委员会在行政决策中的角色地位及其意见的法律效力，来确定专家委员会成员构成和遴选的法律规范层级。对于有权对外作出行政决策的专家委员会以及在行政组织内部具有重要地位、其专业意见对行政机关具有拘束力的专家委员会，应由法律法规来设立。法律法规中可明确专家委员会成员构成的类别，明确专家委员的资质要求，为专家、利益群体代表和行政机关“席位制”代表的遴选程序勾勒法治要点。但也应赋予行政机关一定的自主空间，具体细节可授权主管行政部门制定实施细则，或出台专家委员会章程加以规范。对于仅具咨询性质的专家委员会而言，行政机关有自行设立专家委员会的裁量权，但宜以规章或规范性文件的形式，对专家委员会成员构成及遴选予以规范。

（二）明确司法审查的可及性与审理规则

当专家委员会有权对外作出行政决定时，行政相对人可以就专家委员会的决定提起行政诉讼。多数专家委员会的活动仅为过程性行为，其意见并非直接对外作出，对行政相对人的权利义务不产生实际影响，行政相对人只能就最终的行政决定提起诉讼。但由于专家委员会已经成为相关议题的实际审议者，其意见对后续的政策形成或行政处理具有事实上的影响力，甚至具有法律上的约束力，法院应就专家委员会的成员构成及遴选等事项进行必要的审查。而且，专家委员会的意见对行政决策的影响力越大，法院对专家委员会成员构成及遴选的司法审查强度应越高。

就专家委员会的成员构成及遴选而言，法院应当审查遴选程序是否合法，就成员构成、专家资质以及成员构成的均衡性等实体内容而言，法院应审查是否违反了法律规范的明文规定，以及是否具有实质合理性，但法院原则上应尊重行政机关的判断，除非有明显严重的裁量不当。例如，就成员构成是否满足均衡性而言，法院应考虑专家委员会的职能为何，以及是否需要额外的平衡来实现该职能。在美国1983年National AntiHunger Coalition v. Executive Committee of the President' s Private Sector Survey On Cost Control案中，咨询委员会最初的职能是“运用私营部门的专门知识，以在联邦政府中实现成本效益较高的管理”。尽管该委员会只包括公司高管，没有公共利益代表，法院最初认为，鉴于其处理“管理和成本控制方面”的具体职能，委员会的组成足够均衡。但后来的证据显示，咨询委员会的建议还涉及废除给予穷人特别利益的立法。法院认为，此建议已经影响到了原告“已有的制定法上的权利”，鉴于委员会中没有受到该建议不利影响者的代表，法院认定委员会的组成是不均衡的。

对于专家委员会成员构成及遴选方面的违法事项，法院应根据违法情节的严重程度，以及专家委员会及其意见在行政决策中的地位，选用适当的判决类型。例如，当专家委员会意见对行政决定具有法律上的约束力时，对于违反均衡性要求的专家委员会，法院可以认定其所提意见无效，进而基于事实认定不清、主要证据不足而撤销行政决定。而当专家委员会仅具有咨询性质，且违法事项可以通过其他方式予以适当补救时，该违法事项并不影响行政决定的效力。例如，在美国1979年National Nutritional Foods Ass' n v. Califano案中，法院认为，本案所涉法规的制定并非完全基于咨询委员会的意见，还有其他调查结果作为根据，并且通告评论程序的引入，也为没有进入咨询委员会的利益群体提供了发表意见的机会，因此，咨询委员会遴选过程中的违法事项并不能使经专家咨询程序后通过的法规无效。

结语

专家委员会成员构成及遴选的背后，蕴含着行政决策科学化和民主化的课题，也折射出若干知识社会学层面的课题。专家遴选标准的厘定、专家遴选程序的构建，是为了确保遴选出适格专家，体现了对专业性、行政决策科学理性的追求，其间也蕴含着知识与权力、科学与政治之间微妙复杂的关系。在专家委员会中设置不同利益群体的代表，是将多元利益、多元价值以合作主义模式引入行政决策过程并加以整合，丰富了公众参与的形式。将专家、利益群体代表和行政机关“席位制”代表等多类成员共同置于专家委员会之中，要求专家构成的合理均衡，是为了在科学理性与社会理性之间、在专业知识与非专业知识之间寻求平衡点，体现了专业知识的民主化，专家委员会因此成为协调科学与民主的重要组织装置。但即使专家委员会成员遴选机制公正、构成结构合理，也不必然确保专家委员会审议过程的公正性。如何设计精良的专家咨询程序，对持不同立场的专家观点予以权衡和折冲，从而凝聚专家共识，为政策制定与个案判断提供更为全面、合理的参考，也构成了未来需进一步研究的课题。

因篇幅限制，已省略注释及参考文献。原文详见《河北法学》2024年第10期。