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【名家论坛|冯寿波】《联合国海洋法公约》四十年: 旧制度与气候变化的新挑战
日期: 2024-10-14      信息来源:      点击数:

作者简介冯寿波,男,江苏人,南京信息工程大学教授,硕士生导师,法学博士,研究方向:国际法学。


摘要《联合国海洋法公约》自缔结已逾四十年,在扬弃之前海洋条约基础上,初步确立了国际海洋法律秩序,促进了国际海洋治理。气候变化对海洋环境产生了诸多影响。由于UNCLOS的制度设计既基于传统国际法中的财产概念,又同时寻求实现包括保护海洋环境在内的社会目标的国际海洋治理,其将海洋板块化的制度设计与实现海洋可持续发展目标间存在内在紧张关系。该公约尚难以较好规制海洋气候变化;UNCLOS与国际气候变化法间也存在制度裂隙,国际法的局限性制约了海洋法与国际气候变化法在有效应对气候变化对海洋影响等方面形成更大合力,需强化二者间的协作与协调。通过条约的演进解释乃至创新性解释、制定UNCLOS的实施协定、国际气候条约增加对海洋的关注等方式,来挖掘UNCLOS规制该领域的潜力,填补裂隙,使UNCLOS成为一个具有活力、与时俱进的条约,以利于通过对具体路径的规划来初步实现国际海洋法与国际气候变化法间的协同目标。UNCLOS的部分条款在一定条件下应可适用于应对气候变化。

关键词气候变化;联合国海洋法公约;国际气候变化法;国际海洋治理;协同


引言

气候变化已然对国际海洋环境保护、生物资源可持续利用带来现实挑战,也严重影响我国海洋生态环境和海洋权益。党的二十大报告指出:积极参与应对气候变化全球治理……维护海洋权益……当前,面临全球气候变化,作为海洋宪章1982年《联合国海洋法公约》(以下简称UNCLOS)已难以适应应对气候变化对海洋环境的影响和维护中国海洋权益面临的新情势的需要,需就UNCLOS面临的气候变化所致的现实和潜在挑战、存在的缺陷及应对问题进行研究。

UNCLOS自缔结起至今已有四十余年,国内外学界在肯定其成就的同时,也一直在反思其不足。1958年日内瓦海洋法四公约奠定了现代海洋法的重要基础,被誉为海洋宪章UNCLOS是对上述四公约的扬弃,乃海洋法数百年发展史上的集大成者。四十余年来,UNCLOS在实现其序言所定目标方面,取得了显著成就,但其局限性也逐步呈现出来,谈判时未能解决的问题和分歧依旧存在,再叠加上气候变化对海洋和海洋法所致的新挑战,即使缔约国后续制定了UNCLOS的实施协定——《跨界和高度洄游鱼类种群协定》(UNFSA),以及《UNCLOS下关于保护和可持续利用国家管辖海域外海洋生物多样性的协议草案》,但对于气候变化所致的如下新挑战,国际(海洋)法仍难以有效应对:海洋酸化;海洋暖化;船舶温室气体排放的国际法规制;国际渔业法对气候变化的嵌入问题;气候变化对国家管辖外海域生物多样性养护和可持续利用的挑战;国家管辖范围以外海域建立海洋保护区(MPAs)与气候变化问题;UNCLOS对气候变化的可适用性问题等。面临上述诸多新挑战的UNCLOS,与国际气候变化法一样,都需要与时俱进。应对上述挑战的可能路径主要包括:一是谈判制定诸如BBNJ协定之类的应对海洋气候变化的新条约;二是对UNCLOS等海洋法条约进行演进解释乃至创新解释;三是修订现行条约,例如,2021年通过了对MARPOL 73/78附件VI的修正案草案。在气候变化背景下,作为旧制度的UNCLOS如何能较好地通过制度演进来应对该新挑战,对此须强化研究。


一、四十年间《联合国海洋法公约》暴露出的主要不足

UNCLOS是缔约国复杂利益妥协的结果,这使得其中存在的模糊性、矛盾和漏洞不可避免。UNCLOS将具有生态整体性的海洋通过条块化方式予以规制,在较大程度上体现了传统国际法中的私有财产理念,未能较好顾及具有内在生态联系的海洋诸事项间的内在关联。四十年来,UNCLOS的谈判背景已发生了很大变化,例如,海洋地缘政治关系变化很大;气候变化已成为国际关系中一个攸关人类命运的重大课题,并对包括UNCLOS在内的整个国际法带来了现实挑战。这进一步放大了UNCLOS原有的不足,具体包括:未界定某些关键术语;未明确规制气候变化;缺乏负责海洋治理的综合性组织等。

可见,UNCLOS的制度设计既基于传统国际法中的财产概念,又寻求实现包括保护海洋环境在内的社会目标的国际海洋治理。当代海洋法面临着若干挑战,包括缔约国对既有规则的非善意解释、一些UNCLOS未预见到或有所忽视的新问题,特别是仅根据UNCLOS无法解决的新问题。例如,气候变化对海洋的诸多有害影响:海洋物种分布发生的异常变化、海平面上升、海洋酸度增加、极地海冰融化、海洋生物多样性丧失,以及极端天气事件日益频繁、船舶温室气体排放的法律规制等。UNCLOS和国际气候变化法在应对气候变化所致的海洋环境变化带来的挑战面前,其存在的缺陷日益凸显,特别是二者间的协调路径问题仍未受到足够重视。对UNCLOS在应对气候变化挑战方面存在的局限性的探讨,有助于进一步整合国际法,减少解释和适用、发展UNCLOS过程中的困难。

(一)UNCLOS未界定一些重要且颇具争议的术语

整个公约都未能界定一些非常重要且颇具争议的用语。例如,海洋环境、气候变化、船舶、海洋科学研究、历史性权利、历史性所有权、历史性捕鱼权、历史性水域、适当顾及、交换意见等。该公约也未界定”“海洋空间”“适航”“沿海国”“船旗国等用语。公约中没有对船舶船只ship or vessel)的定义,它的确切意义将取决于具体情况和上下文。”UNCLOS并未明确外国军舰在领海是否享有无害通过权利问题。从UNCLOS相关条款涉及船舶(ship/vessel/warship)的用语中也难以得出船舶是否包括军舰。就“shipvessel”间的辨析而言,《公约》英文本交替使用shipvessel这两个词。第二委员会选择ship一词,第三委员会选择vessel。在协调工作中,起草委员会报告说,二者在文本中没有被解释为意思不同的东西。尽管如此,第三委员会认为vessel是个更宽泛的术语,因此更合适,因为它不仅包括ship,而且包括使用或操作可能造成海洋环境污染的其他浮动结构。可见,vessel包含了ship

(二)气候变化视域下UNCLOS存在的其他制度漏洞

UNCLOS序言第45段(公平公正的国际经济秩序)所规定的目的与宗旨或海洋法基本原则,仍存在疏漏:“UNCLOS没有像1992年《关于环境和发展的里约宣言》那样规定现代国际法的某些原则,诸如可持续发展原则、预防方法或污染者付费原则。具体来说,UNCLOS未提及气候变化、海洋生物多样性、海洋保护区,也未规定预防原则;只针对海盗行为,未提及其他安全威胁问题。

由于在UNCLOS谈判期间,气候变化问题未被缔约国关注,因此该公约序言及正文中均无气候变化一语。目前,UNCLOS在应对气候变化领域是否可以以及如何被适用问题,国内相关研究仍亟待强化。气候变化对UNCLOS带来的挑战问题主要包括:气候变化对UNCLOS下国家海洋主权(权利)有何影响;UNCLOS应对气候变化的局限性问题;UNCLOS对气候变化的可适用性问题,主要包括:CO2是否属第1.1条(4)项下海洋污染物质问题、气候变化与第12部分适用问题、气候变化与第15部分适用问题、海洋法与国际气候变化法间的协作问题等。

UNCLOS文本表明,其未能对涉及海洋法的所有议题予以法律规制。由于不同国家(集团)的利益差异、海洋科技发展水平的制约,该公约仍存在诸多漏洞,例如,尽管公约第12部分专门规定了海洋环境的保护和保全,但对于如何能适用该公约条款来应对气候变化仍存在疑问,历史性权利的界定及法律依据也付之阙如。因此,序言阐明本公约未予规定的事项,应继续以一般国际法的规则和原则为准据,这表明UNCLOS承认,有关涉海洋法的事项还处于公约条款适用范围之外,公约对其未来的可能发展持开放态度,该规定有助于维系国际法的初步体系性。可以说,海洋法如何有效应对气候变化的影响、包括极地在内的冰封海域的环境变化、国家管辖范围以外海洋生物多样性保护、海盗以及海上恐怖主义等议题都需要海洋法的进一步发展与完善。此外,UNCLOS对非群岛国对其群岛水域历史性权利的规定仍存在漏洞。

最后,UNCLOS中缺乏负责海洋治理的综合性组织。国际海洋法中的一些机构仅是部门性而非综合性的,只侧重于关注一系列具体问题,例如,国际海底管理局、区域性渔业组织、国际海事组织和区域性海事组织。

(三)UNCLOS用语中存在模糊性、冲突

UNCLOS条款中存在诸多模糊性、冲突,导致在解释和适用中存在很大分歧。其第5部分试图在沿海国的经济利益乃至安全关注与其他国家的自由航行和飞越利益间实现平衡。从字面上看,专属经济区仅关涉沿海国的经济利益,但从中国等国家海洋实践来看,还关涉安全利益。该部分最具争议,特别是专属经济区内的军事活动、划界、海洋环境保护、与历史性权利间的关系等事项。本部分对第7部分的援用,增加了对专属经济区和公海在法律地位方面区分的难度,包括对第5部分相关条款解释的难度。

121.3条是个全新规定,但其用语含糊不清,存在一些复杂的解释问题,例如,没有界定岩礁;对无法维持人类居住或经济生活一词存在不同解释。不幸的是,UNCLOS没有提及面积大小。无客观方法来衡量一特定地物的地理特征,以确定它是否属第121.3条规定的岩礁。此外,该条仅规定了单个岛屿的法律地位,并未规定岛群或群岛地位、由岛屿产生的重叠海域划界事项,也未涉及岛礁主权归属的解决问题。“UNCLOS并不涉及国家对陆地领土的主权问题。对第121.3条的诠释属南海仲裁案中争议的焦点问题之一。

围绕第281条下时限的具体长度、如何正确理解谈判的含义、如何判断是否进行了谈判、谈判的形式、内容与期限等问题也仍然存在不同观点。对第283条的解释与适用同样存在较多分歧。南海仲裁案仲裁庭认为,当事双方关于第283条适用的立场反映了有时围绕着该条款原意存在的不确定性。”“仅有交换意见的行为不能算履行了相关义务,还必须依据一定的标准来说明已履行了该义务。对于履行交换意见义务的方式、内容、履行期间、是否履行完毕及其判定、交换意见谈判等概念间的辨析、通过谈判解决争端的可能性是否耗竭的认定等问题在理论和实践中仍存在较大分歧,特别是争端当事国是否有权单方面宣布通过谈判磋商解决争端的可能性已经耗竭,即谈判未能成功,从而是否据此可将争端诉诸第15部分下的争端解决机构问题。

综上,UNCLOS仅为一个框架性条约,未能为国家间围绕海洋治理和使用所产生的每一个问题的解决都提供法律依据,一些条款尚存模糊性、冲突乃至漏洞。UNCLOS谈判者们也曾为达成妥协而有意识地在一些条款中留下了模糊性空间。


二、气候变化背景下《联合国海洋法公约》面临的新挑战

气候变化已成为21世纪人类面临的最紧迫挑战之一。当前,UNCLOS已难以适应应对气候变化对海洋生态环境影响的需要,具体来说,在海洋生物资源、海洋环境、国家海洋边界、国际海洋争端解决等与气候变化密切相关的领域,UNCLOS面临着诸多新的潜在与现实挑战。

(一)海洋酸化和海洋暖化对UNCLOS的新挑战

对于气候变化所致的海洋酸化和海洋暖化问题的解决,是否可适用UNCLOS,在学界尚存较大分歧,例如,海洋酸化无可争议。将众多UNCLOS缔约国团结在一项解决海洋酸化问题的国际协议周围将具有挑战性。通过海洋治理这一主要工具来解决酸化问题肯定有潜力。UNCLOS仍是解决海洋酸化问题的一个可行选择。不过,并不存在专门规制海洋酸化和暖化的国际条约。此外,对于国际航运温室气体排放是否属第1.1条(4)项下导致海洋污染的物质或能量问题,学界也无共识。

迄今为止,没有任何国际条约将海洋酸化作为一个单独问题来处理。对于UNFCCCUNCLOS在解决该问题方面的作用如何,尚存不同看法。“UNFCCCUNCLOS确实为解决该问题提供了途径,但二者都有明显优点和缺点。有学者认为UNFCCC能发挥更大作用:虽然UNCLOS规定了各国应对海洋酸化的法律义务,但它本身并没有提供采取大规模减少CO2排放所需的集体行动的框架。相比之下,UNFCCC似乎为采取必要的集体行动以减轻导致海洋酸化的CO2排放提供了更好工具。虽然UNCLOS确实为通过个别国家行动解决海洋酸化问题提供了法律基础,但它没有规定在不通过新条约的情况下采取集体行动。也有学者认为,二者都未明确解决海洋酸化问题,但由于其对相关集体行动的强调,UNCLOS为促进应对海洋酸化的行动提供了最有效工具。

UNCLOS是否可作为规制船舶温室气体排放的工具问题,一般认为,尽管UNCLOS在其第11部分提及私人,但显然UNCLOS主要规范国与国间的海洋关系,并不直接适用于个别船舶,未具体规制国际航运温室气体的排放,仅就海洋环境保护规定了一般性和综合性义务。就是否适用共同但有区别的责任原则问题而言,UNCLOS并未区分发达国家的船舶和发展中国家的船舶,该原则并不适用于船舶造成的海洋污染和来自或通过大气造成的海洋污染的情况,仅适用于陆源污染。

(二)气候变化在国家管辖外海域生物多样性养护和可持续利用方面对UNCLOS的新挑战

保护海洋生物多样性和生态系统是当前一个重大的全球性问题。海洋生物多样性受到海洋污染、过度捕捞、深海采矿、石油勘探活动、海底拖网捕捞和其他人类活动的威胁。保护海洋生物多样性对于维持地球天然食物链和生态系统的平衡至关重要,这可以通过对海洋资源的可持续管理以及防止污染、过度捕捞和有害开发海洋资源来实现。笔者认为,温室气体属于第1.1条(4)项下海洋环境污染概念中的能量或物质。学界从应对海洋暖化、酸化以及公海保护区等视角来研究气候变化背景下BBNJ可持续发展所涉的国际法问题,但对包括UNCLOS在内的保护BBNJ的国际法局限性研究、海洋基因资源所涉知识产权问题以及国际海洋法与国际气候变化法之间协作路径的研究尚显薄弱。此外,学界也探讨了公海保护区制度与UNCLOS下公海和区域、沿海国外大陆架权利间的协调问题,对公海保护区与UNCLOS相关制度间如何协调问题的研究尚待强化;20233月联合国新发布的《UNCLOS下关于保护和可持续利用国家管辖海域外海洋生物多样性的协议草案》凸显了UNCLOS在该领域的局限性与最新发展趋势。

1.UNCLOS视角下保护海洋生物多样性的现有国际法律框架面临的挑战

1UNCLOS在保护海洋生物多样性方面面临的挑战

学界在UNCLOS是否能保护国家管辖外海域生物多样性(BBNJ)问题上存在分歧。其第12部分和区域渔业管理组织为保护BBNJ提供了法律基础,但其现有法律制度不足以处理BBNJ的所有方面且规定十分模糊。UNCLOS未载有任何明确规定管理海洋基因资源的条款,也没有使用超出国家管辖范围的区域生物勘探等术语,且未提及生物多样性术语。据此,有观点认为UNCLOS未能保护BBNJ,例如,其第133条对资源一词进行了狭隘定义,人类共同继承财产制度不适用于海洋生物资源。“UNCLOS缺乏关于以区域为基础的管理条款,包括对海洋保护区的规定,并且需要一项具有规范性质的详细管制文件,以规制如下议题:确定公海海洋保护区的定义和标准;选择过程;对环境影响评估的要求;协调现有国际和区域机构和组织的作用;提供监督和执行;建立具有决策能力的管理机构。非国家行为者将继续对其不顾公海的健康和养护的行为不负责任。既不包括预防原则和生态系统方法等原则,也没有提到海洋生物多样性。第237条凸显未来任何有关海洋基因资源的法律制度都不能忽视海洋法的作用。要妥善利用UNCLOS框架,以识别和应对保护海洋BBNJ的新挑战。气候变化背景下UNCLOS已难以有效保护BBNJ

2UNCLOSCBDTRIPS协议在海洋生物多样性保护领域的不协调

气候的主要影响之一是,由于海洋条件的显著变化,海洋生物多样性正在迁移到前所未有的地区。”BBNJ日益受到威胁,这主要是因为海洋环境污染的日益严重、船舶温室气体排放、对海洋资源的无序开发。保护海洋生物多样性的现行国际法律框架主要包括UNCLOSCBD以及TRIPS协议。生物多样性和气候变化都引发了在缺乏全球协议情况下自下而上行动的合法性和有效性问题。”“在现有国际知识产权制度下,如果遗传物质起源于公地,那么,它很可能属于TRIPS协议,可合法地获得专利。因此,关于BBNJCBD的保护任务似乎受到主权和知识产权项目的双重限制,因为,一般来说,CBD制度适用于对在国家管辖范围内发现的遗传资源的利用。保护BBNJ的现有相关国际法律框架支离破碎。在国家管辖范围以外地区养护和可持续利用海洋生物多样性的现有国际框架支离破碎。这导致在保护BBNJ和生态系统方面的国际海洋治理存在差距。显然,UNCLOS现有法律制度不足以处理BBNJ的所有方面。可见,CBD在保护BBNJ方面存在明显不足。

国际海洋法对此留下了许多悬而未决的极具争议性问题,包括UNCLOS在保护海洋生物多样性方面自身存在的局限性及其与CBDTRIPS协议间的不协调之处。国际法留下了许多悬而未决的问题:在国家管辖范围以外区域发现的海洋遗传资源是否属于人类共同财产的一部分?如果不是,它们是否符合UNCLOS7部分公海自由的规定?该地区的海洋生物勘探仅是为了全人类的利益而进行的海洋科学研究吗?管理国家管辖范围以外区域的海洋遗传资源所适用的国际法律框架很难确定:最好的情况是不清楚这些资源属于哪个制度,最坏的情况是没有可适用的制度。UNCLOS在保护BBNJ方面存在的相关法律分歧表明,需要相关国际法制间的全面对话,以减少碎片化,逐步形成一个连贯的法律框架。

具体来说,在保护海洋生物多样性方面,UNCLOSCBD以及TRIPS协议相互间存在程度不一的关联和依存,乃至三者间的趋同, 同时也存在有待协调之处;当然,各自内部及其相互间也存在诸多实际挑战。一方面,这三个条约在保护海洋生物多样性方面存在联系与互动,因为“TRIPS协议为WTO成员设定了最低的知识产权标准。同时,UNCLOS对海洋资源的获取、可持续利用和管理,包括维护和保护制定了规则。CBD在利益分享和生物多样性保护方面带来了更精确的内容。这三种手段相互关联,即使该关联性不是很明显。”CBDUNCLOS海洋环境条款的解释可能产生重大影响。就海洋生物多样性而言,CBD的实施必须在UNCLOS的框架内进行。三者间在该领域存在一定的依存性。另一方面,这三个条约也存在各自的不足。虽然UNCLOS承认对海洋环境和生物资源的保护和养护,但它既没有明确界定国家管辖范围以外的区域海洋遗传资源的保护目的,也没有明确将其纳入区域制度。UNCLOS关于BBNJ的保护规定是薄弱和模糊的。三者间的不协调还表现在:“CBD的这种符合知识产权的立场很可能与UNCLOS相关条款间产生紧张关系。因为合同和专利为法律主张创造了一个明确基础,这与UNCLOS关于区域管理的规定背道而驰;至于TRIPS,它似乎与CBD是一对奇怪组合,因为它不以任何具有代表性的方式关注生物多样性,保护生物多样性,公平地分担风险和利益,特别是非商业风险和利益。CBD有关海洋基因资源,特别是生物勘探的规定,完全违反了UNCLOS的许多原则和具体规定。在未来的条约中,即使不是不可能,也很难将现有的三种核心制度中的任何一种的相关优势结合起来或单独予以规定,以实现泛人类环境正义,更不用说与自然保护有关的更广泛的正义。

以公海自由原则为基础的UNCLOS现有框架凸显了UNCLOS所体现的现有法律制度在保护国家管辖范围之外的海洋生物多样性方面的重大差距。从法律层面看,BBNJ生物多样性保护不力的原因是多方面的,主要包括:现行相关国际法制自身的缺陷及其碎片化;对现行条约义务的履行不力;不同区域之间缺乏合作。

2.国家管辖范围外海洋基因资源的利益共享与垄断:知识产权问题

国家管辖范围外海洋基因资源的知识产权问题本质上关涉人类共同继承财产原则TRIPS协议下海洋遗传资源的可专利性间的冲突如何协调;如何构建利益共享的制度框架等问题。有学者讨论了生物多样性法下的监管差距,并试图通过识别海洋法中的规制空白来回答生物多样性的归属问题,旨在确定当前利益共享框架。例如,Heafey根据国际法和当前的政策讨论来反思海洋基因资源所涉知识产权问题。“TRIPS提供的知识产权规则也可能延伸到深海海床的遗传资源。”CBD明确认可受到专利和其他知识产权保护的海洋遗传资源技术,并试图在保护生物多样性的同时,顾及知识产权和对发展中国家相关利益的关注。CBD16.2条明确承认知识产权,第15条反映了其与知识产权间的相互作用,知识产权保护在一定条件下可用于国家管辖范围以外地区的海洋资源的发现和发明。

对于CBDTRIPS间是否存在冲突问题存在三个观点:否定论(Mgbeoji1999Lawson等,2002Sophie ArnaudHaond等,2011)、肯定论(Strauss2009)和折衷论(Bonfanti等,2011Johnson2011)。笔者赞同折衷论,认为CBDTRIPS间既存在冲突,又存在一定的相容性,需要进一步协调。

海洋遗传资源具有可专利性,应加强对CBDTRIPS间关系问题的研究,修订TRIPS相关条款,“TRIPS27条应作三处修改,以便采纳CBD的发展考虑,并在利益分享和知识产权之间作出适当平衡。对于各国就海洋遗传资源在当前利益共享国际法律框架下的效率低下问题,专利法迄今为止还未能提出有效和高效的解决该问题的方案。

一些学者持折衷论,例如,Bonfanti认为,从法律角度看,目前尚不清楚海洋基因资源属于哪个制度规制以及在什么条件下可申请专利。三个主要条约为其法律制度的界限做出了贡献:UNCLOSCBDTRIPS协议。UNCLOSCBDTRIPS协议均构成规制海洋基因资源的国际法依据,只是对其间的关系尚未厘清。从CBDTRIPS协议的目的和宗旨来看,二者间存在明显差异。一方面,CBD在第1目标中以及在《关于获取遗传资源和公正和公平分享其利用所产生惠益的名古屋议定书》的目标中都强调应公正、公平地分享利用生物遗传资源所产生的惠益;另一方面,也都规定应顾及对于这些资源和技术的所有权利。特别是,CBD16.3条将生物多样性保护与知识产权保护连接起来了。TRIPS协议的主要目的在于强化对知识产权的国际保护,对知识产权国际保护的限制或例外仅处于次要地位。对此,Bonfanti认为上述三个条约间的某些相容性条款及其未来可能的发展都表明二者间存在相互依存关系。

事实上,CBDTRIPS协议间在基本目标和价值方面尚存在明显差异,在海洋基因资源知识产权保护方面仍存在需要进一步协调之处。CBD15.5条规定:遗传资源的取得须经提供这种资源的缔约国事先知情同意值得质疑的是,TRIPS协议所规定的现有国际知识产权,特别是专利,是否符合这两项原则,更普遍地说,是否符合海洋基因资源复杂的法律制度。根据TRIPS协议,专利的授予以技术要求为条件,这些要求都不涉及事先和知情同意获取以及公正和公平地分享利益。对于如何弥合涉及海洋遗传资源保护的上述三个相互竞争的法律框架之间差距的解决方案问题,需要加强研究。

3.BBNJ协定问题

关于在国家管辖范围以外区域(ABNJ)保护和可持续利用生物多样性的新条约的谈判为填补UNCLOS的空白带来了希望。”UNCLOS的目标与成功实施之间的差距突出表明,需要制定一项以ABNJ为重点的新公约。现行国际法制存在的局限性表明,谈判中的BBNJ协定对于解决黯淡的公海前景问题来说具有显著的必要性。

未来BBNJ公约的关键方面剩下的大部分分歧围绕着四个问题:海洋遗传资源的所有权,包括利益分享;以区域为基础的工具的管理,包括海洋保护区;环境影响评估的形式;参与能力建设和向发展中国家转让海洋技术。UNCLOS下的新多边协议就上述争议事项应提供明确的法律授权,而不是简单地宣布宽泛性的指导原则。总的来说,在BBNJ会议上,意识形态的辩论围绕着发达国家支持公海自由和发展中国家主张适用人类共同财产而展开。”BBNJ条约文本需明确地将气候与海洋联系起来,以明晰海洋法和国际气候变化法间在保护BBNJ方面的协作路径。如上所述,该领域的最新进展是,20233月联合国新发布了《UNCLOS下关于保护和可持续利用国家管辖海域外海洋生物多样性的协议草案》。

(三)国家管辖范围以外海域建立海洋保护区(MPAs)与气候变化的挑战

基于MPAs是应对气候变化的潜在工具,设计良好、具有气候包容性的MPAs对于缓解和适应海洋气候变化具有积极作用。学界对MPAs的探讨较多,MPAs正在迅速成为世界上几乎所有海洋生物多样性保护的主流管理工具,因为其可以成为减少温室气体排放的现有法律和政策工具的有益补充。不过,MPAs尚无被普遍接受的法律定义,也没有一个具体规定建立MPAs的全球性公约,对不同类型的MPAs仍在使用不同术语来进行描述。由此,需要逐步确立MPAs法律和制度框架。

1.现行MPAs的国际立法

目前,尚无规制沿海国海域或国家管辖范围以外区域MPAs的专门性条约,大多数涉及确立MPAs的国际条约大都与海洋生物多样性保护有关,但也只有一个零散的法律框架。与海洋生物多样性保护有关的国际条约主要包括:UNCLOSCBD、《保护世界文化和自然遗产公约》《国际重要湿地公约》;《特别敏感海域识别和指定准则》《21世纪议程》等软法性质的文件。目前,国内立法仍是指定和管理MPAs最直接的法律文件。尽管UNCLOS并未提及生物多样性,但有学者认为,UNCLOS12部分,特别是第192条、第194.5条,以及CBD8条,它们共同构成了实施MPAs的规范基础。可见,如何加强国家管辖范围外区域的生物多样性养护和多部门合作是需要解决的问题。

2.在当前国际法律框架下建立国家管辖以外海域MPAs的相关挑战

MPAs目前被视为保护海洋生物多样性的一个途径,但大多数现有的MPAs多建立在沿海而非远洋地区,且大都没有考虑应对气候变化因素,难以较好适应海洋生物的流动性以及需要给予保护的海洋生物的多样性,但它们可以促进现在和未来对气候变化的适应。基于MPAs自身存在的局限性,可以说,尚难以明确其在多大程度上能够降低气候变化对海洋生物多样性的负面影响。在公海和海底区域建立MPAs的最大障碍是国别利益的差异和相关法制的滞后。既存MPAs在保护海洋生物多样性和应对气候变化方面尚存局限性。

对此,学界探讨了国家管辖以外海域建立MPAs面临的海洋法挑战,包括:公海保护区与UNCLOS下公海制度间的冲突与协调;区域渔业管理组织的职能与公海保护区制度间的可能冲突及解决;尚未制定出针对特定海域建立具体MPAs的标准或工具;致力于维护海洋环境生物多样性的不同区域性和国际组织之间仍然缺乏协调;如何依靠现有国际法律框架,利用MPAs来减缓和适应气候变化等。目前,国家管辖以外MPAs的数量不多,表明现有的国际法律制度对创建MPAs仍然存在制度挑战。

UNCLOS没有规定建立MPAs的任何法律制度。海洋法条约都没有规定缔约方有法律义务划设MPAs,也没有规定指定和管理国家MPAs的具体规则或标准,再加上没有任何方法或制度框架来建立国家间或区域管理组织之间的协调,导致非目标地区的海洋环境不受管制和保护。为实现保护海洋生物多样性的目标,如何修改CBDUNCLOS等相关条约,以允许在国家管辖范围之外建立多边MPAs,是海洋法面临的挑战之一。

须指出的是,不应把MPAs视为应对海洋气候变化的主要解决方案,因为应对气候变化对海洋环境损害的根本路径在于减少温室气体的排放以及相关科学技术的进步。

(四)UNCLOS对气候变化的可适用性问题

UNCLOS谈判期间,气候变化问题尚未被列入全球环境议程,因此,UNCLOS的文本和准备工作都未直接提及气候变化也就不足为奇了,由此导致学界关于UNCLOS对气候变化的可适用性问题尚存较大分歧。

一些学者研究了UNCLOS在应对气候变化方面的局限性问题。“UNCLOS在某些情况下在实现普遍性、精确性和适应性方面存在特殊问题。如上所述,UNCLOS既未明确规定预防原则和生态系统方法等原则,又未提及海洋保护区、生物多样性、气候变化,还缺乏以区域为基础的管理条款。共同但有区别的责任概念在UNCLOS中没有像在最近的多边环境协定中那样得到体现;UNCLOS只针对海盗行为,对其他安全威胁只字未提。

1.UNCLOS1.1条对海洋环境污染的界定与气候变化

关于UNCLOS是否可适用于应对气候变化,国内学界对此的探讨较少。国外学界有三个观点:一是肯定说。主张CO2属于第1.1条(4)项下海洋环境污染定义中的能量或物质范畴。因此,包括第1215部分在内的UNCLOS能被适用于应对气候变化。二是否定说。主张UNCLOS不能适用于应对气候变化。三是折衷说。主张UNCLOS似乎可适用于应对气候变化,且列出了诸多困难和问题。例如,JaeGon Lee认为,对船舶温室气体排放的监管是否在UNCLOS范围内问题,根据条约解释,答案似乎是肯定的。

一些学者对UNCLOS对气候变化的可适用性问题的研究聚焦于对第1.1条(4)项下海洋环境污染定义中相关用语的研究。UNCLOS并未定义海洋环境一词。在全球范围内,第213条可将温室气体排放纳入其污染定义。”CO2可归入第1.1条关于引入海洋的污染物质的定义;人类引起的温室气体排放似乎在两个方面符合UNCLOS对海洋污染的定义。首先是通过第1条定义中的能量;另一个是基于污染效应的解释;即使UNCLOS确实界定了海洋环境污染一词,但一个术语的含义也需要随着时间的推移而更新,以应对新的挑战。有充分理由认为,未能减缓气候变化属于UNCLOS对海洋环境污染的定义,违反了缔约国保护和保全海洋环境的义务,否则,是对当事各方当时意图的一种不适当的限制性解释。由于空气污染能够通过降水间接将物质引入海洋,因此,UNCLOS1.1条(4)项的定义可涵盖空气污染。

2.气候变化与UNCLOS12部分的适用

12部分表明,UNCLOS缔约国有集体义务实施应对气候变化的战略,相关条款在一定条件下可适用于气候变化。12部分的实质内容没有得到任何国际法庭的解释。从表面上看,UNCLOS的规定,特别是第12部分,足够广泛,允许一国声称另一国未能减缓气候变化而违反了其养护和保护海洋环境义务。12部分是国际海洋环境法的基石,部分规定似乎足够宽泛,允许一国就另一国未能减轻气候变化造成的环境问题向另一国提出索赔。不能说第12部分完全成功,该部分许多规定的措词相对较弱,包括关于大气和陆地污染的条款。第212条更明确地将空气污染纳入UNCLOS的规制范围:“各国应通过法律……控制来自或通过大气对海洋环境的污染。如果IMO将这一任务的宽泛解释扩展到富营养化、酸化和海洋变暖,则该条理论上可作为规范温室气体排放的基础。第212条的授权是有效的,港口国和沿岸国在制定当地强制性条例时应将其作为国际权威使用。笔者认为,尽管在UNCLOS谈判期间,气候变化尚未获得缔约国的关注,但应对温室气体排放、海洋酸化、海洋暖化,都符合第12部分乃至整个UNCLOS的目的和宗旨。因此,UNCLOS相关条款在一定条件下能够被适用于对气候变化对海洋的有害影响。

3.UNCLOS15部分是否可适用于国际气候争端解决

UNCLOS争端解决机制是国际法中最复杂的制度之一,该程序将如何被适用于一国未认真采取减缓气候变化措施而违反其保护海洋环境义务的主张,是该部分需要面对的难题。UNCLOS强制管辖的独特性质对气候变化损害索赔国具有较大吸引力。能够使该具有约束力的争端解决程序被用于要求缔约方采取适当行动来减少温室气体排放吗?气候变化国际诉讼与第15部分的适用问题,涵盖对保护海洋环境下气候变化诉讼争端解决的诸多关键问题的研究,包括具有约束力的争端解决程序能否以及如何适用于要求缔约方采取适当行动减少温室气体排放等。

国家间因气候变化对海洋环境的损害而产生的争端解决问题既涉及第15部分的优势和不足,又涉及其可适用性问题。Seokwoo LeeLowell Bautista教授讨论了与涉及气候变化损害赔偿责任的国际诉讼有关的挑战,且都认为,在未来,涉及气候变化造成的跨界损害的国际诉讼将成为可能,UNCLOS可能为气候变化损害诉讼提供一个令人信服的场所,包括国际海洋法法庭可能提供不具约束力的咨询意见。

有观点认为,第15部分不能解决国家间气候争端。由于各国没有具体义务履行和执行控制或减少海洋酸化或管制作为海洋环境污染物的二氧化碳的规则,因此很难使用该机制。主要国际气候条约将海洋对CO2的吸收作为减缓气候变化的路径之一。国际法的碎片化和其他局限性也给该类海洋领域气候争端在法律适用等方面造成了法律障碍。《巴黎协定》依赖于与UNFCCC相同的争端解决程序,它没有规定缔约方防止海洋环境受到损害的义务。因此,根据UNFCCC或《巴黎协定》,关于源自某一特定国家的污染对海洋环境造成损害的主张不太可能被视为争端。从包括海洋法和国家责任在内的现行国际法制度来看,这种气候变化诉讼的可行性和有效性非常值得怀疑。这主要是基于建立因果关系的问题和其他相关问题。鉴于国际司法制度的分散性质,可以预期在某些领域会出现某些分歧。

就该领域的实践而言,在国际层面,由于涉及国家就气候变化损害提起诉讼的国家间争端和司法裁决并不普遍。因此,关于保护和养护海洋环境的规定尚未得到一个国际法庭的解释,对于这些规定最终如何适用几乎没有留下什么指导。迄今尚无将海洋气候变化争端诉诸第15部分程序的国际判例。在一些西方国家,已存在以国内法作为解决气候损害争端准据的国内案例。

笔者认为,尽管尚存在诸多障碍和困难,第15部分原则上或理论上应可适用于海洋气候变化国际争端的解决。气候变化将导致国家间海洋权益争端,甚至与国家气候条约义务争端联系在一起。可以说,UNCLOS很可能构成气候变化对海洋环境损害争端国际诉讼的潜在渊源。但适用第15部分仍存在诸多实体和程序性问题。就程序问题而言,具体包括:选择最有效的国际裁决机构、管辖权的确定、提出可能排除责任的有效抗辩的可能性、损害的确定、因果关系、责任的形式与为多个违法者分配责任的问题等。

可见,第15部分适用于国际气候争端解决所存在的难题主要包括:管辖权的确定、确立起诉资格的问题、私人公司和个人行为归属于一国的问题、因果关系的确定、损害的确定、补救和赔偿索赔国因气候变化而遭受损害的现有补救办法等。由于气候变化具有累积效应,其影响具有延迟性,众多国家在历史上和当今都程度不同地对气候变化产生了影响,难以将一国温室气体的排放与其他国家的排放予以区分并量化,即对一国的排放行为难以确定特定的受害国,从国际诉讼视角看,难以确定被告和其所致损害。国际气候变化法旨在减缓气候变化、降低气候变化的可能风险。因此,受害国是否有法律依据就尚未发生的损害主张赔偿责任,也是一个法律难题。总之,对上述该机制是否可被适用,谁可以提出这样的索赔?可以对哪些国家提出这样的索赔?因果关系如何确定,补救措施是否包括赔偿损失或减少温室气体排放等问题,尚有待研究。

(五)气候变化对UNCLOS下国际渔业法律制度的挑战

1.气候变化对海洋渔业资源的影响

气候变化对国际渔业法律制度的挑战主要包括:气候驱动的渔业变化给可持续管理带来了新的威胁;国际渔业法律框架的演进;极地渔业资源保护等。国外学界较重视对该问题的研究,例如,Burns探讨了气候变化对鱼类的潜在影响,重点是对高度洄游鱼类和跨界鱼类的潜在影响。气候变化可能导致某些鱼类种群的减少,或以对个别缔约方的利益产生不利影响的方式改变其分布。

气候变化可能影响渔业资源的所有方面,2050年商业渔业崩溃的趋势是全球性的。气候变化引起的物种组成、分布和丰度变化对全球鱼类资源构成重大威胁。它们还对国际渔业管理构成重大挑战。气候驱动的渔业变化给可持续管理和国际海洋法带来了新的威胁与挑战。

2.气候变化背景下国际渔业法律框架的局限性

海洋渔业要受到管理世界海洋的众多复杂法律框架的规制,国际渔业法在保护海洋可持续性方面具有积极作用,但其自身的局限性以及气候变化令其面临挑战。这些条约影响了各国对渔业养护的态度,但缺乏足够的执行机制来迫使成员国遵守。必须制定一个新的国际捕鱼条约。对渔业可持续性而言,相关法律和制度应该如何相互作用,都存在不确定性。最突出的国际渔业条约是UNCLOS和《跨界和高度洄游鱼类种群协定》(FSA)。FSA适用于EEZ和专属渔区,但不适用于领海。现有条约缺乏帮助公海鱼类资源再生所必需的执行力。特别是跨界和高度洄游鱼类似乎是国际社会仅凭UNCLOS所无法解决的重大合作挑战。国际渔业条约没有强有力的执行力。大多数渔业管理制度在抵消导致不可持续捕捞的政治压力和经济激励方面是无效的。可见,主要国际渔业条约在执行力和实施效果方面仍存在明显局限性。

具体来说,UNCLOS在处理渔业问题时,未能基于海洋生态系统理念,也未明确规定预防原则的概念。沿海国在处理领海渔业方面没有受到任何限制。公海渔业一直由区域渔业管理组织在区域一级进行管理,但该类组织在处理所有鱼类或更广泛的环境问题的能力方面往往存在不足,原因之一在于,许多区域渔业管理组织仍然专注于单一物种渔业管理。对专属经济区捕鱼缺乏监管是UNCLOS的主要失败之处。UNCLOS没有解决的一个问题是,没有认识到许多鱼类具有跨界性没有明确提到海岸带综合管理和污染者付费原则,也没有关于冰封区域海洋生物资源管理的明确规定;对诸如第192条等较宽泛条款在气候变化背景下如何被适用于规制捕鱼等其他开采海洋生物资源的活动,也尚存疑问。

(六)UNCLOS面临国际法碎片化挑战:主要以UNCLOS与国际气候变化法间关系为例

气候变化对海洋环境的影响近数十年来尤为明显,国际法的碎片化阻碍了UNCLOS等国际海洋条约与国际气候变化法等其他相关国际法制在应对气候变化对海洋影响领域的有效协作。自工业革命开始以来,海洋吸收了大约四分之一的人为CO2排放。温室气体所致全球性的气候变化对海洋环境产生了显著影响,主要体现为海洋酸化、海洋温度上升、海平面上升、海水盐度变化、海洋生物非正常迁移、溶解氧损失等,此外,还叠加了过度捕捞、栖息地破坏等非气候变化所致的因素。这些协同和累积的变化要求在海洋法与国际气候变化法间应进一步减少碎片化现象,持续强化应对海洋气候变化的相关国际条约间的可能联系和协作。可见,国际海洋法尚难以有效应对该现实挑战,其与国际气候变化法等其他国际法部分间的良性互动仍有待强化。

1.主要国际气候条约在规制海洋气候变化方面存在局限性

UNFCCC、《京都议定书》和《巴黎协定》仅关注温室气体排放对大气的影响,而未能直接解决温室气体对海洋环境的影响,未提及海洋酸化问题。UNFCCC也未承认海洋在该领域的中心作用;《巴黎协定》除序言外并无特别条款明确海洋的作用,未直接纳入有关国际海运温室气体减排的具体内容;UNCLOS更无任何条款提及气候变化,对其是否可被适用于应对海洋气候变化问题尚存分歧。国际海洋法与国际气候变化法间存在的明显裂隙制约了国际社会应对气候变化和保护海洋环境的法制进程与效果,气候变化对国际海洋法和海洋治理已形成现实挑战。

1UNFCCC在规制气候变化对海洋影响方面的局限性

一些学者认为,UNFCCC无力规制或解决海洋酸化问题。适用于海洋酸化问题的国际法和政策并不完整,且在如何准确防止海洋酸化方面留下了不确定性。”UNFCCC的目标可能不足以应对海洋酸化。UNFCCC并不局限于解决CO2排放问题,也没有直接具体解决海洋酸化问题——这完全是大气中CO2浓度增加的问题。目前还不清楚海洋酸化如何适用于UNFCCC这个框架,它反映的是一种大气导向的方法,还是一种将海洋作为气候系统一部分的整体方法,学者间存在一些争论。仅减少甲烷并不能减少吸收CO2排放导致的海洋酸化,UNFCCC没有说明这种区别。到目前为止,还没有缔结多边环境协定以解决海洋酸化问题。许多人认为,UNFCCC能解决海洋酸化问题,因为它控制了CO2的排放——这是问题的根源。恰恰相反,UNFCCC没有为这个问题提供一个充分的法律框架,因为海洋酸化不是气候变化的结果,这意味着它不在其管辖范围之内。现行国际气候变化法大气导向明显。

因此,有学者质疑UNFCCC作为一个框架是否有能力为解决海洋酸化问题提供必要的法律基础。迄今为止,气候变化对海洋的影响一直是UNFCCC体制内的附属问题。对现有UNFCCC来说,海洋的主要作用是作为减缓气候变化的途径。海洋是气候系统的一部分,是危险的人为干扰的对象,这一点并不明显。其第4.1条(d)项可被解释为鼓励海洋积极吸收,因此,海洋对大气中CO2的吸收是气候机制中气候变化解决方案的一部分,而不是其本身的一个问题。即UNFCCC并非旨在解决气候变化对海洋环境损害问题,相反,海洋是UNFCCC下应对气候变化的路径之一。

另一些学者对此则持基本相反看法,他们认为,UNFCCC规定的温室气体的总体稳定范围足够广泛,足以包括海洋酸化。其第4.1条(d)项有可能规定一项保护海洋和沿海生态系统以及海洋免遭酸化的义务,就人为干扰气候系统而言,海洋酸化无疑属于UNFCCC的范围;对第4.1条(d)项的合乎逻辑的解读,将意味着缔约方有义务采取措施减缓海洋酸化,即使其目标只是恢复其作为汇或库的CO2吸收能力。笔者认为,该观点的合理之处似在于,可通过对UNFCCC的演进解释,澄清其在规制气候变化对海洋影响方面的灰色地带

2)《京都议定书》在规制海洋气候变化方面存在的局限性

《京都议定书》没有明确提到海洋或海洋环境,并没有为解决海洋酸化问题提供强有力的基础。《京都议定书》附件B缔约方(即发达国家)可以增加其CO2排放量,即使这将使海洋酸度恶化,也只要求减少其他温室气体(如甲烷和一氧化二氮)的排放。因此,气候制度解决海洋酸化问题的能力只是在尽量减少气候变化的影响时偶然出现的。增加CO2排放量会使海洋酸度恶化。因此,通过《京都议定书》解决CO2问题只能在CO2减少的程度上带来附带的好处。事实上,导致海洋环境变化的温室气体并不仅限于CO2

UNFCCC和《京都议定书》秉持其共同但有区别的责任原则,但该原则并未被纳入IMO规制船舶温室气体排放制度框架,因为IMO相关制度遵循了不给予更优惠待遇NMFT)原则,部分原因在于国际航运的独特特点。在核心宗旨上存在的差异和冲突,显然无益于就未来规制国际航运温室气体排放的国际法律制度达成共识。

3)《巴黎协定》在规制海洋气候变化方面存在局限性

虽然《巴黎协定》标志着UNFCCC气候变化机制的重大转变,但该协定在序言中只是粗略地提到了海洋,将重点放在保护、可持续管理森林和提高发展中国家的森林碳储量上。目前尚不清楚国家自主贡献是否以及如何用于解决海洋酸化问题。海洋酸化是否属于协定下的损失和损害机制?可见,《巴黎协定》也未能较好解决气候变化对海洋环境的影响问题。

2.UNCLOS在应对海洋气候变化方面也存在明显的局限性

12部分没有提到海洋酸化,其是否仍然提供了解决海洋酸化问题的法律基础,是个悬而未决的问题。BairdSimonsStephens将海洋酸化问题定性为存在于法律的模糊地带是正确的。这一问题似乎处于气候变化的两大机制—UNFCCCUNCLOS下的海洋治理的夹缝之中。UNCLOS本身并没有提供为大幅减少CO2排放而采取集体行动所需的框架。与气候变化机制不同,UNCLOS没有通过缔约方决定采取集体行动和措施的机制。

综上,主要国际气候条约尚难以解决气候变化对海洋的有害影响问题,UNCLOS在应对气候变化方面存在规则滞后性问题。大气中CO2浓度的增加直接导致海洋生态系统中发生了深刻的协同和累积变化,UNCLOS未对公海生物遗传资源作出明确规定;气候变化一词未出现在UNCLOS文本中;UNCLOS是否可适用于应对气候变化尚存在分歧;UNCLOS与国际气候变化法等国际法其他相关部分间存在碎片化问题。由于UNCLOS是基于财产概念的传统国际法和实现包括保护海洋环境在内的社会目标的治理方法的结合,这就要求,在对国际气候变化法与海洋法的体系化解释与互动问题研究方面,须解决碎片化的相关国际法制与对海洋进行综合国际治理间的不协调问题。


三、应对气候变化背景下《联合国海洋法公约》的演进路径

气候变化与海洋环境间的相互作用要求各国政府在国际、国内层面上反思现行法制,以适应海洋治理系统的需求。存在探讨UNCLOS在应对气候变化领域如何能够实现其目标、回应气候变化给UNCLOS带来的系统性挑战问题的紧迫性,以补全UNCLOS起草者当初无法设想的一些重要新发展,也有助于缩减其与国际气候变化法间的裂隙

(一)为应对气候变化等新挑战制定新的多边条约或实施协定

制定UNCLOS实施协定已有前例。针对在气候变化所致海洋暖化、酸化背景下UNCLOS在保护国家管辖范围外区域生物多样性领域所存在的局限性,20233月联合国新发布的《UNCLOS下关于保护和可持续利用国家管辖海域外海洋生物多样性的协议草案》也将会构成UNCLOS在该领域的最新发展。目前,有必要兼顾陆海空统筹方式,基于地球生态系统的整体性导向,通过制定UNCLOS新实施协定方式,聚焦于应对气候变化对海洋环境影响问题的解决。

(二)气候变化背景下对UNCLOS等海洋法条约予以演进解释

UNCLOS谈判与缔结之时,谈判者们尚未意识到气候变化、海平面上升等即将面临的共同挑战,因此,有必要赋予UNCLOS相关表达或条款以新的内涵,以使之能够应对人类在21世纪面临的气候变化所致的严峻挑战。

UNCLOS应可适用于应对气候变化问题,应将序言中的海洋环境污染和正文中涉及海洋环境保护的某些条款进行扩大解释或演进解释,乃至创新性解释,以适应国际社会应对气候变化的需要。笔者认为,从UNCLOS的立法目的和秉持的原则来看,在不与其现行条款立法目的相冲突的前提下,可将其相关条款适用于应对气候变化及其对海洋的影响。海洋法法庭将UNCLOS作为活的海洋宪法,确保其在面对新问题和社会变革时仍具有现实意义。”“海洋法建立在坚实的基础上,同时也规定了应对新问题所必需的灵活性。”UNCLOS192-194条下的义务可被扩展为通过使用MARPOL73/78作为监管执法工具,对温室气体排放进行监管,来预防、减少和控制气候变化的义务。可见,条约解释是应对UNCLOS在海洋气候变化领域面临的挑战的有效路径之一。

(三)构建国际气候变化法与海洋法间的新协作路径

气候变化对陆地、海洋和大气环境的影响具有整体性、系统性特征,但应对该挑战的国际海洋法、国际气候变化法、国际环境法、国际人权法、国际难民法、国际投资与贸易法等板块却日益呈现出较明显的碎片化特征。对此,Asselt正确地指出,不可能找到一个针对气候变化问题的单一而全面的法律对策。主要原因在于,就其性质而言,气候变化问题是涵盖范围广泛、定义狭窄的问题,解决气候变化问题不可避免地需要各种应对措施。这在国际一级的含义是,与气候变化问题有关的问题受到管辖权重叠的众多法律制度的管辖。因此,笔者认为,有必要在二者间强化对新协作路径的构建,例如,有学者建议,一个关键步骤是将海洋酸化科学纳入CO2减排目标的制定中。

现行UNCLOS难以在其适用范围内对出现的每个法律问题提供最终的参考框架。未来的趋势是将海洋问题纳入国际气候变化法中,并从应对海洋气候变化视角诠释国际海洋法,UNCLOS在一定范围内可适用于对全球气候变化的调整和规制。


因篇幅限制,已省略注释及参考文献。原文详见《河北法学》2024年第10期。



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