作者简介：落志筠，女，山西朔州人，内蒙古财经大学法学院教授，蒙古国研究生大学博士生导师，法治内蒙古建设与区域发展协同创新中心主任，博士，研究方向：环境与资源保护法学。
摘要：自然保护地是改善生态环境质量、传承中华民族文化、维护国家生态安全、建设美丽中国的重要抓手，肩负有保护生态系统、保护生态屏障的重要使命。但自然保护地划定以及建设管理活动会与已经形成的以土地利用为核心的不动产权利体系发生抵牾，即自然保护地生态环境公共利益保护与其所附着土地上原有的财产权的冲突。公私法分离视野下的管制性征收理论以及地役权制度无法有效解决这一冲突，而公私法综合视野下的环境公物理论则为解决自然保护地财产权限制与补偿问题提供了一种新的思路。作为环境公物的自然保护地，其在划定、建设、管理、利用中均可能出现对财产权的干预。故此，应当准确区分这种干预究竟构成征收，还是公共地役权对“剩余财产权”的限制。自然保护地公共地役权对“剩余财产权”的限制也应当予以补偿。“法定补偿+公共地役权补偿”二元补偿模式将选择权赋予供役人，由其自主选择补偿方式并接受相应的役权限制。二元补偿模式既能够使权利受限主体获得最低程度补偿，又能激励有意愿的供役人选择自愿、主动增加生态环境增益行为，切实提升生态环境的公共效能。
关键词：自然保护地；财产权限制与补偿；环境公物；公共地役权；剩余财产权
一、 问题缘起：自然保护地体系建设与财产权冲突
建立以国家公园为主体的自然保护地体系，是改善生态环境质量、传承中华民族文化、推动国家生态安全保护、实现美丽中国建设目标的关键举措。《建立国家公园体制总体方案》（2017年）明确了建立国家公园体制的指导思想和基本原则，并就基本概念、管理体制、具体制度作出了整体安排。《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（2019年）（以下简称《指导意见》）对自然保护地分类及体系整合、统一管理与分级行使管理职责、加强自然保护地发展与保护提出了明确具体的要求。同年10月，中共十九届四中全会再次将构建以国家公园为主体的自然保护地体系提到新的高度，以加强对重要生态系统的保护和永续利用，进一步提升国家生态文明治理能力。自然保护地体系建设是实现“高水平保护”的重要举措。高水平保护不仅要按照高标准保护生态环境，同时要使高生态效益带动高经济效益。
按照《指导意见》要求，政府有权采取禁止或限制在自然保护地内从事可能产生不利生态环境影响行为的规制措施，这些新增的规制措施会对主体原有权利，主要是财产权利（权益）构成剥夺或者限制。《指导意见》按照保护地承载的生态价值对保护地按照保护强度高低分为国家公园、自然保护区和自然公园三类；同时在前两类自然保护地中区分核心保护区和一般控制区，前者禁止人为活动，后者限制人为活动，自然公园则不设定核心保护区，只按照一般控制区标准进行管理。《指导意见》关于自然保护地内人为活动的禁止或限制措施，显然是对未来划定为自然保护地区域的人为活动划出了行为红线；就保护地内已有权利而言，《指导意见》也提出了矿业活动、水电以及工业建设等项目清退或者整治要求，同时要求原住居民搬迁或禁牧、退耕。这就意味着自然保护地内财产权实现从时间面向上看，会受到两个方向约束：一是自然保护地内未来可能产生财产权益或利益的人为活动，将会受到禁止或不同程度的限制；二是自然保护地内原有财产权行使也面临不同程度的禁止或限制。笔者将其区分为“自然保护地内未来财产权的限制”与“自然保护地内原有财产权的禁止与限制”。
“自然保护地内未来财产权的限制”可能包括两种情形：一是自然保护地划定后出现的新的财产权，其权利限制不应当获得补偿。典型代表如因特许经营而出现的财产权。特许经营人在取得权利时，应预见到其所获得特许经营会因实现公共利益的需要而可能面临特许主管部门更加严格的管制，特许经营人所获得的利益是政府管制下的利益，随着政府因公共利益保护需要而增加管制强度，该权利极有可能“在没有补偿的情况下被取消”。二是自然保护地划定前已经存在的财产权没有被征收，只是权利的范围以及行使方式受到了限制，属于自然保护地内原有财产权在未来权利行使中受到限制，是“自然保护地内原有财产权的限制”的未来形态，理应得到补偿。
“自然保护地内原有财产权的禁止与限制”中的“禁止”是指自然保护地划定时通过管制方式使得原有财产权完全丧失，如要求探矿采矿、水电开发、工业建设等项目清退并有序退出或者要求原住居民搬迁等，这事实上构成了征收，但在实践中是否能够进行补偿以及按照什么标准补偿并不明确。“自然保护地内原有财产权的禁止与限制”中的“限制”则是指原有财产权存在但无法全面、充分行使，与上述“自然保护地内未来财产权的限制”之第二种情形重合，如要求自然保护地内工矿企业整治（暗含了满足自然保护地生态环境保护要求的管制），以及要求农民禁牧、退耕等。与对财产权的所有权或者使用权进行剥夺的征收征用不同，设立国家公园、自然保护区等环境管制行为一般仅仅妨碍财产效用的进一步发挥，司法实践中对其是否补偿以及如何补偿存在很多不同做法甚至是争议。
自然保护地体系建设与原有财产权存在冲突的根本原因在于，自然保护地上原有的以土地利用为核心的不动产权利体系与承载着生态环境保护公共价值的自然保护地目标实现之间产生了抵牾，即生态环境公共利益保护与土地上原有财产权实现产生了冲突。土地上原本已经建立起的以土地利用为核心的不动产权利体系，将土地作为财产而非环境要素，更多关注土地的经济价值，凸显其财产权属性。在作为财产的土地及其周边环境中耕种、建房、探矿、采矿、设置水电项目以及完成工业生产等，都是原权利人土地承包经营权、宅基地使用权以及探矿采矿权、企业生产经营等权利实现的外在表现。这些行为以实现权利人的财产保护或经济利益增值为目标，具有典型的私权属性。而自然保护地的划定、建设、管理活动不再仅将土地、林木、矿产等资源要素作为单纯的财产看待，而是将所有要素组成的整体生态环境作为行为对象，核心是要保护生态环境公共利益，具有正当性。两类具有正当性的行为及其背后利益产生冲突是由于土地空间具有一体性，自然保护地与原有财产权利在土地空间上重叠。自然保护地生态环境保护价值因具有公共价值属性，其实现具有价值优先性，可能要求原有财产权利人放弃或限制其部分财产权利，甚至增加了原权利人实施生态环境保护增益行为的新负担。
以上冲突的出现，表面上看是由自然保护地划定这一国家行为所造成的，实质上是依附于土地的自然资源具有经济价值、生态价值甚至是文化传承等多元价值所决定的。在加快推进人与自然和谐共生的新时代，自然资源的多元价值受到前所未有的关注。自然资源物理形态上的同一性决定了其多元价值实现过程中会产生不同价值之间的冲突，如生态环境价值的实现和文化价值的传承会与当前经济价值的最大化产生冲突，同时也会与自然资源依附的土地上原有财产权利发生冲突。自然保护地体系建设对原有财产权利的剥夺或者限制，从法律制度上溯源是公共财产权与私人财产权之间的冲突问题，其核心是要解决应当由谁来承担以土地为核心的多类资源所承载的不同价值在实现中产生的冲突所需的成本问题。本文试图将自然保护地作为环境公物，在公私法综合视野下分析自然保护地产生的财产权限制及其补偿问题。
二、 现实困境：公私法分离视角下的自然保护地财产权限制与补偿分析
对因自然保护地体系建设而禁止或限制土地上原有财产权行使应当如何妥善解决的问题，理论界和已有试点实践提供了两种思路。一种思路是基于公法视角，将这种区别于征收的财产权限制从警察权、社会义务、管制性征收等不同角度阐释其正当性与适当性，并主张对超过警察权行使或社会义务范围的管制性征收予以补偿。另一思路则是通过地役权制度实现公有财产权与私人财产权限制的私法调适，较为典型的做法为钱江源国家公园体制试点的地役权改革。
（一）公法视角下管制性征收及其征收泛化的担忧
从外观表现来看，自然保护地财产权限制与宪法上规定的征收具有一定相似性，可将其称之为管制性征收。目前，自然保护地已经占据中国陆域面积18%以上，在协同推进物质文明建设和生态文明建设实现绿色发展的过程中，通过对承载有生态价值的自然资源这一“地”以最严格的保护制度实现生态公共利益目标。但值得注意的是，在保护自然资源这一“地”的过程中，地上原有的“人”在生态系统中的功能以及参与方式不容忽视，这就要求在自然保护地体系建设中考虑原有权利人是否需要搬迁、清退、退出或者是整治、禁牧、退耕，同时还要考虑这些管制方式对“人地关系”的利益平衡问题。《宪法》第13条第3款规定了国家公共利益征收补偿制度。《指导意见》对自然保护地内的已有项目、原住居民要求搬迁、退出以及退耕等规定，在实践中事实上构成了对原有房屋、土地、厂房的征收。在核心保护区和一般控制区差别化管控中对人为活动的禁止或限制，虽然没有完全剥夺财产构成征收，但是对自然保护地内原权利人行使财产权的诸多活动产生实质约束，事实上原有权利人财产权面临丧失或者部分受到限制。可见，自然保护地管控措施虽非直接针对原财产权的征收，但事实上对财产权产生了“剥夺”效果，可能表现为“禁止”引起的完全剥夺，也可能表现为“限制”导致的部分剥夺。学界将这种非通过征收程序剥夺他人财产，而仅是在立法或具体行政行为中通过管制措施致使财产出现减损或权能丧失的现象称之为管制性征收，或曰规制性征收。
管制性征收是美国1922年马洪案判决提出的，是指公权通过立法对私人财产权设定了限制，事实上导致了与实体征收类似的结果。在经过理论初创、认定标准具体化、范围扩展以及正当性审查发展阶段后，这一理论形成司法认定规则。宪法通过对政府征收、征用的限制，体现出私有财产权并非绝对自由且宪法对私有财产权实施保障。而随着社会进步和满足公共利益的需要，国家采取不同于直接剥夺财产所有权的征收方式，在规划法、土地管理法、建筑法、文化古迹与环境保护法、税法等立法中不断出现了诸多对土地使用、房屋建造建设以及不动产交易的管制性规定，以期调和个人利益实现与公共利益保护之间可能存在的矛盾。
管制性征收意图为因管制或规制而使财产权被过度限制的权利人适用征收规范并获取补偿提供制度性依据。政府出于公共管理和公共服务的需要对权利人的财产权予以管制或规制具有正当性，但是以管制、规制之名在达到实现社会公共利益保护目标的同时，对财产权进行诸多限制并且多是无偿的且不进行相应补偿的做法，可能构成对公民财产权的“隐性侵犯”。管制性征收或曰规制性征收虽具有类似征收的“剥夺”效果，但并非传统意义上的征收，其并不改变权利人的权利状态，而是可能会对不动产的利用效益作出极大限制。因此，管制性征收制度意图为解决那些尚未构成传统征收，却对权利人施加了过重负担的限制行为允许适用征收规范，并由国家对受限制的权利人承担补偿义务提供了制度依据。
但在实践中，涉及到管制性征收问题时，往往存在补偿困境以及可能的“征收泛化”现象，从而进一步侵蚀财产权。一段时间以来，我国的土地财产权，尤其是集体土地财产权上承载了规划法、土地管理法、环境保护法等各部门法依照其所保护的社会公共利益设置的土地管制、生态环境管制等负担，但在收益分配上并不会获得补偿或仅有极少补偿。因公共利益保护而对土地财产权限制问题很少得到法治实践的重视，因此而引发的补偿诉讼也难以有效回应权利人损失。且在实践中，即使最终权利人获得一定补偿，各地也是各行其道，缺乏统一的补偿标准，多数依靠政策引导而非源于法律规定。这也就意味着，拟将管制性征收适用宪法上的征收制度而对原财产权利予以补偿的制度初衷并未实现。同时，允许将征收规范适用于政府过度规制造成财产权过度负担的管制性征收的做法，虽能为受到限制的权利人获取补偿提供制度依据，但同时面临“征收泛化”的巨大风险。未来，有可能出现大量借以补偿而将违宪的财产权限制正当化的情形。这就从根本上忽略了财产权的存续保障，而只将财产权价值保障变成首要的甚至唯一的手段，实际上是将财产权保障的核心内容予以掏空，违背了财产权保障的初衷。
（二）传统地役权制度与自然保护地财产权限制的不适应
钱江源国家公园体制试点采用订立地役权合同方式限制当地居民对集体所有土地的利用行为，并取得良好效果。《建立国家公园体制总体方案》提出了重点保护区域生态移民搬迁的要求。各地在落实这一要求的过程中采用了多种方式收回集体土地所有权，或对原有集体土地权利施加限制。诸如征收、置换、赎买等方式是将原有集体土地所有权直接移转，也存在通过征用、相邻关系、租赁等方式对原有集体土地利用施加限制。但这些方式在实际执行中均存在不同程度的弊端。如征收方式审批程序严格且国家强制性较强易引发群体性矛盾；土地置换则因置换双方对土地经济价值判断差异，生态感受差异以及居民故土难离等情愫而不易为当地居民接受；赎买面临合意困境以及成本高昂的困局。征用、相邻关系、租赁等方式也存在不同程度的弊端。钱江源国家公园体制试点创新采用了地役权合同方式。在此模式下，钱江源国家公园管理局在保持原有财产权属不变的前提下，由村民代表大会就钱江源国家公园管理局拟使用的集体土地形成表决决议，最终签订地役权合同，约定由钱江源国家公园管理局监管原有集体林地，同时限制集体林地内的生产经营活动并给予生态补偿。签订地役权合同后，农民既可以获得合同约定的补偿金，同时还享有免费参观游览，经许可后的农特产品打上钱江源国家公园品牌标识等权利。截至2021年，钱江源国家公园管理局在林地、农田领域的地役权改革涵盖了公园园区涉及的4个乡镇，21个行政村，64个自然村，在实现国家公园生态保护目标的同时，3199户10 644位村民实际享受到生态红利。钱江源地役权合同模式既保障原住居民继续享有原生态利益，还增加了经济利益，赋予村民参与权（即村民对破坏自然资源行为进行监督报告），同时还赋予钱江源国家公园对村民存在生态破坏行为的林地、林木转让行为的一票否决权，形成国家公园与当地村民的生态共同体、利益共同体。
以传统地役权制度作为解决自然保护地财产权限制的法律路径依旧存在诸多法理障碍。一是传统地役权制度确立的供役与需役客体均限定为土地，地役权关注对土地平面权利的限制。但目前自然保护地的设立显然是从原有对以土地平面利用为核心的限制走向了包括地上、地表、地下的立体式多维度限制，传统地役权难以覆盖。二是从地役权设立基础来看，地役权应当为了满足需役地便利而设立，存在供役地与需役地一对相互对应的概念。而自然保护地的设立是为了自然保护地整体建设以及生态环境保护总体规划的需要，不存在需役地，也就丧失了地役权产生的基础。三是从地役权主体来看，民法中规定的地役权是平等民事主体的物权权利，是平等主体之间设立的法律关系，直接适用于划定自然保护地的行政机关或其管理机构与民法的规定存在冲突。四是从地役权设立方式来看，民法中完全根据当事人意思自治确立地役权内容的做法，并不符合自然保护地生态环境保护的实际需求。自然保护地划定、建设、管理、利用是为了实现生态环境保护公共利益目标，不能由当事人选择或随意决定地役权的内容。五是传统地役权的内容虽由当事人约定，但一般表现为消极的不作为义务；而自然保护地中对当地居民除了有不增加生态环境负担的消极不作为义务外，还有可能表现为巡护、制止侵害等积极义务。六是地役权设立多是针对当地居民生产生活受限而设置，对于工矿企业按照自然保护地建设要求进行的整治、退出等情形无法以约定地役权涵盖。综上，传统地役权制度无论从法律规定的外在形式上，还是从其私法规制属性上看，均无法有效解决自然保护地财产权限制与补偿问题。
三、路径探寻：作为环境公物的自然保护地财产权限制与补偿
公私法分离视角下，管制性征收与地役权合同实践无法有效解决自然保护地财产权限制与补偿问题，笔者尝试通过环境公物制度在公私法综合视野下解决目前的公私利益冲突问题。自然保护地体系建设中出现的财产权限制问题，实质上是不同价值实现过程中的利益冲突问题，既存在同质利益冲突，又存在异质利益冲突，单纯的公法路径或私法路径均无法从根本上解决。我国生态文明建设重视空间治理，近些年颁布的每个重要的环境政策文件所确立的生态环境治理目标几乎都提及了生态环境空间治理，且2015年《生态文明体制改革总体方案》中进一步关注以公私合力方式推进生态环境治理与生态文明建设。国家公园以其存在的较为突出的公私利益角力成为了“后发先至”的生态文明特区，三江源率先实现了以私权利利益保障为核心的自然资源资产产权和以公共利益保障为核心的国土空间用途管制的“两个统一实行”的公私合力治理。《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》明确要求明晰自然资源权属的自然资源资产产权体系，在其权利实现过程中应当与国土空间规划、用途管制有效衔接，以实现经济价值和生态价值的统一，体现了公私法综合视野下对公私利益冲突处理的基本立场。这一方面从生态环境公共利益保护视角考虑国土空间规划和用途管制要求的实现；另一方面又强调自然资源所有权与使用权的实现，着力解决权利交叉、缺位等问题。自然保护地体系建设与土地上原有财产权利的冲突，以及由于自然保护地的公物属性而对原有财产权的限制问题应当在自然资源产权制度改革中予以关注，从公物管理使用与私有权利保护角度实现平衡。环境公物制度是一项将对自然资源的公共用途管理与经济开发利用有效统合起来，实现自然资源经济价值、生态价值、社会文化价值多元统一的制度设计。这就要求优先实现环境资源生态环境价值，但不能将该过程中出现的限制私有财产权情形简单认定为警察权行使或者是财产权所承担的社会义务。通过建立环境公物制度，既要实现自然资源的生态环境价值，又要在可能的范围内考虑资源开发利用，充分实现公物的价值，且对此产生的财产权限制予以承认并给予相应补偿。
（一）自然保护地是环境公物
自然保护地包括国家公园、自然保护区和自然公园。（1）国家公园以其国家代表性而成为国家名片。国家公园在自然生态系统、生态重要程度、景观价值、管理层级等方面均具有代表性，划定面积大，景观尺度大，是能够作为“自然保护地统领”，实现大面积生态系统保护目标的环境公物。我国于2021年划定首批国家公园，包括三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山五家。（2）自然保护区是出现较早，主要聚焦于野生动植物种群数量、栖息环境等自然保护目标，而几乎不考虑自然资源的开发利用问题的保护地。全国已有国家级保护区474处，总面积近100万平方千米，同时还存在众多地方级自然保护区，是我国自然保护的基础。（3）自然公园是更加强调将自然环境的生态、观赏、文化、科学价值和可持续利用价值统合起来的保护地，其更加注重保护基础上的生态产品为公众所享有。按照《指导意见》和2023年出台的《国家级自然公园管理办法（试行）》，目前主要包括森林公园、地质公园、海洋公园、湿地公园、风景名胜区、沙漠（石漠）公园和草原公园七大类。据不完全统计，现有国家级风景名胜区244处、国家地质公园281处、国家海洋公园67处、国家级森林公园897处、国家湿地公园899处、国家沙漠公园55处、国家草原自然公园试点39处，其数量显著多于国家级自然保护区以及国家公园。无论各类自然保护地的数量多少或是保护强度存在何种差异，均肩负改善生态环境质量、传承中华民族文化、维护国家生态安全、建设美丽中国的重要使命。
自然保护地具有实现生态环境共同利益的功能，其建立、管理与发展受公权力规制，且由行政主体通过国家公园、自然保护区、自然公园划定等形式作出了供公用的意思表示，并且将其生态效益供公众使用，满足了成为环境公物的实质要件和形式要件。
首先，业已形成的自然保护地体系具有保护生态环境、提供生态环境利益的公共用途。其主要表现在两个方面：一方面是为当代人享受美好生态环境与完整的自然美景等生态公共利益提供了保障。人们可以在享受丰富物质文明的同时，最大程度地享受良好自然环境带给人类的生态福利。同时也为当代人持续利用自然资源提供了制度约束，避免因资源无序开发以及生物多样性丧失而给人类生产生活带来致命打击。另一方面，自然保护地也为后代人持续享有良好生态环境以及持续利用自然资源提供了保障。通过设立自然保护地体系，为后代人在当代设立了制度代言人，由自然保护地制度为在当代缺位的后代人提供享有良好环境权以及资源利用权的制度保障。
其次，已有规范明确了自然保护地受公权力规制。2017年发布的《建立国家公园体制总体方案》明确了国家确立国家公园并且国家主导管理的基本原则；2019年发布的《指导意见》进一步强调了政府要在规划、建设、管理、监督、保护自然保护地中发挥主体作用；2022年国家林业和草原局发布的《国家公园法（草案）（征求意见稿）》第5条明确了国家公园的两级管理机构行使全民所有自然资源资产所有权和管理权，同时规定了国家公园创建、命名、保护、管理的具体规则及法律责任；此外，《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等法规中也对自然保护区、自然公园等管理与保护作出了明确的规定，赋予行政机关保护和管理环境公物、实现生态环境公共目标的具体职能。以上国家政策以及法律法规明确规定自然保护地处于国家行政监管之下，由政府保护和管理。易言之，自然保护地的划定建设、管理保护、发展利用均处于政府规制之下，受到公法管制。
最后，包括国家公园、自然保护区、自然公园在内的自然保护地均由相关行政主体作出其供公用的意思表示并且实际投入使用，完成了公物命名并将公物投入使用。自2016年以来，我国陆续建立了10个国家公园体制试点，并于2021年正式确立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山为第一批国家公园。除此之外，我国设立的474处国家级自然保护区以及总数超2000处的国家级风景名胜区、森林公园、地质公园、海洋公园、湿地公园、沙漠公园、草原自然公园以及各地方数量更加繁多的自然保护区及自然公园均按照法律法规规定的程序予以设立。《国家公园法（草案）（征求意见稿）》和《自然保护区条例》对国家公园、自然保护区命名作出了具体规定。以上自然保护地设立后，即按照法律法规或政策的要求进行保护管理，并实际投入使用。
综合以上三个方面因素，自然保护地构成了典型的公物，属于环境公物。
（二）自然保护地上存在二元产权结构
环境公物制度是实现自然资产生态环境公共用途的一项公法制度，其上存在复杂的权利结构。作为环境公物的自然资产不仅具有满足资源环境公共用途的功能，还具有本身作为经济资源的经济价值。环境公物既要满足自然资源公共用途，形成“公共地役权”，在事实上增加对自然资产财产权行使的限制，又要在实现公共用途的前提下，保证自然资产“剩余财产权”得以实现。“公物所有权不是单纯的公法权利或私法权利，而是包含公法权利和私法权利两种不同性质的权利的混合所有权”，环境公物包含公共地役权和“剩余财产权”两种权利样态。公共地役权是为了实现生态环境公共利益而赋予行政机关对公物享有的控制权，以及保障每个人享有最低程度的资源环境公共利益自由与自主所必需的资源控制权。赋予行政机关公共地役权目的在于防止生态环境公共利益受到市场或大规模社会分工的侵犯。“剩余财产权”则是供役人原有财产被划定为公物后，其只能在不损害公物公共用途的范围内所享有的剩余的私人利益。具体而言，环境公物通过公共地役权实现其公共用途的路径如下：国家为了实现环境资源公共用途，通过国土空间规划、国土空间用途管制、自然保护地建设等方式命名公物——明确自然资源种类、范围、数量，以及利用方式、强度后，通过管理公物存续或增加自然资源的生态环境价值——确立公众利用环境公物的相应规则，明确自由利用、许可利用、独占利用的具体规则，以保证每个人对环境公物平等地享有免费利用的权利，或是享有经许可后不影响公物公共利用的特别利用的权利。同时，环境公物制度关注自然资产在满足生态环境公共用途之外的“剩余财产价值”，即当自然资产被划定为环境公物后，供役人（自然资源的原私有权利人）可能丧失原有的全部财产权，但也可能享有不同程度的“剩余财产权”，且该“剩余财产权”的行使要受到公共地役权之限制，要在保证公共地役权之公共用途得以实现的范围内行使该“剩余财产权”。
自然保护地公物上存在的公共地役权与“剩余财产权”之二元产权结构，是公私法综合视野下的自然保护地管理与利用二维结构的权利表征。自然保护地制度设立的初衷是为了实现提升生态环境质量、传承中华民族文化、维护国家生态安全、推进美丽中国建设，为当代人以及子孙后代提供良好生态环境以及生态产品。通过划定自然保护地，实现了对这一环境公物的命名。自然保护地一旦作为公物被命名，公物管理者就具备了采取各种措施确保公物能够实现公共利益，保障和促进公物公共目的得以实现的义务，就要通过公物管理和利用履行义务。这表面上看是行政机关获得了公物管理权，实际上是履行公物管理人的义务。构建自然保护地体系以及管理、发展自然保护地即是实现环境公物公共目的的过程，其实质是环境公物上公共地役权实现的过程。自然保护地上的公共地役权是实现自然保护地目标的核心权利，行政机关通过各类管理、发展措施，既系统保护自然生态系统、自然遗迹、自然景观以及生物多样性，又不断提升其供给生态产品的能力。但值得注意的是，环境公物公共地役权的实现可能会与私法上的财产权产生抵牾。自然生态系统、自然遗迹、自然景观等构成环境公物，需要满足服务生态环境公共目的、适用公法管制并经由行政主体在形式上进行命名后为公共利益服务两个条件。国家或地方划定自然保护地的命名过程，可能造成环境公物上公共地役权对原有私法财产权的禁止或限制，而留下“剩余财产权”。在环境公物的二元产权结构中，公共地役权属于公法权利，而“剩余财产权”是私法权利。二者的行使交错在一起，产生了自然保护地管理与利用的二维结构，即自然保护地公共地役权的行使决定了自然资源“剩余财产权”的权能大小，而自然资源“剩余财产权”的行使可能使公共地役权获得增益或减损。这种二维结构成立于同一空间、同一自然资源上，并非单纯的公法管制或私权保护能够得以实现，需要在公私法综合视野下实现环境公物的公共目的并保障私权得以行使。
（三）自然保护地的财产权限制及补偿
环境公物上的公共地役权可能会对“剩余财产权”产生程度不一的限制甚至导致“剩余财产权”被全部剥夺。无论是对公物的命名，还是对公物的管理，均可能出现对原有自然资产财产权的限制或剥夺。笔者将环境公物划分为命名和管理利用两个阶段分析其对财产权的限制与补偿以及“剩余财产权”问题。
1.自然保护地命名中的财产权限制与补偿
设立自然保护地并进行命名，实质为环境公物命名过程，是环境公物从无到有的过程。环境公物作为一种社会公共财产，其直接来源于《宪法》第9条规定的属于国家所有的自然资源形成的自然资产，但在划定自然保护地过程中，由于以上自然资源大部分处于非城市范围内，也会出现将集体土地以及在自然资源所有权上设立的自然资源使用权的物理空间划入自然保护地的情形。此种情形会出现原有权利的丧失和原有权利的限制两种情形。
其一，因自然保护地划定而使原有权利丧失，“剩余财产权”为零。由于这一阶段环境公物尚未完成命名，不具备环境公物的法律地位，公共地役权尚未产生，事实上不存在与其相对应的“剩余财产权”，而是表现为自然保护地范围的划定与原有以土地为核心的财产权范围的重叠，即自然保护地的设立可能对原有财产权构成了征收，应当按照《宪法》以及《土地管理法》关于征收补偿的法律规定予以补偿。如成立于1979年的黑龙江扎龙国家级自然保护区为了实现其保护湿地和野生动物栖息繁殖地的目标，于2009年启动了跨度长达10年的村庄搬迁项目，该地共296户，其中仅有131户签署搬迁协议。保护区将处于核心区的296户居民的房屋及其宅基地使用权征收，以异地回迁的方式在距离原居住生产地20公里的扎龙镇哈拉乌苏孙北侧建造移民新区，用以补偿该296户居民丧失的房屋等财产权。此即非常典型的集体土地及房屋征收补偿案例，属于农民原有宅基地使用权以及房屋所有权的征收与补偿。除此之外，村庄的一部分耕地被划入自然保护地而产生部分耕地征收也属于以上征收情形。在当时抢救式保护背景下，扎龙自然保护区采取了“排斥性、封闭式”管理思路，将自然保护区核心区的人员实施生态移民，最大程度降低人为干预活动，以保护丹顶鹤等珍稀动物栖息地、提升生态环境质量。但这种强制征收搬迁实现难度大、可能引发群体性事件，虽然法律规定了明确的补偿，但是农户仅就房屋及其宅基地权利损失得到了弥补，因人地分离而导致的耕种土地成本的增加并未纳入补偿范围。
其二，除了完全征收房屋所有权以及宅基地使用权外，自然保护区划定时可能部分征收土地承包经营权，对剩余尚未被征收的土地承包经营权限制利用方式或者强度。此种情形下，会出现原有财产权受到限制以及因此而增加生产经营成本的问题。由于该财产权利限制不仅在划定自然保护地环节，也会一直存续于自然保护地建设管理过程中，因此可以认为是自然保护地建设管理中的“剩余财产权”的实现问题，笔者将在后文中一并予以分析。
2.自然保护地建设管理中的财产权限制与补偿
环境公物命名后，自然保护地的管理、利用、建设、发展阶段会对那些尚未被剥夺的财产权施加限制，产生“剩余财产权”。不同于前文原住居民房屋被完全征收的情形，一些自然保护地内推行的“留地不留人”、退耕还林、退耕还草、退耕还湿等，并非一次性地征收或剥夺财产权，而是对原财产权的持续限制。
自然保护地建设管理中保护、恢复自然生态系统的措施均是环境公物上公共地役权实现的应有内涵。《指导意见》中明确了中央直接管理、中央地方共同管理和地方管理的三类分级管理体制，对自然保护地进行差别化管控，禁止或限制相应区域的人为活动；就已经受损的自然生态系统确立以自然恢复为主的方针，辅以必要的人工措施进行修复并加强保护管理设施建设；就划入自然保护地中的原住居民、建设项目等分类有序采取搬迁、退出措施，对耕地实施退田还林、还草、还湖、还湿；对于与自然生态系统保护不相冲突的自然资源利用行为予以保障。以上无论是通过自然保护地建设实现自然生态系统恢复，还是为了恢复自然生态系统而禁止或限制人类活动，或者是对可利用自然资源允许经营利用，均属于自然保护地上公共地役权的内容，其中涉及的财产权限制和补偿存在着显著差别。（1）在自然保护地上建设生态廊道、进行重要栖息地恢复和废弃地修复活动以及从事各种保护、防控管理设施的建设均属于自然保护地建设范畴，需要通过各种人工措施来实现，是法律上的作为，这势必要收回原有土地上的财产权，并对被征收对象予以补偿。（2）以自然恢复为主的自然保护地生态系统修复，主要要求减少或禁止人为活动。要实现这一目标，方式有二：一是原住居民彻底搬迁、原有建设项目退出保护区，实现完全的人类活动禁绝；二是通过退田还林、还草、还湖、还湿等方式增强自然保护地生态环境功能。前者要求村民搬迁以及项目退出构成财产征收，应当按照征收予以补偿；后者则是自然保护地公共地役权实现过程中对原财产权限制的最普遍形式，且这种限制会持续存在，即形成公共地役权对“剩余财产权”的限制，其补偿问题将在下文予以论述。（3）通过在自然保护地控制区内允许一定的开发利用等经营活动，用以实现自然资产生态价值基础之外的经济价值。这一过程要求经营主体的开发利用行为服从于生态环境保护与自然资源持续利用目标，但这一限制是对经营利用自然保护地控制区内自然资源的主体新设之限制，而非自然保护地对原有财产权的限制。这种新设的财产权限制是经营主体在开发利用之初申请特许经营时就可预见的财产负担，不构成自然保护地管理中的财产权限制，也无需补偿。可见，以上三种情形均是实现环境公物公共地役权的具体表现，但只有第二种情形会出现公共地役权对“剩余财产权”的限制问题。
自然保护地公共地役权对“剩余财产权”的限制会造成原有权利人的财产权减损或者生活成本增加，应当予以补偿。以上述扎龙自然保护区搬迁为例，“留地不留人”搬迁方式下村民住房搬出了核心保护区，但是村民的3.1万亩草原、5.1万亩苇塘以及3551亩耕地权属并未进行变动，原村民保有土地承包经营权，依然可以进入合法合规地从事农业生产活动。但是从事该农业生产活动时要满足自然保护区内生态环境保护要求，且因为距离搬迁后的居住地较远而给农民增加了额外的交通成本，原有的土地承包经营权成为“剩余财产权”。在公物成立后，原权利人享有的权利只在不妨碍公共使用目的范围内继续存在，如果妨碍公共使用目的，妨碍部分就不能继续存在，但可以给予补偿，即对“不能存在”的权利或者新增加的成本要予以补偿。
自然保护地公共地役权对“剩余财产权”的限制产生的权利补偿可采用“法定补偿+公共地役权补偿”二元补偿模式。法定补偿即环境公物制度在对自然保护地进行公物命名时依据财产权可能产生的直接损失设定的最低程度补偿。其优势在于确定性，在自然保护地划定之时则明确补偿的标准和数额，缺点则是无法实现充分完全的补偿。公共地役权补偿是指通过国家与供役人签订公共地役权补偿合同，协商确定与保护效果挂钩的补偿方式，如果供役人通过限制财产权达到了事先约定的生态保护效果则可以获得较高程度的补偿，充分激发财产权人保护生态环境的主动性。“法定补偿+公共地役权补偿”二元补偿模式，是指将“法定补偿”“公共地役权补偿”两种不同补偿方式的选择权赋予受限制财产权的主体，其可以在法定最低补偿和承诺公共地役权负担后的较高补偿之间做出选择。在“法定补偿+公共地役权补偿”的二元补偿模式下，对那些投入生态环境保护热情较少的供役人进行底线补偿以保护其信赖利益，而对那些投入生态环境保护热情较高的供役人则通过公共地役权补偿合同方式予以“额外奖励”，从而实现生态环境保护与经济利益的共赢。
结语
自然保护地涉及的财产权限制与补偿问题，是生态环境公共用途目标下公共地役权与“剩余财产权”两个不同属性权利的实现问题，是公共地役权这一公权力实现与“剩余财产权”私权利保护的法律问题。这一问题的解决首要地需要通过完善的法律制度予以明确下来，确定相关主体的行为方式、行为后果，以塑造主体行为的预期性，推动社会主体在法律制度指引下行动，以此促进经济社会发展、维护社会稳定。虽然我国以自然保护地为核心通过特定生态区域保护立法实现生态文明顶层设计，但仅凭单行立法难以解决自然保护地立法的体系构建问题。自然保护地体系建设应当以列入十四届全国人大常委会立法计划的《生态环境法典》为载体，就自然保护地体系建设的基本法律问题在法典中予以回应，明确公共地役权实现与“剩余财产权”的保护问题。未来，以《生态环境法典》为统领，探索公私法综合视野下的自然保护地财产权限制与补偿问题将成为实现生态环境保护公共目标与私人财产权保护的优选路径。
因篇幅限制，已省略注释及参考文献。原文详见《河北法学》2024年第10期。
