作者简介：徐大闯，男，河南获嘉人，浙江大学、浙大城市学院博士后研究人员，法学博士，河南师范大学法学院讲师，研究方向：行政复议调解、基层社会治理。
摘要：《行政复议法》（2023）第32条创设了行政先行处理机制。它的属性是行政司法，是在行政系统内部对行政争议进行实质化解，是行政复议司法化新的表现形式。这项机制的实践方式是行政机关与行政相对人进行的和解，包括过程上的和解与作为结案方式的和解两种类型。国家治理视域下的多元解纷是行政复议司法化在新时代的理念基础，在其指引下，行政先行处理的功能应被定位为前端分流，且规范要求是原行政机关有义务将行政争议化解在初始阶段。为了保障行政先行处理的功能能够更好地发挥，《行政复议法实施条例》的修订需要在“前后程序的衔接、程序模式的选择、结论的多样化”等三方面进行完善。未来研究应在细化构成要件、强化复议衔接、评估实施效果等方面展开。
关键词：行政先行处理；复议和解；国家治理；多元解纷；法律程序
一、问题的提出与研究进路
2023年9月1日修订通过的《行政复议法》将“发挥行政复议化解行政争议主渠道的作用”正式写入立法目的，这是继《信访条例》（2005）实施“诉访分离”后，中国共产党在推进行政争议治理体系与治理能力现代化上的新进展，是实现中国式法治现代化的具体体现。在此次修订中，立法者对行政复议体制机制问题进行了大幅度的调整，例如集中管辖、扩大变更决定的适用条件、提高调解的地位。同时还新增了一些法条和制度，其中比较重要的是第32条。该条第1款规定，对当场作出或者依据电子技术监控设备记录的违法事实作出的行政处罚决定不服申请行政复议的，可以通过作出行政处罚决定的行政机关提交行政复议申请。第2款规定，行政机关收到行政复议申请后，应当及时处理；认为需要维持行政处罚决定的，应当自收到行政复议申请之日起5日内转送行政复议机关。立法者新增的这项法条有着较为坚实的案件基础，因此研究有重大的现实意义。
尽管官方公布的行政复议数据并没有细分到“当场”和“依据电子技术监控设备记录的违法事实”作出的行政处罚类别，但通过对历年行政复议案件中行政处罚的比例以及其中因“事实不清、证据不足”而被纠错的比例，可以窥测到第32条所列案件类型所占的比重。同时，就处罚类案件数量而言，自2016至2021年共六年的数据显示，与行政复议案件年度受理量变化趋势一致，行政处罚类复议案件量逐年递增，虽从第四年起出现下降，但行政处罚类复议案件量占比逐年稳步上升，平均占比为45.32%。这些数据充分说明，行政处罚成为了引发行政争议的主要行为类型。并且，此次修法在将“当场作出行政处罚”列入复议前置之后，将会产生更大的案件量。
那么，应如何理解第32条所规定的内容，才能更好地解决上述行政争议？对此，立法参与者进行了释义。许安标指出，第32条是一项重要的机制创新：从当事人角度看，为其增加了提交行政复议申请的途径；从作出行政处罚决定的行政机关角度看，为其提供了进一步处理的机会，有利于行政争议和矛盾纠纷的多元、及时化解。对于后者，许安标进一步指出，行政机关收到行政复议申请后，可以通过复核、复查等程序，对被申请行政复议的行政行为进行审查，根据不同情况自行采取变更、撤销、重做等方式予以纠正。
这项释义为理解第32条提供了基本框架，但无法回应：既然这项机制试图达到的效果是“行政争议和矛盾纠纷的多元、及时化解”，但是让一个自我复核、复查机制进行应对是否合适？另外，许安标只是论述了这项机制对申请人与行政机关的意义，那么它对行政复议机关有什么意义，它们之间应是怎样的关系？更为基础的质疑则是，这是否为对此项机制属性的正确认识？其实，在行政复议集中管辖、信息化建设水平不断提高的背景下，申请人通过原行政机关提交复议申请，与直接向复议机关提交申请相比，在便利性上并无多大优势。亦言之，申请人选择这个渠道的主要原因可能恰恰是其能够更为便捷、高效地处理行政争议。同时，按照许安标对机制属性的理解而完善出来的、封闭式的自我审查程序，是否会重陷1999年《行政复议法》实施之初的困境，实则是需要认真思考的。
基于此，本文的研究目的是更为全面和深入地认识第32条所创设的机制，并对即将进行的《行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）修订提供建议。本文的基本观点是：区别于已有的、由行政复议机关行使的决定型机制与合意型机制，第32条创设了一项全新的机制，即由行政机关对特定案件进行先行处理（行政和解），它们三者一同支撑了行政复议化解行政争议的主渠道定位。在研究思路上，本文遵循这样的逻辑，即属性界定和功能定位是行政先行处理机制的核心，其中属性界定决定了功能定位，而它们两者又综合决定了程序、法律效力以及与相关法律制度的衔接关系。具体而言，第二部分探讨行政先行处理机制的属性，进而对该机制中申请人与行政机关的关系给予新的认识；第三部分则主要探讨该机制的功能定位，进而探究申请人、行政机关与复议机关在这项机制中的关系；在前两部分认识的基础上，第四部分从“程序完善”的角度对如何维系机制的功能进行了初步探讨，并对《实施条例》的修订提出建议；最后对这项机制进行了总结，并对未来的研究进行了展望。
二、行政先行处理机制的属性
“处理”是此项机制的核心。第32条第2款指出，行政机关收到复议申请后，应当及时处理；认为需要维持行政处罚决定的，应当自收到行政复议申请之日起5日内转送行政复议机关。基于此，这部分力图论证“处理”的解纷属性，以及该属性的实践方式。
（一）“处理”的定性：行政司法
在法律上，第32条第2款中的“处理”是行政程序的“重启”。行政行为具有确定力，这意味着只有特定的国家机关才能将其“变更”和“消灭”，且这些国家机关为原行政机关、行政复议机关和法院。在这三者中间，行政复议机关和法院只有基于行政相对人的请求才能启动审查与变更或消灭的程序；与之不同，行政机关则通常是主动进行变更或消灭。
根据第32条规定，行政相对人向行政机关提出行政复议请求，后者启动处理程序，那么应当如何理解此处的“处理”？亦言之，应当如何理解复议请求在其中的作用？明确的是，此处行政机关并非基于“自愿（主动）”而重启行政程序（即“处理”）；然而不明确的是，行政相对人提出复议请求是处理的“条件”，亦或者“处理”是相对于复议申请的“义务”？这两者非常不同。在前者，行政机关只是在进行自我审视与自我监督，许安标所持的即为此观点。在后者，行政机关则需要对申请人的诉求进行有针对性的回应，即化解行政争议。
在此，应当探究行政复议申请的性质与地位，并据此展开对行政先行处理机制属性的探讨。《行政复议法》（2023）第2条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，向行政复议机关提出行政复议申请。在公法上，公民的主观公权利分为自由权与请求权，后者又分为原权型请求权和救济型请求权，其中，救济型请求权是对前两者的保护。由于第32条将受案范围限制在了“行政处罚”，因此行政机关侵犯的是公民的自由权，而由此产生的则是公民的排除妨碍请求权。在此，行政复议申请是此种请求权在制度上的表现。排除妨碍请求权要求有权机关突破确定力等的限制，对已作出的行政行为进行审查，并作出相应的结论。此次修法的最大特色是行政复议制度的重构围绕“提高对申请的回应性”这点展开。一方面，在决定机制上，立法者明确应以“当面审理”为原则，提高申请人对案件的参与度；同时，在决定类型上，不仅扩充了变更决定的适用条件，而且还将之提到“撤销＋重做”决定之前，并在满足条件时优先适用。另一方面，立法者提高了调解的地位，即将其提升至总则部分，而这意味着将其与“决定机制”并列，并共同成为行政复议的基础性机制。“调解”的核心是“合意”，且直指纠纷本身，并注重对诉求进行实质上的回应。与此同时，立法者还明确了调解书的执行力，以充分保障申请人与被申请人间合意成果的落地。
那么，立法者选择让行政机关先行处理具有上述特征与地位的“行政复议申请”，依照立法理性，即应顺延上述逻辑，以申请人而非行政机关为主体，将第32条理解为立法者希冀行政机关在此先行“回应”；而非相反，以行政机关为本位，服务于“自我监督”。鉴于行政复议的决定机制与合意机制的属性是化解行政争议，行政先行处理应是一项行政解纷机制，而与之相应，行政机关即具备一项“新”的职责。这种理解与学界对矛盾纠纷领域“处理”的认识基本一致。例如，范愉指出如果把（纠纷）解决理解为一个动态的过程，则解决与处理并无本质区别，具有相同或相似的功能和特点。
在此，行政先行处理机制的属性即为行政司法。行政司法、准司法或者行政纠纷的化解机制，都是同一内涵从不同角度以不同方式所作的具体表达，是行政法学界研究分析行政复议问题惯用的学术词汇。行政司法是几经实务界与理论界的反复研讨才逐渐得到全国人大的认同的，其是指利用司法程序解决案件，强调组织的独立性、程序的公开和公正性并保障参与人的参与权、结果的拘束性。那么，由原行政机关作为解纷机关是否能否定这一属性？其实，行政司法首先是就其属性而言的，即在行政系统内处理行政争议，而在这个基础上才涉及到组织、程序等问题。并且，“司法”并不等同于“居中裁判”，后者毋宁是其最规范的状态，除此还应当有其他更加灵活的形态，这也是“准”司法的内涵。同样，司法化也并不等同于组织独立。高秦伟指出，境外的经验一般将独立性的关注重点放置于职能分离或程序保障而非组织分离。固然，行政司法天然的、不可克服的劣势就是组织问题，即使是行政复议机关，其也因与被申请人有事项上的利害关系而广被诟病。然而，此次《行政复议法》的修改并没有采用更具独立性的“行政复议委员会”“行政复议局”模式，而是将行政复议机构放入作为职能部门的行政司法机关，以着重发挥其专业性的特质。并且，即使是更具有独立性的法院，其亦形成了“开放合作模式”，通过府院联席会议、诉前调解等方式注重与行政机关沟通以更有效的化解行政争议。当然，仍应承认的是，行政先行处理机制在组织独立性上确有缺陷，不过其可以通过完善程序等方式进行弥补。并且与将第32条理解为自我监督机制相比，其被申请人无视的风险更小。因为申请人提请复议的主要目的是为寻求救济，而如果将此留待行政机关单方的、封闭式的自我处理，得出的结果通常很难令人真正满意。久而久之，这项机制就会被“遗忘”，进而面临新一轮的改革，徒增行政成本。
与行政复议机关不同，行政先行处理机制中行政机关的权力基础是“行政撤销权”。从理论上说，法律在授予行政机关作出某一行政行为的权力时，便附带授予了其撤销或撤回的权力。在此权力基础之上，已有多项衍生的制度。其中最为重要的是行政复议制度中的“调解”。一般认为，具有“处分权”是行政复议调解成立的前提，而此处的“处分权”为行政机关的事物管辖权，即在对管辖事物作出首次处理后，这种管辖权就体现为行政撤销权。尽管具有行政撤销权并不意味着具有解纷职责，但当其同时是针对复议申请的回应义务时，这项权力便具有了解纷职责属性。此点与行政复议机关相同。行政复议机关化解行政争议职责的权力基础是上级对下级行政机关的领导权。基于这项权力基础，衍生出了多项具体的权力，例如行政督查权。但是，当上级对下级行政机关的领导权与行政复议申请相对时，便具有了义务属性，因而具体化为化解行政争议的职责。在此，它们共同构成了行政系统内化解行政争议的职责。此外，这项职责的“新”是相较于“自我监督”而言的，且这主要体现在“标的”之上：对于自我监督职责而言，其标的为“已作出的行政行为”，且其任务在于审查行政行为的合法性；对于化解行政争议的职责而言，其标的为申请人与行政机关间的“行政纠纷”，其任务是满足申请人当下的正当需求，而已作出的行政行为只是构成了处理的约束性条件。亦言之，解纷职责关注的是“当下”，且目的是为了纠纷当事人在未来的交往中能够和平共处，为了保障行政管理能够顺利地进行。因此，对于行政机关而言，这项职责是全新的。它不是基于某种政治理念或行政机关基于对良好行政的追求而自主产生的，而是由法律所规定，是其应当且必须“为”的。在此，这构成了叶必丰所言的“行为法的组织法功能”。那么，行政机关的这项职责应以什么样的方式履行和展开？
（二）“处理”的实践方式：行政和解
纠纷解决机制是指一个社会为解决纠纷而建立的由规则、制度、程序、机构（组织）及活动构成的系统。在方式上，其包括协商和解、调解、仲裁、裁决等。其中，“和解”是指无第三方的解纷机制，即由纠纷当事人自主的解决纠纷。依据所处理的对象是民事纠纷还是行政纠纷，可分为民事和解与行政和解。在此，行政先行处理机制是一种行政和解，而这意味着原行政机关解纷职责的履行是以和解的方式展开。
相较于民事和解，行政和解具有一定的特殊性，即行政机关既是纠纷当事人，又可以单方形式来确定它们间的法律关系。这与它们各自的实体法律关系的特征有关。“合意”是民事法律关系的核心，是后者形成的基础，那么民事法律关系的变更与消灭亦需要依赖于双方当事人的意思表示。行政法律关系则与之不同。行政机关既可以单方变更或消灭行政法律关系，同时又可以协议的方式变动行政法律关系。那么，此处的疑问是，由行政相对人参与，但仍由行政机关单方变更或消灭行政法律关系的情形是否属于行政和解？对此，叶必丰指出，“行政相对人的参与”是行政和解的正当性基础。具体而言，在达成和解协议或调解协议或者行政机关单方作出改变原行政行为决定的情况下，行政和解或调解可以视为行政机关作出改变决定的一种相对人的事前参与。在行政争议已经进入复议和诉讼程序时，复议机关和人民法院对行政争议所进行的调解，只不过是在主持一个可以让相对人有充分参与机会的活动而已。因此，以协议的方式结案只是和解在行政领域的一种表现形式，而其实质则在于当事人共同对双方间的权利义务关系作出安排，不同的只是行政相对人对共同意志的参与程度。为了更好地把握它，学界将行政和解做了区分，即过程上的和解与作为结案方式的和解。其中，有的观点认为行政和解仅包括过程上的和解，而在结案上采取行政行为的方式；有的观点则认为行政和解应同时包括这两种类型。于此，本文认为行政和解同时包括这两种类型，但在结案上应保持灵活性，可以采用行政行为的方式。循此逻辑，行政先行处理机制对申请人诉求的回应即体现在“过程”与“结论”上。
“过程上的和解”是指纠纷当事人围绕着“标的”进行交涉，并对处理结论形成一致意见。“合意”是与“单方性”相对的，指对于“双方间的权利义务关系”，由纠纷当事人共同协商而成，但至于采用什么方式协商，则应该保留可探究的空间，以保证其灵活性。因此，应确保行政机关与申请人间交涉方式的多样性。其既包括正式和非正式的交涉，也包括行政机关作出特定的行为，并由申请人予以认可。
在此，有一个问题需要格外注意，即行政和解的条件，亦言之，是否要以“事实清楚，是非明确”为前提。一种观点认为，行政和解程序的启动要以复议机关“查清事实、分清是非”为前提；另一种观点则认为，“事实或法律状态的不明确”恰好是启动复议和解程序的必要条件。本文认为这个问题属于结论范畴而非前提。因为行政和解的优势之一在于能在更大范围内选择与适用规范，而事实却是要在规范确定后才能确定的，而在这之后才能判断“是非”是否明确。因此，应允许程序一开始便让申请人表达诉求，且在行政机关提炼争议点后，寻求相关规范。不过在结论里，必须确保事实清楚，是非明确。这是依法行政对行政机关的要求，因为行使解纷职责亦是在履行行政权力（同时也是“处分权”），而这项权力是由法律赋予的，而非双方当事人合意产生的。因此，行政先行处理的启动不需以“事实清楚，是非明确”作为启动条件。
“作为结案方式的和解”则是指以和解协议方式结案。不过，与“作为过程的和解”相对，“和解协议”应只是部分适用，除此之外还可采行政行为的方式。此处需重点阐述行政和解协议的类型。前文已述，行政和解对纠纷的处理既可由行政机关单方进行，又可由纠纷当事人以合意的方式进行，那么当这些表现为“协议”时，则存在两种类型：其一，“行政允诺”式和解协议。在这一类型中，通过合意，行政机关答应做出某个特定行为。这个行为不局限于该行政行为，而是可包含与之相关的事实行为等。陈新民指出，这（行政承诺）是行政机关所做出具有法律拘束力的意思表示，运用得宜，当能消弭许多行政争议。其二，行政协议类和解协议。与前者不同，这一类型直接处理了原行政法律关系与相关的法律关系。除此之外，结案还应包括“行政行为”方式，例如变更、撤销，但是这些决定需立即作出。在行政复议和行政诉讼的实践中，绝大部分的调解或和解是以“（过程上的）调解/和解+撤回申请”进行的。在这种模式中，纠纷当事人并不作出任何形式的协议，而是在双方达成合意后，行政机关以此为内容作出行政行为。不过，这种形式存有一定的局限性。例如，对于某些没有法律依据、但又有正当性的诉求，行政行为其实难以回应，但通过行政协议式的和解协议则可以。因此应当综合运用这些结案方式，依情依势予以选择。
综上，第32条中的“处理”是行政机关一项新的解纷职责，且这项职责是以纠纷当事人合意的方式展开。建立在这项职责基础上的行政先行处理构成了行政复议和解的重要组成部分，并与行政复议机关的决定型机制、调解机制一同构成了行政复议制度化解行政争议的三大基础机制。进一步分析可知，立法者采用了“大复议”的概念，拓宽了行政复议职责的内涵。“大复议”是本文提出的规范性概念，是指由行政系统来化解行政争议。在此次修法之前，立法者采用的是“小复议”概念，即以上级行政机关处理纠纷为原则，而以原行政机关自我处理为例外。《行政复议法》（2017）第13条对管辖的一般情形作出规定后，在14条规定“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。”作为与行政诉讼对应的制度，行政复议的正当性与必要性在于其便民、高效、彻底等特性，而至于解纷机关是局限于上级行政机关，还是亦包括原行政机关，则是一个立法政策问题，并无理论上的障碍。其实在统一的行政复议制度建立之前，就有学者采用这一观点。高文英指出，行政复议是行政机关按行政程序审理行政纠纷的代称。只不过在后来的制度建设中，立法者主要把行政复议机关局限于上级行政机关。同时，这一认识具有比较法基础。例如在英国，行政复议是指行政相对人针对不利行政决定，向行政决定作出机关提出复议申请，由行政决定作出机关内部、原决定作出者之外的人员，对原决定展开复审。又如在德国，根据《行政法院法》的规定，当事人在向（上级）行政机关提出撤销之诉和履行义务之诉之前，必须经过异议审查程序。其中，异议审查是指相对人向原行政机关提起的行政救济制度。这一认识将为《实施条例》的修订以及地方上的探索提供规范空间。
接下来需要追问的是，应如何在行政复议制度中对行政先行处理机制进行定位？
三、行政先行处理机制的功能定位
如上所述，立法者创设此机制的意图在于让行政机关先行处理，那么支撑“先行”的理念是什么？在这种理念之下，行政先行处理机制应发挥什么样的功能？它与行政复议机关的决定机制、调解机制、和解机制是什么关系？本部分试图回答这些问题。
（一）国家治理下的多元解纷：支撑行政先行处理功能的司法理念
行政司法属性是在“司法化”理念的指引和关照下得到界定的。“司法化”理念要求行政机关承担起化解行政争议的职责。在此次修法之前，行政复议与行政诉讼等解纷机制是相互竞争的，其间还多有龃龉，尚未形成合力；在新时代，我们党则要求按照国家治理的标准来重新安排行政复议内部以及与行政诉讼之间的关系。多元解纷理念有两种类型：一种是ADR式，另一种则是国家治理式。ADR语境下的多元化纠纷解决机制主张法院是解决矛盾纠纷的核心，只是基于对“案多人少”“诉讼爆炸”等困境的缓解而发展了委托调解等替代式的解纷机制，其具有权宜性、附带性、消极性等特征；与之不同，国家治理式的多元化解纷机制以“治理观”为指导，以“适当性”为标准，按照矛盾纠纷的不同类型、所处的阶段来匹配差异化的解纷主体、解纷机制、解纷资源等。这反映在行政争议化解领域即为《行政复议法》（2023）第1条所规定的“（要）发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”。
具体而言，这一理念包括以下内容：
1.目标应当是实质化解行政争议，以体现解纷机制对社会的回应性。“纠纷首先是两个人，或者两方之间的事情。但纠纷在整个社会秩序中的地位之所以重要，却是由于它的影响并不仅仅局限于纠纷中的对立双方……讨论纠纷解决方式的适当性问题，不能仅仅局限于纠纷的内部，同时也要考虑纠纷所产生的外部影响，尤其是此种外部影响的层次和范围。”同时，纠纷处理所坚持的理念又有两种：一种是“化解”或“治理”，另一种则是“解决”。在认识上，“纠纷解决”是由专职机构开展，并严格按照法律规定的程序和方式处置纠纷的一种体系。与之不同，“纠纷治理”着重纠纷之间的关联性，讲究方法的多样性和灵活性，不限于法律方式，不拘泥于法律对纠纷性质、处置程序和制度规定的约束。其中，纠纷治理是社会治理的一个有机组成部分。这种理念将“纠纷”放在社会这个有机体，而非形式化的个人间关系中来理解和把握。那么，作为社会治理目标，实质化解行政争议就是指解纷机构在审查行政行为合法性与适当性的基础上，围绕行政争议产生的基础事实和起诉人真实的诉讼目的，通过依法裁判、调解和化解相结合等方式，对案件争议进行整体性、彻底性的一揽式解决，进而维护社会秩序的稳定。不过，需要明确的是，实质化解行政争议不等于“和稀泥”，不等于对申请人诉求的迁就，不等于放弃对行政行为合法性的判断。相反，其具有内在的规定性，并不得违反法律、法规的强制性规定和禁止性规定。《行政复议法》（2023）第3条将“为民”列入行政复议职责的基本原则，其主要目的就在于强调行政复议活动要以申请人真实的诉求为核心，并在结果上注重对此的有效回应。变更决定地位的提高与复议调解范围的扩大都体现了这一点。
2.解纷目标、行政争议类型与解纷机制应相互匹配，同时法院的规范地位应当得到保障。“聚合各种力量与手段，预防和化解各种社会纠纷，无疑是转型期我国国家治理的基本内容。”形式上，行政争议分为简单案件、一般案件和疑难案件，且针对每类案件均需要不同的程序和机制。“简案快审、繁案精审”是《关于推进行政诉讼程序繁简分流改革的意见》提出的要求。不过，这种要求的实现，不仅需要在解纷机制内部实现繁简分流，更好统合不同的解纷机制，使它们发挥更大的合力，同时也需要在这个过程中保障法院在维护公平正义上最后一道防线的地位。尽管具有解纷职责的主体有很多，但在宪法上，只有法院是解纷主体，且此关涉到公民的诉权。诉权作为基本权利，立法者以及其他国家机关原则上只能保障。发展非诉机制固然可能有助于化解行政争议，但亦存在限制或侵犯公民诉权的可能性。此点不可不察。
3.注重发挥非诉机制的功能，并主张将其挺在前面。非诉机制是指诉讼机制之外的其他解纷机制。此处以“行政机制”为例进行讨论。其中，诉讼机制的内在构造为“法院+判决”，行政机制则为“行政机关+决定/合意”。此处的“行政机关”包括行政复议机关和作出原行政行为的行政机关。这两种机制的区别如下：
第一，在“标的”上，诉讼机制更注重“行为”，而行政机制更注重“人”。诉讼机制遵从的是法律逻辑，并且在法律的视野中，只存在人的“行为”，而不存在“人”。与之不同，一方面，行政机制关注的是申请人的真实诉求，而诉讼机制所处理的却是经过转译、但较为失真的诉求。刘正强在论述我国的乡村司法时指出，基层法院在处理案件时会按照形式理性的要求，以洁净化、纯粹化为目标，实现对案件事实的重新建构，以一种生硬、执拗的方式对案件进行权威性的裁决。这同样适用于行政争议化解领域。另一方面，行政机制还关心人的情绪。争议是人与人之间的纠纷，那么对争议的化解就不仅仅需要利益上的调整，还需要情绪上的疏导。“诉讼作为一种理性化的纠纷解决机制，会在价值取向、程序安排和结构构造维度对当事人的情绪产生明显排异……从而在一些纠纷解决场域下减少了出现更好解纷结果的可能性。与之相比，非诉解纷机制则可以认真地对待当事人的情绪……（其）不会仅仅将情绪视为纠纷化解的障碍，而是有可能将之转化为纠纷化解的门径与路标”。
第二，在运行机制上，诉讼机制中的“适当性”原则上只能在“合法性”之内进行，而行政机制中的“适当性”则可以在“合法性”之外进行，因此其具有更大的回应空间。此处以行政复议调解为例。《行政复议法》（2023）第5条第2款规定，调解应当遵循合法、自愿的原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律、法规的强制性规定。这意味着行政复议机关只要不违反消极性规定，其在调解过程中就可以对行政相对人的无法律依据、但有正当性根据的诉求进行回应，而且还可以立足化解纠纷的“当下”（而非作出行政行为的“过去”），依据“情理法”对申请人的诉求进行回应。
由此可见，行政机制重视“人”，一方面这意味着要关注人的真正利益，而非经过行政行为转化过的利益；同时，关注人的情绪，而这要求在规范上不仅要选择制定法，还可援引符合人情、天理的习惯法、民间法等；另一方面，行政机制在“适当性与合法性”方面的优势为关照人的利益、情绪、扩大规范范围等提供了制度基础。
（二）前端分流：国家治理下的多元化解在行政解纷领域内的新镜像
行政先行处理机制是国家治理下的多元解纷理念在行政争议化解领域的镜像，是行政复议司法化新的表现形式。行政先行处理是“行政机制”，那么依据该理念应要求将其安排在前面，并以“治理”为标准对其解纷提出要求。照此逻辑，行政先行处理机制的功能定位即为“前端分流”。与“主渠道”处理的是行政复议与行政诉讼间关系不同，“前端分流”关涉的则是行政复议制度内部行政先行处理机制与其他机制间的关系。需要注意的是，国家治理下的多元解纷理念有两个维度：其一是要求将矛盾纠纷化解在初始阶段；其二是要求探求矛盾纠纷的社会根源。鉴于第32条将受案范围限定在了“当场处罚”与“非现场执法”这类常见且较为简单的案件，故本文采用第一个维度。同时，这亦可视作在整个行政争议解纷机制链条上贯彻“繁简分流”理念，由原行政机关先行处理较为简单、但数量众多的案件，复议机关处理一般的和较为疑难的案件，而法院则发挥维护公平正义的最后防线。同时，虽然在程序顺序的视角上，可以直观地观察到行政先行处理机制位于“前端”，但这种结论只是描述性的，且其无法回答行政机关应当如何履行职责，以及被期待的效果为何，亦言之，“前端分流”的规范性才是重要的。
在整体上，“前端分流”要求行政机关将行政争议化解在初始阶段，而不让其流入下一个阶段。这个定位对应和阐释了第32条中的“及时”与“需要”。其中，“及时”不仅指时限上的高效，而且还要求将行政争议在其初期阶段就予以化解；“需要”则是指它并不等同于“行政行为合法性审查”，毋宁是与脱离了合法性的适当性审查更为契合。简而言之，立法者期望和要求行政机关在初期将行政争议进行化解（即“及时”），且行政机关亦具备相应的制度优势（即“需要”）。
具体而言，它包含两个方面：
1.在行政争议的萌芽状态即行“介入”。法人类学家根据实证研究，将纠纷的产生及解决视为一种动态过程，一般分为三个阶段：（1）“不满”或前冲突阶段。这是一种单向的过程，即一个人把某种情况视为不正义。（2）“冲突”阶段。这是一个双向的过程，是一个纠纷双方当事人之间相互作用的过程，往往由双方一系列的对抗或争斗行为组成。（3）“纠纷”处理阶段。这是一个三方参与的过程。随着行政争议状态以及解纷程序的不断演进，行政相对人所付出的成本会呈指数级增加，相应的，他对解纷的预期也会不断增加，而由于部分预期是法律无法回应的，行政争议得到实质化解的难度就会增加。然而，在之前的正式制度中，并不存在一个于行政行为作出后、提起行政复议或行政诉讼前行政相对人能够与行政机关进行沟通、交涉的渠道。缺乏这一缓冲地带使得行政相对人一旦不满就向第三方寻求救济，进而使得纠纷当事人陷入对峙局面，直接进入“纠纷处理阶段”。行政先行处理机制为行政相对人提供了这样一种沟通机制，具备了在“萌芽”阶段和基层化解行政争议的机会。
2.行政机关“介入”后，应当着力实质化解行政争议，以努力回应申请人的真实诉求。第32条第2款规定，行政机关收到行政复议申请后，应当及时处理。从文义上看，“及时”要求行政机关要快速地处理案件。但是，实质化解行政争议理念是针对“程序空转”问题提出的，它更侧重于“实质”而非“形式”。因此应当对“及时”做扩大解释，即在行政争议处于萌芽状态时就予以化解，避免其进一步升级，以提高多元化解纷机制的整体效能。不过，应当注意的是，“分流”并不等于所有案件都不再进入行政复议机关的程序。对于行政行为合法且合理的，行政机关仍应当予以维持，而不能为了换取不继续复议，而让渡公共利益。
作为行政机制，原行政机关的先行处理在回应申请人诉求、实质化解行政争议上具有相对的制度优势。第一， 这类行政行为在作出时通常没有听取或者没有有效听取当事人的意见，那么，在提交复议之前提供这样一个沟通程序，由行政机关做好解释说明，有助于化解纠纷，并且还有利于提高政府的公信力。随着搭载算法的技术设备应用于交警非现场执法，行政相对人的陈述、申辩权极易受到压缩、侵占。例如，当事人知晓违章行为的时间往往远远滞后于违法行为发生的时间，违章现场已不复存在，对违章具体情节也印象不深，难以进行有效陈述和申辩。那么，行政先行处理机制就为行政相对人表达意见、参与到行政行为的变动中提供了机会。同时，作为和解机制，行政先行处理能够有效地关注和识别出申请人的真实诉求。申请人对意见的表达并不受行政行为的约束，这有助于行政机关准确地抓住其真正的诉求。同时，行政和解还关照人的情绪，进而能为负面情绪的发泄提供渠道。纠纷化解理论指出，当事人之所以寻求第三方化解，除了有利益纠葛外，还有主观上的“气”，那么对于后者就需要靠解纷机关的说服，以取得其理解。这一点是诉讼机制所不能实现的。
第二，在某些情况下，公民的利益虽然合理、但尚未被转化为法律权利，那么即使进行合法性审查也达不到解纷的效果。第32条第2款规定，行政机关……认为需要维持行政处罚决定的，应当自收到行政复议申请之日起5日内转送行政复议机关。通常而言，“需要”对应着行政行为合法性审查后的结论。《行政复议法》（2023）第68条规定行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，行政复议机关决定维持该行政行为。但是，这种理解方式往往很难全面回应申请人的诉求。那么，为了能够实质化解行政争议，应当将“合法性审查与适当性审查”适当分离，并将其作为“需要”的内涵。这种理解与行政先行处理机制的实践方式（行政和解）恰好吻合。这一点与行政复议调解与和解机制的功能相似，但是由于其已进入复议机关的程序，解纷成本加大，与其这样，不如将其交由运行逻辑相同的作为行政和解的先行处理机制，性价比会更好。
因此，行政先行处理机制在第三方介入之前，由作为争议一方的行政机关对申请人的真实诉求进行回应，能够降低争议双方的冲突程度以及申请人一方的维权成本，进而使得行政争议能够得到更加妥善的解决。
至此，行政先行处理机制以及其与行政复议制度内其他机制间关系的论证已基本完成。从整体来看，立法者要求行政复议发挥化解行政争议主渠道的作用，而对机制的理解可分为两个维度。第一维度：在主体上，其赋予了两类行政机关以解纷职责，即原行政机关与同级人民政府；第二维度：在方式上，其分为决定与合意。这两个维度相互结合，则产生四种机制类型，即行政先行处理机制、行政复议机关的决定机制、调解机制、和解机制。其中，行政先行处理机制的功能定位是“前端分流”，在行政复议制度中发挥辅助作用；行政复议机关的决定与调解则是支撑“主渠道”的基础性机制，亦言之，行政先行处理机制的“分流”在效果上为复议机关的决定与调解分担压力，以使其能将更多的资源投放在较为疑难的案件之上，进而通过这种机制上的协作，最大限度地发挥行政复议制度的功效。
那么，行政先行处理机制的功能如何有效且稳定地发挥？该机制中不同主体的权利义务应如何分配？这是机制建设的“最后一公里”。
四、完善行政先行处理机制程序的要求
行政先行处理机制与行政复议机关的决定型机制与合意型机制同属行政系统内部的解纷机制，且前者的功能定位为在萌芽阶段即将行政争议予以化解，进而为行政复议机关分流，以提升多元解纷机制的整体效能。行政先行处理是行政和解机制，且分为“过程上的和解”与“作为结案方式的和解”。那么，与“前端分流”对应，一方面需要将更多案件引入该机制之中，因此应当注重与行政执法程序等的衔接；另一方面，“过程上的和解”与“作为结案方式的和解”都应当增强“回应性”，尽量实现立法者为其施加的“分流”使命。基于此，可在《实施条例》的第二章第四节新增一条，即第26条（原第26条顺延为第27条）。该条分为3款，分别对应以下三个部分。
（一）系统性：前后程序之间关系的基本要求
国家治理下的多元解纷理念要求行政机关在矛盾纠纷的萌芽阶段即行“介入”，而这首先要求第32条所规定的受案范围的案件在初始阶段就能进入该机制。在行政先行处理是否为“前置”的问题上，第32条采用了“可以”的回应。一方面，立法者给申请人以救济的程序选择权；但另一方面，立法者又希望其发挥“前端”分流的效果。那么首要的问题是，原行政机关在作出相关的行政处罚决定时，是否具有告知义务？
第32条第1款规定，对当场作出或者依据电子技术监控设备记录的违法事实作出的行政处罚决定不服申请行政复议的，可以通过作出行政处罚决定的行政机关提交行政复议申请。从文义上分析，申请人具有向原行政机关提交申请的权利，而该机关在作出行政处罚决定时是否具有告知义务则尚未可知。对此，行政先行处理的解纷属性可以消除不确定性。因为如果立法者一方面创设解纷机制，而另一方面又不要求行政机关承担告知义务，那么这项解释就不符合立法理性。
紧接着的一个问题是，如果行政机关没有告知，行政相对人是否能仅以此为理由而向复议机关或法院主张“程序违法”？对此，本文认为答案是否定的。因为在此种情形中，行政相对人并不具有诉的利益，缺乏保护的必要性。即使承认行政程序有独立于实体的利益，但是鉴于行政机关已经告知行政相对人具有向行政复议机关或法院寻求救济的权利，未告知提起行政先行处理申请的情形所侵害的法益较轻，而仅构成行政程序轻微瑕疵。如果让此类争议进入复议程序，会造成较为严重的“程序空转”，而与实质化解行政争议的立法目的相悖。
同时，当行政相对人未经行政先行处理程序而直接向行政复议机关提交申请的，后者是否具有释明义务，建议其先向原行政机关提交申请，启动行政先行处理程序？“行政诉讼释明是指针对当事人在行政诉讼中的声明、陈述或举证存在不明确、不充分、不适当等情形时，由法官向当事人进行适当发问、提醒、告知，从而对相关诉讼内容和流程予以明了、补充、修正的一种制度……其目的在于确保当事人对行政诉讼各流程的知情权……充分实现程序公正”。在此，本文认为复议机关有此义务。原因有二：第一，第32条不是“转送条款”。如果是转送条款，那么当复议机关已经收到申请时，没有必要再转交给原行政机关，再由其转送。第二，“前端分流”的属性。这一属性要求行政先行处理机关在复议机关之前即对相关案件进行处理，而为了实现这一目的，首先即需要启动此程序。那么，复议机关就应当在申请人径直向其提交复议申请时向申请人释明。但是，“释明”仅具有建议的性质，而这要求在实践中，司法行政机关等不得创设隐形的限制，而将其变异成强制行政先行处理制度。
基于此，《实施条例》第26条第1款可表述为：“在当场作出或者依据电子技术监控设备记录的违法事实作出的行政处罚决定时，行政机关应当告知行政相对人有先向其提交复议申请的权利。对于未经行政机关先行处理而直接向行政复议机关申请的，行政复议机关应当告知申请人可先向行政机关提出申请，由后者先行处理。”
（二）“交涉性”：构建程序模式的核心要求
案件进入程序后，行政机关应当积极地予以化解。这个“化解”，第一步体现在“过程”上，充分地与申请人沟通，让后者能够充分地发表意见、提出质疑，甚至是发泄不满。第二步则体现在“结论”之上。前文已述，行政先行处理机制在回应性上的优势有二：第一是能够弄清申请人的真实诉求，同时又能缓解申请人的“气”；第二，可以脱离合法性审查而单独对适当性进行审查，并以此来回应申请人的真实诉求。这些都需要发挥行政机关的主观能动性和灵活性，而这又无法对其施加过多的实体规则，那么采取程序规制即为首选。
在这中间，程序模式的选择最为重要，是其他程序问题的前提。前文讲到，行政和解的理论基础是“行政相对人的参与”，那么，机制的完善就应当对其进行落实，应当坚持以当面交涉为原则，书面审查为例外。同时，这亦是“作为过程的和解”要求的体现。对于行政（自我）撤销的程序，我国当下的法律几乎没有规定，而在司法实务中呈现出两种观点：一种观点认为，因为缺乏法律的明确规定，因此对于行政撤销行政主体无法律程序可以遵循，相对人也因此无权要求行政机关给予相对人陈述、申辩及听证的机会；另一种观点则赢得了更多认可，主张即使现行法律未明确设立行政撤销程序，但并不意味着行政主体可以忽视正当程序的原则和要求。那么，特别是在解纷程序中，更应当坚持正当程序理念，赋予申请人以程序参与权。
就“当场作出的行政处罚”而言，《行政复议法》（2023）第54条第2款规定“可以书面审理”。立法者做此规定的目的是为了与普通程序区分以实现繁简分流，体现了简案快审的理念。但是，与行政复议作为第三方解纷制度不同，行政先行处理是原行政机关行使撤销权的制度，且在行政执法程序中，基于行政效率的考量，已经采取了简易程序。如果在行政先行处理程序中仍不听取当事人的意见，行政处罚决定的可接受性会进一步降低。同时，鉴于纠正意见可能会对第三人的权利义务产生影响，原行政机关应当通知第三人参与纠正程序。同时，充分听取意见还能提高行政机关发现错误和纠错的概率。查云飞明确指出，（在自动化行政中）保障相对人的查询、陈述和申辩权，并非单纯的程序权益保障条款，亦存在进一步补充基础事实之功能从而有助于完成最终的事实认定。故而，应当积极听取申请人的意见和申辩，并作出有效的回应。
同样，“依据电子技术监控设备记录的违法事实而作出的行政处罚决定”亦要求在行政先行处理程序中听取申请人的意见。原因有二：第一，非现场执法程序对行政相对人陈述、申辩等权利的保障不足。“算法的价值全部体现在它的速度上……（但是）自动化决策在带来便利和高效的同时，也引发了权利保障问题”。尽管《行政处罚法》第41条规定，行政机关应当及时告知当事人违法事实，并采取信息化手段或者其他措施，为当事人查询、陈述和申辩提供便利，但其实随着搭载算法的技术设备应用于交警非现场执法，行政相对人的陈述、申辩权极易受到压缩、侵占。例如，当事人知晓违章行为的时间往往远远滞后于违法行为发生的时间，违章现场已不复存在，对违章具体情节也印象不深，难以进行有效陈述和申辩。行政先行处理作为行政解纷的制度，应当在程序中弥补执法过程的缺失，注重与申请人进行有效沟通，不仅能重新审查或补充证据，而且还能疏导后者因在执法程序中没有被合理地听取意见而产生的不满情绪。
第二，相较于传统执法程序，行政相对人对非现场执法程序的诉求更加多元，因而在行政先行处理程序中进行处置更为合适。周文清通过梳理发现，传统现场执法行政诉讼中相对人的诉讼事实和理由主要围绕执法主体、执法程序、处罚事实及法律依据等展开，而在非现场执法模式中，相对人的诉求则扩展到了从路标、信号灯等配套设施的设立、电子监控设备的采购等前期准备行为，到电子监控取证、违章信息告知等过程性行政行为等，诉讼理由更加多元。但是，诸如监控设备质量不达标等事项，虽然行政相对人对其并无法律上的权利但存有利益，而如果不能进行有效回应，行政争议则较难得到实质化解。在司法程序中，法官往往采取“繁案粗审”“不愿审查”等态度，而如果行政先行处理亦采取此态度，则其存在的正当性即会存疑。因此，在行政先行处理程序中，行政机关应当全面听取当事人的意见，对于其中无权利但有实际、合理利益的事项，应当积极予以回应，并尽力予以救济。即使在个案中无法予以保障的，仍应说明理由，取得当事人的理解，增强申请人对公平正义的获得感。
基于此，《实施条例》第26条第2款可表述为：“行政机关对行政争议的处理，应当以当面交涉为原则。”
（三）回应性：完善程序结论的基本要求
进入程序后，除了在过程上积极予以化解，对行政相对人更具有实质意义的是在结果上对诉求予以回应。前文已述，行政先行处理机制在结案上有两种方式，其一是行政和解协议，其二则是单方的行政行为。对于前者而言，有两种类型，第一是行政允诺式和解协议，第二是行政协议式和解协议。其中第二种类型因为是当事人合意达成的，其在回应上自不必说。但是，单方的行政行为与行政允诺式和解协议的实质都是行政行为，其如何设置尚需要再作论证。此处只做初步讨论。
前文讲到，行政先行处理机制是排除妨碍请求权的制度化，因此处理结论包含撤销决定与变更决定自不必说。除此之外，尚需讨论：
（1）行政先行处理决定是否包括撤销加重做决定？由于行政先行处理机关即为行政行为作出机关，那么如果由其作出撤销加重做决定，再由其启动行政程序重做，不符合“及时”的要求，无法尽快地稳定行政法律关系。因此，行政先行处理决定不包括撤销加重做决定。
（2）处理决定是否包括确认违法决定？由于确认违法决定只是否定了行政行为的合法性，但其效力还在，那么行政机关是否能确认自己的行为违法？《行政复议法》（2023）第65条对确认违法决定做了规定，且规定了两类情形，但鉴于行政先行处理制度的特性以及受案范围的限定，行政先行处理中的确认违法决定仅适用第一种情形。对此，本文认为因撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害而确认违法的，原行政机关应当给予申请人相应的弥补。当然，鉴于第32条的受案范围，这种情形在实践中不会发生。但是鉴于此项制度具有较大的涵括力，那么如果未来将更多的案件类型纳进来后，这种决定方式亦能发挥重要作用。
（3）纠正一个违法的行政行为，并不只是对之前违法行政行为的否定这么简单，原行政机关还需要履行相应的后续义务，对违法行政行为所造成的损害后果进行处理。与损害结果排除请求权相对应的是补救类决定，即对行政处罚决定已经实施所造成的侵害结果进行消除。因此，原行政机关在依法决定撤销或者部分撤销、变更罚款，撤销或者部分撤销没收财物时，应当同时返还财产或者赔偿相应的价款。
另外，行政机关认为需要维持的，不能一概地都直接转送给复议机关，而是应分情况：对于经过双方交涉，且行政机关解释说明的，依法仍应维持的，在决定转送之前应当征求当事人的意见。如果其认同该决定，就不应再“转送”。当然，行政机关的说服不能演变成隐形强制，不能增加救济成本。
基于此，《实施条例》第26条第3款规定：“行政机关经处理后，认为行政行为违法或不适当的，可以作出撤销、变更、确认违法决定，并应当做好善后工作；认为有必要的，可以和解协议方式结案。同时，经处理后认为行政行为合法且适当的，应当作出维持决定。但是，在向行政复议机关转送之前，应征求申请人的意见，且只有在其仍不服时再予以转送。”
综上，基于上述分析，本文对行政先行处理机制在《实施条例》中的规定做了探讨，且被表述为以下3款内容：
在当场作出或者依据电子技术监控设备记录的违法事实作出的行政处罚决定时，行政机关应当告知行政相对人有先向其提交复议申请的权利。对于未经行政机关先行处理而直接向行政复议机关申请的，行政复议机关应当告知申请人可先向行政机关提出申请，由后者先行处理。
行政机关对行政争议的处理，应当以当面交涉为原则。
行政机关经处理后，认为行政行为违法或不适当的，可以作出撤销、变更、确认违法决定，并应当做好善后工作；认为有必要的，可以和解协议方式结案。同时，经处理后认为行政行为合法且适当的，应当作出维持决定。但是，在向行政复议机关转送之前，应征求申请人的意见，且只有在其仍不服时再予以转送。
在这3款中，第2款是核心和基础，是“处理”的集中体现。另外，第1、2、3款共同体现了“及时”的要求；其中，第1款要求符合受案范围的案件尽量能先进入行政先行处理机制之中，第2、3款则从“过程”与“结论”两方面要求积极化解行政争议。同时，第2、3款共同体现了“需要”的要求。“需要”要求充分发挥行政和解在借助适当性审查以加大对申请人诉求的回应力度上，而这首先就要求申请人能够表达自身的诉求，并与行政机关进行充分地交流和沟通；并且，这项机制优势不仅要体现在处理过程上的广度与深度，而且还要进一步体现在处理结论之上。
总结与展望
至此，本文对《行政复议法》（2023）第32条中的“处理”“及时”“需要”等关键概念的规范内涵进行了阐释，并在此基础上证成了行政先行处理机制的属性、功能，并对其程序进行初步完善。
在这个展开中可以发现，立法者采用了“大复议”概念，即将行政复议等同于行政系统对行政纠纷的化解。在此，行政先行处理机制与行政复议机关的决定机制、调解机制、和解机制一起共同支撑了“化解行政争议主渠道”的定位。采取此种理解方式亦能真正回应许安标对“有利于行政争议和矛盾纠纷的多元化解决”的目标期待。
在此背景下，可以清晰的发现立法者坚持了两大具有内在联系的理念：其一，增强行政复议的“行政性”，以提高制度的回应性和回应能力。行政性是从行政机关的活动范式中抽象而来，表现为能动、灵活、所受约束较少、调配资源能力强、注重整体等。其中，非常典型的是行政复议调解制度。不同于审查与决定，调解可以适度摆脱法律、法规、规章的束缚，进而能充分释放复议机关的行政性。例如，第37条规定，行政复议机关依照法律、法规、规章审理行政复议案件。与之不同，第5条第2款规定，调解……不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律、法规的强制性规定。两相对比，调解时复议机关采用的是“法律优先”标准，其自然要比审查和决定时采用的“法律保留”标准更加宽松。与此同时，复议调查、行政复议委员会、变更决定、复议意见书等都是“行政性”的具体体现。在此背景下，立法者创设的行政先行处理制度就属于注重发挥“行政性”的具体体现。
其二，坚持构建多元化纠纷化解机制，优化行政争议化解全链条。在此次修法之前，化解行政争议的机制主要是行政复议和行政诉讼，且立法者只是在例外情形下才规定复议前置情形。但是，此次修法确定了两个“先行”，并将行政争议化解链条的层次予以区分。第一个“先行”是复议前置从“例外”走向了“一般情形”。第23条扩大了复议前置的范围，特别是第3项关于“未履行法定职责情形”的规定，对于避免行政诉讼程序空转具有重要作用。第二个“先行”是本文所论述的行政先行处理制度。由于它们都属于行政权，因此可以被总结为“行政权先行”。这与第一点强调发挥行政复议制度的行政性具有暗合之处。在此基础上，未来的研究可从以下三方面进行：
第一，需要对行政先行处理制度的构成要件进一步具体化，以更好地在法律框架下发挥“行政性”。例如，处理期限是否应做统一规定？亦或者是进行类型化？又如，在处理程序中，由哪个机构对行政行为进行审查？作出决定是否需要机关负责人的批准等。
第二，需要对行政先行处理机关与复议机关办理案件程序的衔接作进一步探讨，以增强它们的合力。例如，对于行政机关作出维持决定的案件，复议机关是否还需要对其中的事实进行调查和认定？是否要予以适度尊重？另外，复议机关还能否运用调解？
第三，需要注意这项机制的制度环境，对其实施效果进行密切观察和及时评估。一方面，各地已有功能相似的制度，例如复议前调解、诉前调解，它们与行政先行处理机制的功能有较大重合之处，那么后者还有多大的作为空间尚未可知；另一方面，目前的基层执法生态较为不利，特别是在进行了大综合执法一体化的地区，基层执法任务重、领导与执法成员队伍不稳定，追责力度大。由此可知，该制度的功能是否能有效发挥事实上取决于众多因素，其未来的实施效果有待持续观察。
因篇幅限制，已省略注释及参考文献。原文详见《河北法学》2024年第11期。
