作者简介：牛博文，女，安徽滁州人，法学博士，江苏省社会科学院法学研究所助理研究员，研究方向：法社会学。
摘要：地方立法若被视为地方政府创造制度优势的工具时，易出现集中立法和重复立法现象，而悖离地方立法权设立和扩容的初衷。通过收集、梳理科技成果转化地方性法规文本，可以发现此类法规属于促进型地方性法规，文本数量波动大、区域差异大、篇章结构和内容相对集中，且存在集中立法、重复立法、实效不足的问题。而科技成果转化地方立法的初衷是根据地方科技和经济发展实际情况，细化并补充《促进科技成果转化法》相关规定，发挥保障和促进地方科技成果转化有序展开的功能。有鉴于此，科技成果转化地方立法一是应生长于地方科技和经济生活中，突出其地方性并适应地方科技和经济发展水平；二是应回应各地科技创新及其成果转化的实际需求。
关键词：科技成果转化；促进型法；法律实效；地方性；回应性
引言
科技成果转化作为科技与经济融合的环节，是实现创新驱动发展的路径，其关系产业结构调整、经济发展方式转变和创新竞争力提升的程度。党的十八大以来，我国将科技创新摆在国家发展全局的核心位置，全球创新指数排名从2015年的第29位跃升至2021年的第12位。科技成果转化活动持续活跃，以技术开发、咨询、服务方式转化科技成果的合同项数和金额有所增长。科技成果转化立法为科技创新及其成果转化营造良好法治环境，提升科技创新驱动发展的制度化水平，保障科技成果转化各流程有序开展。早在1996年5月15日，第八届全国人大常委会通过的《中华人民共和国促进科技成果转化法》(简称《促进科技成果转化法》)，于2015年8月29日被修订，以满足经济增长方式转变的需求。2021年12月24日，第十三届全国人大常委会修订的《中华人民共和国科学技术进步法》(简称《科学技术进步法》)明确了“促进科技成果向现实生产力转化，推动科技创新支撑和引领经济社会发展”的立法原则，其第三章“应用研究与成果转化”规定大量专门措施以促进科技成果转化，并将《促进科技成果转化法》自2015年施行以来的有益经验融入其中。此外，各地自2019年至2023年间制定大量科技成果转化地方性法规，执行《促进科技成果转化法》和《科学技术进步法》相关规定，补充规范了地方专属涉及科技成果转化相关事项。在较短时间内，各地纷纷出台科技成果转化地方性法规，该现象不禁令人反思科技成果转化地方立法是否存在集中立法、重复立法现象？实效性如何？制定此类地方性法规的必要性和正当性为何？通过梳理科技成果转化地方性法规文本，考察此类地方性法规制定历程并反思其制定初衷，以此提出完善科技成果转化地方立法的建议。
一、科技成果转化地方性法规文本梳理
为了全面深入考察科技成果转化地方立法现状，以“北大法宝网数据库”为数据来源，检索关键词“科技成果转化”“科技创新”，以“地方性法规”为检索范围，截至2023年6月，共有30部以“科技成果转化”为立法名称和22部以“科技创新”为立法名称、“科技成果转化”为立法章节标题的有效地方性法规。这52部地方性法规包含32部省级地方性法规、16部设区的市级地方性法规、4部经济特区地方性法规，在文本数量、区域分布、篇章结构和内容方面各具特点。
（一）立法文本数量波动大、区域差异大
在立法数量分布方面，1996年11月30日，《广西壮族自治区促进科技成果转化条例》被通过并成为我国首部以“科技成果转化”命名的省级地方性法规。尔后，以“科技成果转化”命名的地方性法规快速增加，立法数量至2000年达至高峰，之后回落，2006年至2016年十年间均未颁布新法规。2015年3月15日颁布的《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》（简称《立法法》）赋予设区的市人大及其常委会地方立法权，拓展了地方立法主体和权限范围。省和设区的市在立法权限内结合自身立法需求，制定了以“科技成果转化”命名的地方性法规，以及专章规定“科技成果转化”的科技创新地方性法规。如图1所示，以“科技成果转化”命名的省级和设区的市级地方性法规的“立”“改”“废”较为复杂。尤其，部分以“科技成果转化”命名的地方性法规的废止是以“科技创新”命名的相关地方性法规的颁布为依据。例如，广州市和汕头经济特区的科技创新条例出台后，两市科技成果转化促进条例即被废止，成果转化相关规定被涵盖在各自科技创新条例的一章内。立法名称内含“科技创新”且专章规定“科技成果转化”的有效地方性法规包括3部省级地方性法规、6部市级地方性法规和3部经济特区地方性法规。以“科技创新”为立法名称、“科技成果转化”为立法章节标题的省级、设区的市级和经济特区地方性法规的制定时间主要集中在2019年至2023年间。在以“科技创新”命名的地方性法规中，“科技创新环境”“科技创新服务”“知识产权保护”等章节内部分条款对科技成果转化进行规定，此类地方性法规制定时间较新且未出现废止情况。
在立法文本空间分布上，以“科技创新”为立法名称、“科技成果转化”为立法章节标题的省级、设区的市级和经济特区地方性法规呈现地域集中的特点，华东地区的省级法规和设区的市级法规数量均高于其他区域。几乎各省份均出台了以“科技成果转化”为立法名称的省级地方性法规，且各地省级法规明显高于设区的市级法规数量，而以“科技创新”命名的地方性法规主要集中于设区的市级地方性法规。
（二）立法文本篇章结构和内容相对集中
在立法文本的篇章结构和内容方面，未分章的以“科技成果转化”命名的地方性法规共7部，占比约18%。如图2所示，对科技成果转化地方性法规进行分章的多是6章至7章，集中在“组织实施”或“政府职责”、“保障措施”或“金融税收”、“技术权益”或“知识产权”、“服务机构”或“转化服务”、“法律责任”章节。科技成果转化地方性法规是以《促进科技成果转化法》等法律为立法依据，相关章节分类基本与《促进科技成果转化法》目录相一致。科技成果转化地方立法沿用《促进科技成果转化法》的立法体例，部分仅在立法语言方面对其进行些许调整，共8部科技成果转化地方性法规对“服务机构”加以专章规定。
二、科技成果转化地方立法内容评析
适用于全国范围的法律规范难以全面应对纷繁复杂的地方事务，需要地方立法辅之以深入贯彻落实，地方治理同样需要地方立法提供规则保障。法律对其调整的社会关系需要从一般原则向符合各地实际情况的地方性法规和实施细则逐级深化。科技成果转化地方立法应针对地方科技创新、科技成果市场化和产业化等领域存在的问题和制度需求不断修订既有法规。通过总结科技成果转化地方性法规的内容特点，结合科技成果转化相关实践问题和需求，易于发掘科技成果转化地方立法的修改方向。
（一）科技成果转化地方性法规属于促进型地方性法规
地方立法的类型划分在学界并未统一，能否依据《立法法》第73条，将地方立法类型分为执行性立法、创制性立法和先行先试性立法仍有争议。根据政府治理的柔性或刚性程度，可以将地方立法大致划分为促进型立法和管理型立法。促进型地方性法规中倡导性、鼓励性和促进性规定较多，强制性条款相对较少，尤其在法律责任的设定方面，仅有少数条款或不作任何规定。促进型地方立法是针对社会关系尚未得到良好发育、急需鼓励形成的领域，通过提倡、引导等方式贯彻国家意志的地方立法模式。科技成果转化地方立法在立法名称、目的和规范类型、文本内容方面符合促进型地方立法的特点。
从地方立法名称上看，科技成果转化地方立法命名方式体现了法律执行性促进型地方立法的命名特点。促进型立法是国家干预经济和社会发展的新手段，使其具有明显的政策性、灵活性和政府主导性。从法律名称角度看，促进型立法体现了政府干预科技和经济发展的特点。法律执行性促进型地方立法的命名方式包括直接采取“行政区域名称 + ‘实施办法’”的形式，如《某地实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉办法》；间接采取“促进法中的主题+‘促进条例’”的形式，如《某地促进科技成果转化条例》。名称内含“科技成果转化”的地方性法规大多采取间接以“行政区域名称+‘促进’+科技成果转化条例”的命名方式，共27部，占比约87%；直接采取“行政区域名称+‘实施办法’”的形式命名的地方性法规共5部，占比约13%；以“科技创新”命名的地方性法规采取“行政区域名称+‘科技创新’条例”或“行政区域名称+‘科技创新’促进条例”的命名方式。
在立法目的和法律规范类型方面，科技成果转化地方立法符合促进型地方立法类型。促进型地方立法多使用“促进”“推动”等词语，较少使用“调整”“规范”等词语。科技成果转化地方性法规总则中立法目的多使用“促进”“推动”等词语，除甘肃省、湖北省、湖南省的促进科技成果转化地方性法规，大部分科技成果转化地方性法规的立法目的均含有“实施创新驱动发展，促进科技成果转化，规范科技成果转化活动，推动经济建设和社会发展”等内容。在法律规范类型方面，促进型地方立法采用大量任意性规范，强制性规范相对较少。如图3所示，科技成果转化地方性法律规范中“鼓励”“支持”和“推动”的词频较高，而内含“鼓励”“支持”和“推动”的法律规范多为任意性规范，且因违反强制性规范而应承担的法律责任多为行政责任。
图3 “鼓励”“支持”“推动”词频
从立法文本内容上看，科技成果转化地方立法是以科学技术为核心，涉及科技创新、应用、投资、服务、交流等领域，属于科学技术类促进型地方立法类型。至2023年6月，我国促进型法律共有11部，包括家庭教育、乡村振兴、科技成果转化、农业机械化、循环经济、中小企业、电影产业、就业、民办教育、基本医疗卫生与健康、清洁生产事项方面的规定。其中，商业贸易和科学技术是物质文明类促进型地方立法的调整领域，也是促进型立法早先实践的场域。科学技术类促进型地方立法从初期围绕科技进步和科技成果转化进行，至今更为关注科技创新领域，而成果转化相关规定被涵盖在以“科技创新”命名的地方性法规的章节内。
（二）科技成果转化地方立法存在集中立法、重复立法现象
自2015年地方立法扩容后，地方性法规数量急剧增加，内容大多沿着上位法框架内或以上位法相关条文为主体加以扩充。地方立法主体扩容后，地方立法在内容和结构形式方面的重复现象尤为明显。一是地方立法对上位法的重复；二是同一地方立法机关制定的“后法”对“前法”的重复；三是不同地方立法机关重复其他同类地方性法规。《立法法》第73条第4款明确了地方立法“非必要不重复”原则，地方立法势必存在“必要且合理”的重复内容，此类重复内容包括地方立法对上位法立法目的、法律原则、法律规则中前提条件的重复。但地方立法实践普遍存在“运动式”集中立法、立法移植等问题，这与地方立法应具备的地方性、先行性、创新性品格相悖。集中立法可能挤占其他事项的立法资源，因立法周期过短而影响民主参与的效果。对法律的简单重复将导致地方立法的“肥大化”“规制重叠”和“制度性交易成本增加”。科技成果转化地方性法规规范事项属于城乡建设管理领域，地方立法机关可根据地方科技成果转化具体情况和实际需求制定相关地方性法规，适度地在内容和体例方面对《科技进步法》和《促进科技成果转化法》加以重复。根据图1统计数据，《促进科技成果转化法》于1996年颁布后，地方立法机关在4年间共制定24部科技成果转化地方性法规。其中，科技成果转化地方性法规的首次颁布时间为1996年，制定数量峰值在2000年，集中制定了10部科技成果转化地方性法规。《促进科技成果转化法》于2015年修订后，各地共有20部相关地方性法规相继修改。尤其，《科学技术进步法》于2021年颁布后，对科技成果转化活动进行专章规范，部分科技成果转化地方性法规被废止，相关规定出现在以“科技创新条例”命名的地方性法规专章中。在章节编排方面，科技成果转化地方性法规基本沿用《促进科技成果转化法》“章、条、款、项”四个层次法律条文，以及“总则、组织实施、保障措施、技术权益、法律责任、附则”的结构形式，部分地方性法规增加“服务机构”一章，或是对部分章的标题进行些许文字调整。在法规条文内容方面，对《促进科技成果转化法》的章标题、条文重复甚至占据部分科技成果转化地方性法规60%以上，而科技成果转化地方性法规之间的重复情形更为严重。作为一部完整的科技成果转化地方性法规，在立法体例上涵盖科技成果权益分配机制、政府协调实施科技成果转化相关职责、科技成果转化财政经费、金融支持措施等，对《促进科技成果转化法》形式结构和适度内容的重复是必要的。但若一地科技成果转化地方立法过度重复上位法甚至重复同类地方性法规内容，则该地方性法规制定的必要性便值得反思和论证。
（三）科技成果转化地方立法实效不足
相较于国家法律，地方立法权的设立初衷在于通过基层立法实践积累法治经验，应对社会环境变化并为国家立法提供法治资源。但地方立法实践普遍存在“立法数量骤增，立法活动攀比，且缺乏必要性和可行性，立法质量不高等问题”。而这些问题导致地方立法的形式追求大于内容研究，无法真实反映地方立法需求，缺乏可执行性而被地方政府规章架空。若地方性法规“仅提出行政管理或民事权利的基本原则，而不对具体调整手段做任何规定外，致使整个制度变成‘空中楼阁’”。促进型地方性法规在整体上因立法时间相对集中，横向移植、内容相似度偏高等问题，致使促进型地方性法规缺乏地方特色，影响地方性法规发挥实效并浪费地方立法资源。由于科技成果转化地方性法规的大部分规范是任意性规范而非强制性规范，强制性规范多集中在科技成果转化收益分配和法律责任承担方式方面，过多的任意性规范可能造成科技成果转化地方性法规的实效不足。例如，《安徽省促进科技成果转化条例》共46条，其强制性规范主要集中在“法律责任”一章，仅2条，即规定违反《促进科技成果转化条例》从事科技成果转化活动的机构和人员应承担的行政法律责任。除《深圳经济特区科技创新条例》第41条对深圳证券交易所设立的知识产权和科技成果产权交易平台加以规定外，多地科技成果转化地方立法内容重复较多，未充分考虑各地人口、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素。
三、科技成果转化地方立法历时性考察
当地方立法成为地方政府创造制度优势的工具时，易出现集中立法和重复立法现象，脱离了地方立法权设立和扩容的初衷。尤其在“晋升锦标赛治理模式”下，个人、企业和地方政府之间的互动结构促使地方政府不断调整竞争策略，相同和不同层级地方立法之间存在竞争态势。为避免陷入比赛式地方立法的怪圈，需要考察地方立法权设立的初衷，反思地方法治存在的必要性和正当性。先行法治论 、地域文化论、地方竞争论、国家试错论、主权和治权分离论等学说从地方法治发展的主客观动力因素和权力基础出发证成地方法治的正当性。这些学说主要是从诠释学视角即文化、风俗习惯、命令等追寻地方立法的源头，以及功能论视角即以满足社会需求的角度探讨地方立法的意义。纵观科技成果转化地方立法的历程，反思此类法规制定和修改的正当性，可以从诠释学和功能论两个角度为优化此类地方性法规提供指引。自《促进科技成果转化法》颁布后，多地政府和立法机关制定相关政策法规，上海市政府于1998年6月发布了《促进高新技术成果转化的若干规定》，广西、贵州、山西、云南等省（自治区）先后制定了促进科技成果转化地方性法规，北京市1998年建立了高新技术产业发展融资担保资金，等等。至2000年，全国共15部标题包含“科技成果转化”地方性法规，其中4部直接以“某地‘实施《中华人民共和国促进科技成果转化法》’”命名的地方性法规。在科技成果转化地方性法规制定之初，立法者主要以“实施《促进科技成果转化法》”命名地方性法规，显见，该阶段的科技成果转化地方立法是以落实《促进科技成果转化法》为初衷，但有关技术权益分配和奖励政策难以落实，知识产权保护力度不足，对以股份形式奖励成果持有人、技术折价入股以及收益分享等问题未有详细规定，影响了科技人员开展科技创新活动的积极性。
2015年8月29日，《全国人大常委会关于修改〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉的决定》被通过并细化了职务科技成果被转化后相关人员的奖励和报酬，但部分规定比较原则，倡导性条款比较多，实施过程中操作性不强，国务院及有关部门随即研究制定相关行政法规和部门规章。相应地，各地科技成果转化地方性法规根据该规定纷纷进行修订，尤其细化了职务科技成果的收益方式并提高了收益比例，以及科技成果持有者的所有权、使用权和收益权的分配机制。为了落实《促进科技成果转化法》第4条和第33条对财政经费的投入规定，共有约6部科技成果转化地方性法规对科技成果转化支持经费比例和投入方式进行细化，集中在引导资金、贷款贴息、保险费补贴、补助资金、风险投资以及其他促进科技成果转化的措施上。浙江省运用发放科技创新券或直接补贴；贵州省细化了科技成果转化财政资金投入的具体事项；深圳经济特区规范了深圳证券交易所设立的知识产权和科技成果产权交易平台的业务范围等强化地方科技成果转化力度。
可见，科技成果转化地方性法规的制定和修改是以《促进科技成果转化法》为依据，部分条款细化了《促进科技成果转化法》相关规定，体现在科技成果转化财政资金投入方式、事项和比例、部门职责、职务科技成果所有权的划定及收益比例、资金投入渠道多元化等方面。该历程反映出科技成果转化地方立法采取建构型立法模式，从诠释学视角看，科技成果转化地方性法规是由地方立法者主动制定，而非基于地方习惯、行规的总结，仅少量省份增加了具有地方特色的成果交易渠道、财政投入方式以促进科技成果转化；沿着功能论路径，检视科技成果转化地方性法规能否发挥满足地方科技和经济融合的立法需求功能是必要的。除了对上位法的“细化”和“补充”，地方立法应有功能的发挥是建立在根据地方实际情况制定的基础上。而科技成果转化地方立法能否参照本行政区域的实际情况作出具有针对性的规定值得商榷，大量此类地方性法规难以发挥实效、重复且虚置。
四、科技成果转化地方立法的优化路径
国家对地方立法权逐步赋权、放权是为了通过赋权激活地方发展，地方立法机关制定大量地方性法规应以激活地方发展环境为立法宗旨。在现实或制度化维度，科技成果转化地方立法应以促进地方科技成果转化活动、活跃地方科技成果转化市场、推动地方经济和社会发展为立法宗旨。在理想或可辩论性维度，科技成果转化地方立法应体现法的效率价值和公平价值的统一，提高经济效益、社会效益和保护环境与资源相统一，科技成果转化活动应当遵循自愿、互利、公平、诚实信用原则。
（一）科技成果转化地方立法应生长于地方科技和经济生活中
立法者任务是去“阅读秩序”，“阅读”社会生活中实际存在的秩序和规则，加以概括、提炼并转化为法律。我国法治建设“正在从偏重于学习和借鉴西方法律制度和理论为取向的追仿型法治进路，转向以适应中国具体国情、解决中国实际问题为基本目标，立足于自我发展和自主创新的自主型法治进路”。而我国各地经济和历史文化等发展极不均衡，客观上存在差异化地方立法的要求。地方立法主体范围及其权限的扩大，其目的是保障地方立法机关能够制定出“内容适应地方的实际情况，解决本行政区域实际问题”的地方性法规。科技成果转化地方性法规应与各地科技和经济发展水平相适应，回应科技成果转化过程中的地方性事务，成为解决地方科技成果转化集中立法和重复立法问题的关键。
一是，科技成果转化地方性法规应适度增加体现地方性且具有实质内容的法律规范。我国各地地理环境、文化传统、风俗习惯、民族状况、宗教信仰、人口数量、经济发展水平等差异性大，地方立法的“地方性”体现在对地方政治资源的标定、地方历史文化资源的识别、地方经济特色资源的保障以及地方发展方向的促进上。地方立法融合了“认可”和“创制”，两者之于法律秩序的建构皆是必要的。尤其“创制”对实现“激活地方发展”地方立法的设立初衷和目标尤为重要，制定出适用于地方实际情况、体现地方特色且能够发挥法律实效的地方性法规，为促进地方科技创新及其产业发展提供强劲动力。科技成果转化地方性法规属于促进型地方立法，法律规范中的行为模式约束程度较低，多为鼓励性质的任意性规范。科技成果转化地方性法规应以《促进科技成果转化法》新变化为契机及时修订，并适度增加与地方科技的政治支持、财务支持和科技发展水平相适应的且具有实质内容的法律规范。
二是，科技成果转化地方立法在立法技术方面应凸显地方性。地方立法中的立法技术包括地方立法机关采用立法规划、立法清理等立法技术。借助法律的结构安排、语言文字表述等立法起草技术，地方立法机关可将地方治理中的先进经验固定下来并制定相关地方性法规。尤其在立法设计方面，科技成果转化地方立法应充分考量和体现“地方性知识”，在选择立法对象、判断立法时机、决策立法价值取向、控制立法成本等方面，均应当结合各地科技创新水平和市场需求进行综合考量，而非开展跟风式立法并忽略地方在科技人才、科技创新水平、法治市场环境等方面的差异。在立法规划和立法清理方面，科技成果转化地方立法应及时开展“立”“改”“废”立法活动，既要维护国家统一和中央权威，又要发挥地方立法的创造性和主动性。尤其在《促进科技成果转化法》和《科学技术进步法》被修订后，地方立法机关应及时修订科技成果转化地方性法规，补充上位法的新规定或废止与上位法不一致的内容。
（二）科技成果转化地方立法应回应各地科技创新及其成果转化的实际需求
地方法治需要从试错性探索逐渐转化为常态化建设，回归地方法治的本质，即将地方法治建设建立在社会需求的导向上。在开放性和忠于法律之间存在某种紧张关系构成法律发展的主要问题之一。回应型法力求缓解上述紧张关系，它是回应的而非开放的或适应的。我国地方性法规制定的原初目的是为满足各地地方性事务差异化管理的需要，或者根据本地方的实际需要细化实施上位法。地方立法初衷事实上是与回应型法相一致，能否解决地方发展的实际问题成为“衡量地方立法质量优劣和法条内容能否得到有效施行的重要标准”。相应地，地方立法质量的提升应当从本地实际出发，着力于增强地方特色和创新发展方面，针对地方实际问题设计相应制度措施，制定具体明确、具有实效、可操作性强的地方性法规、规章。发掘地方科技创新和经济发展面临的实际问题，应当成为科技成果转化地方立法的起点。
科技成果转化地方性法规实效的发挥，是与制定符合地方促进科技成果转化实际需求的法律规范紧密相关的。科技成果转化过程是科技供给与市场需求对接的过程，构建“以需求为导向的科技成果转化机制”是畅通我国科技与经济发展链接的重要方式。科技成果转化地方立法应充分利用税收、金融等经济手段，发挥市场对技术研发方向、要素价格、路线选择、创新要素配置的导向作用，保障科技成果与产业发展需求相匹配，促进科技成果转化的良性循环。地方政府应在改革管理体制、改善科技力量布局、调动科技人员积极性等方面制定相关政策措施，增加各有关部门之间协调配合，完善中间试验和成果应用、推广经费，健全科技成果转化的投融资体系和机制。我国各地自然地理和经济社会发展水平不均，应当结合各地实际情况建立区域协同立法工作机制。2023年3月13日，第十四届全国人民代表大会对《立法法》进行了第二次修正，对地方性法规的规定事项进一步扩容，增加了“区域协同立法”内容。科技成果转化地方性法规的修改应涵盖该领域的区域协同立法，在科技成果自由流动、产业发展需求信息公开、公共服务等方面建立统一制度机制，促进科技成果创新与产业发展在区域间协调发展。
结语
科技成果转化地方性法规的法律效力介乎于国家法律和政府政策之间。国家法律可直接适用于司法审判且具有相对稳定性，政府政策多结合具体问题、灵活多变。为了紧贴科技和经济发展水平，科技成果转化地方立法如何发挥其功能和优势，应回到地方立法权设立的初衷去考察。事实上，地方立法的空间在于上位法既没有允许也没有禁止的行为。科技成果转化地方立法应充分利用地方立法的空间，在立法技术和实质内容方面应回应当地特有的经济和科技发展情况，建立以促进地方科技成果转化有序展开的需求为导向的立法模式，从地方科技发展水平及其成果转化具体情况出发。这关乎科技成果转化地方立法质量，是提升科技成果转化地方立法实效的关键，也是有针对性落实和细化《促进科技成果转化法》相关规定的必然要求。
因篇幅限制，已省略注释及参考文献。原文详见《河北法学》2024年第11期。
