作者简介：陈炜彤，女，河北石家庄人，最高人民检察院第六检察厅一级检察官助理，研究方向：诉讼法；
王贵生，男，河南商丘人，重庆大学法学院博士研究生，研究方向：经济法。
摘要：抗诉和再审检察建议作为法定的民事生效裁判监督方式，二者正确的选择与适用有利于提高检察监督质效，满足人民群众对公正司法的期待。但实践中对于两种监督方式如何选择与适用仍存在法律规范不明、认识不一、价值导向不清晰等问题，导致两种监督路径选择困难，再审检察建议制度的实践效果未充分彰显。应厘清二者之间的关系、理论基础、功能定位、制度价值，以彰显二者各自的制度优势。明确同级监督作为主要方式，区分适用再审检察建议和抗诉的情形，完善再审检察建议与抗诉之间的衔接机制，以期打造民事检察双重维度监督框架，形成符合司法规律、运行良好的具有中国特色的民事检察监督制度，为世界民事诉讼制度的构建贡献中国智慧、中国方案。
关键词：抗诉；再审检察建议；路径选择；同级监督；民事检察监督
引言
《民事诉讼法》（2012年修订）将抗诉和再审检察建议一并确定为检察机关对法院民事生效裁判监督的法定方式，为我国民事检察监督创立了再审检察建议制度。再审检察建议制度的主要特点是在监督与谦抑之间寻求适度平衡。近几年，检察机关通过制发再审检察建议对法院生效裁判开展同级监督的案件越来越多，法院对检察机关提出的再审检察建议采纳率亦逐年攀升，民事检察监督取得了明显成效。2023年，最高人民法院和最高人民检察院（以下简称两高）联合制发《关于规范办理民事再审检察建议案件若干问题的意见》（以下简称《意见》），对民事再审检察建议进行规范，完善了再审检察建议案件化办理程序，进一步打造民事检察监督多层次、多维度、“上对下”、“同级监督”的科学监督框架。但司法实践中，二者制度实施还存在诸多困境。从理论研究来看，由于再审检察建议较抗诉而言相对柔性，学术界对再审检察建议研究力度还远远不够，缺少有力的法理支持。从现行法律规范来看，《民事诉讼法》规定中抗诉与再审检察建议二者作用相同、适用范围重合，对如何选择适用抗诉或再审检察建议未加以区分。《人民检察院民事诉讼监督规则》（以下简称《监督规则》）虽然有相应规范，但条款表述相对模糊，导致检察官在办理具体案件时缺乏明确指引。从检察实践来看，各地检察机关在选择监督方式上相对自主，或偏重于某一种监督方式，使另一种监督方式形同虚设，没有充分发挥《民事诉讼法》第219条的立法效用。明确抗诉与再审检察建议之间的关系，为检察官选择监督方式提出指引，最大化发挥二者功能价值是需要重点解决的问题。通过对抗诉与再审检察建议制度价值分析、功能定位及检察实践运行状况考察，深入剖析抗诉与再审检察建议适用中面临的问题，提出完善监督制度改进的具体方案，明确监督方式适用标准，构建民事检察监督的新格局，提升监督的精准性、有效性。
一、抗诉与再审检察建议的制度价值考察
（一）抗诉与再审检察建议的特征
就民事检察监督而言，抗诉是指检察机关依当事人的监督申请或者依职权调查发现，认为人民法院已经发生法律效力的民事判决、裁定、调解书，符合《民事诉讼法》规定的13种再审情形的，依法提起人民法院对案件重新进行审理的诉讼活动。再审检察建议是指对符合再审情形且已经生效的民事判决、裁定、调解书，由检察机关以书面的形式建议同级法院启动再审程序的一种监督模式。二者共同构成我国民事生效裁判监督方式。
关于检察权的性质，存在行政性质说、司法性质说、行政兼司法性质说、法律监督权性质说四种观点。目前理论界与检察机关内部普遍认可法律监督权性质说，认为前三种学说只揭示了检察权某个或某方面的属性，而法律监督权性质说全面地反映检察权的特点，更符合我国检察权运行规则，更能体现检察权的根本特征。故抗诉或再审检察建议均应具有法律监督权性质。但当下关于再审检察建议的权力性质，尚有权力说、非权力说和二分说三种学说之争论。权力说认为再审检察建议作为检察建议的一种，是检察机关履行法律监督职责的主要方式，具有公权力属性。非权力说认为，应当将民事检察建议视为检察机关实现社会治安管理的有效手段，是实现法律监督目的的辅助手段，属于非诉讼型检察方式。二分说则认为检察建议具有公权力与非公权力双重性质，即检察建议不仅是检察监督的方式，还是社会管理的方式。笔者认为，检察建议权应当具有公权力属性。一方面，检察建议权行使的主体是特定的，只能是检察机关来行使，是宪法及法律赋予的权力，具有法律监督属性，尤其是再审检察建议具有可能启动再审程序的功能，具有公权力的排他性；另一方面，2023年两高出台的《意见》对法院以案件化办理再审检察建议及程序予以明确，通过案件化办理补强了再审检察建议的监督力度，具备了一定的强制力保障。
提出抗诉或再审检察建议，均属于检察机关实现检察权的方式。二者具有以下共同特征：（1）公权力性。抗诉与再审检察建议是以《宪法》赋予检察机关法律监督职能为依据，以检察权为后盾，代表国家行使对民事诉讼活动的监督，本质上是对法官代表国家所行使审判权的监督，是对公权力的监督，其属性自然属于公权力。尤其是检察机关抗诉权是法定的必然启动再审程序的权力。（2）事后性。在民事诉讼活动中，检察机关并非案件当事人，对当事人诉讼活动的了解只能通过当事人申诉等途径获得。且《监督规则》规定检察监督程序在人民法院再审程序之后，是对法院生效裁判进行监督。（3）程序性。抗诉和再审检察建议主要作用是启动法院诉讼程序，仅限于程序启动，对实体问题并不产生直接影响。（4）选择性。根据《民事诉讼法》规定，当事人可以选择向检察机关申请抗诉或再审检察建议，充分赋予了当事人自由选择、自由处分的权利。此外，地方各级检察机关对于符合法定条件的监督案件也可以选择向法院抗诉或发出再审检察建议，体现了民事检察监督方式的灵活性。
（二）抗诉制度与再审检察建议制度的理论基点
通过抗诉或再审检察建议进行民事生效裁判监督，是中国检察权特点之一，也是我国民事诉讼监督的重大制度创新。我国法律监督体系的历史发展可追溯至建国初期苏联列宁法律监督思想的引进，是结合我国具体国情的创新与发展。从抗诉这种以上抗下、单一、硬性的再审程序启动模式，创设了符合中国国情的再审检察建议模式。再审检察建议虽不及抗诉之刚性，但其通过具有协商性质的检察建议向同级法院监督，既可以缓和检察权与审判权在民事诉讼活动中的对立，又可以扭转民事检察案件“倒三角”的结构，优化检察监督资源配置，符合中国检察实践。目前理论界还存在对民事抗诉制度的种种质疑，其核心主要围绕民事诉讼私权性质与检察监督公权力性质的矛盾关系展开。笔者尝试从法律依据、理论基础、现实必要性等方面综合分析抗诉制度与再审检察建议制度的理论基点。
1.抗诉权与再审检察建议权源于《宪法》赋予检察机关法律监督职能。检察职能即检察权所具有的作用和功能。宪法是检察机关行使职权的权力来源和基本出发点。根据《宪法》规定，全国人民代表大会是我国最高权力机关，其下设的“一府两院一委”分别行使行政权、审判权、检察权、监察权。由此可见，检察权应然性来自宪法确认的根本政治制度。检察权的正当行使，需立法机关在一国宪政框架内，按照一定的立法程序，根据传统文化及社会公众领域内生的主观法权诉求，授权检察机关行使特定职权和职责。《宪法》第 131 条规定:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这一宪法规范包含两层含义，一为检察机关依法独立行使检察权的独立性与排他性;二为国家权力机关、行政机关等机关与检察机关的关系。正是在“一元多立”的权力架构下，检察机关与审判机关、行政机关、监察机关一同接受人民代表大会的监督。审判机关实施法律，法律监督机关监督法律实施，即对审判活动进行全流程监督，通过抗诉等方式实现对民事、行政、刑事错误生效裁判的纠正，维护司法权威。抗诉权与再审检察建议权同属于民事检察监督权，是检察权在民事诉讼领域的具体应用。故，我国民事检察监督制度，是在我国宪政体制内进行的，是符合我国宪政体制所要求的，是检察机关职责之一。
2.抗诉与再审检察建议是检察机关对法院生效裁判结果的监督方式，体现了对审判权监督与制约的必然要求。习近平总书记强调，确保执法、司法各环节、全过程在有效制约监督下进行。英美法系国家对审判权的制约建立在成熟的律师制度和诉讼当事人主义制度之上。而以职权主义诉讼模式为主的国家，其赋予当事人诉讼权利无法与审判权相匹敌。因此，在法国、德国等大陆法系国家亦是通过适度将检察权引入民事诉讼领域，实现对审判权的制约。在民事审判中，法院是当事人解决矛盾纠纷的重要场所，法官是解决矛盾纠纷的重要角色。若法官的行为不当，未做到居中审判，必然会侵犯一方当事人的合法权益，影响案件的处理结果，阻碍纠纷的解决，影响司法权威和公信力。现有审判权监督机制分为内部监督和外部监督，内部监督仅为法院院长发现机制启动再审程序，方式较为单一；而外部监督方式之一为当事人申请。一些个案审理中虽然当事人的权益未受到侵害，但是国家和社会的利益受到损害，监督程序无法通过当事人的申请而启动。此时需要引入检察监督，实现民事诉讼检察监督和民事诉讼平等性的统一。检察权对审判权在民事诉讼领域的制约，是中国特色社会主义国家权力制约机制内在规律的必然选择，是国家权力分配和有效控制的重要保障，目的是确保司法公正、有序、高效。可以看出，检察监督制度的立法本意是对审判权的制约，绝不是对当事人自治行为的干预。
3.检察机关通过抗诉与再审检察建议对法院生效裁判进行监督有利于维护“裁判的既判力”与司法权威。“裁判的既判力”一方面指的是一个案件只能有一个明确的裁判；另一方面是指司法裁判生效后未经法定的诉讼程序不得撤销、变更或废弃。“裁判的既判力”是目前各国诉讼法普遍认可并遵守的法治理念，对于树立司法裁判的权威，维护法律关系的稳定有着重要意义。但是，维护“裁判的既判力”不是因为生效裁判已经生效，而是因为生效裁判承载着法律公平正义。现实中，一些生效裁判确实存在错误，小则有错别字、错误的表述，大则有失公正，甚至枉法裁判。而这些生效裁判对“裁判的既判力”影响很大，是对司法权威的一种损害。赋予检察机关对法院生效裁判进行监督的权力，就是要求我国的“裁判的既判力”不单是指形式上的“一案不再诉”“一事不再理”，而是要求实质上确立以公平正义为基础的“裁判的既判力”。如果生效裁判确实严重违反诉讼程序或者实体上存在严重错误，并且错误裁判严重损害权益时，为维护裁判效力的稳定性，一概不允许推翻既有错误的裁判，既不符合公众的正义观，又有悖于通过司法保护当事人合法权益实现社会公正这一诉讼制度的根本目的。检察机关对生效裁判的监督是维护“裁判的既判力”的重要手段，实践证明，检察机关在化解诉讼纠纷过程中做了大量工作，严格设立抗诉与再审检察建议案件审查程序，对于不符合抗诉或提出再审检察建议的案件，检察机关通过息诉、和解、释法说理等多元纠纷解决机制化解矛盾，有力维护了民事诉讼程序与裁判结果的稳定性。
4.检察机关通过抗诉与再审检察建议对于维护司法公正，实现当事人权利救济具有重要价值。研究检察监督问题，虽可借鉴国外有益做法，但必须根植中国具体国情。其一，党的十八大以来，党中央高度重视司法改革，其中在各项改革举措中居于核心的是司法责任制改革，全面实施员额制，更加强调法官在审判活动中的作用。但不可否认的是，法官队伍庞大，业务能力亦参差不齐，且在我国民事审判活动中还存在违法办案、徇情办案的情况，这种情况下更应当加强切实有效的监督。从实践来看，检察机关对民事诉讼活动进行监督，对认定事实、适用法律等当中违反民事诉讼法的情况进行抗诉或发出再审检察建议，法院依法审理，纠正原先的错误判决或裁定，恢复了法院公正审判，严肃司法权威。其二，检察机关监督秉持法定性与必要性相结合的监督标准。其中法定性标准简言之就是要依法办案；必要性标准指在坚持法定性标准的同时，应当统筹考虑案件实体处理、程序保障、社会效果、司法政策、社会背景等因素，以及人民法院行使自由裁量权是否明显超出合理边界等，其监督效果必然会涉及当事人自身权利。可见检察监督虽然针对的是公权力监督，但其客观上为当事人提供了法定救济途径，具有为当事人提供权利救济的作用。故，从我国的司法制度、民事诉讼模式、司法环境各方面考虑，抗诉制度与再审检察建议制度具有遏制司法不公及实现当事人权利救济的作用。
（三）抗诉与再审检察建议的比较分析
1.抗诉与再审检察建议制度差异分析
（1）监督主体不同。抗诉的主体往往是上级检察机关。《民事诉讼法》规定，最高检对于各级人民法院，上级检察机关对于下级法院作出判决、裁定错误的提出抗诉。作出生效裁判法院的同级检察机关不具有提出抗诉的权力，须提请上级检察机关审查后作出是否提出抗诉的决定。也有例外情形，若是最高法作出的判决、裁定错误，由其同级检察机关即最高检提出抗诉。同级检察机关仅有抗诉的提请权，无抗诉的决定权。故，抗诉是“下提上抗”。与之相比，再审检察建议的制发主体是作出生效裁判法院的同级检察机关，为“同级监督”。
（2）监督效果不同。对于抗诉，法院必须启动再审程序，重新审理该案。而对于再审检察建议，虽然新出台的《意见》规定法院要进行案件化办理，但是否启动再审程序仍由法院自行决定，这是两种监督方式的最根本差异。由此可见，抗诉更具有监督刚性，更能体现检察权公权力属性。但从另一方面来说，再审检察建议在监督手段上更加柔性化，也更具灵活性。在制发再审检察建议之前检察院与法院可以就某一具体案件进行沟通，寻求监督结果上的共识，更利于化解矛盾纠纷。
（3）监督效率不同。实践中二者对司法资源消耗不一，再审检察建议一般是由作出生效裁判法院的同级检察机关提出，在同一个辖区内往往也是矛盾纠纷发生地检察机关对具体案件开展检察监督工作，在办理案件过程中调查取证、人员支出的成本较低，从而节约司法资源。抗诉需经两级检察机关审理，在保证质量的同时，消耗的司法资源也相应增加。因为矛盾纠纷的发生地在下级检察机关所在地，上级检察机关对案件重新启动审理程序，在事实认定、新证据等方面审查时需要赶赴案件发生地调查核实，对人力物力财力是一种消耗。两级检察机关共同办理同一案件，致使办案期限在一定程度上成倍增加，同时对于案件提请到上级检察机关程序复杂，上级检察机关案管部门分案的时间也相应延长。
（4）监督保障程序不同。抗诉之刚性，不仅源于其启动再审程序的必然性，还体现在对抗诉结果的保障性。《监督规则》规定，检察机关提出抗诉的案件，接受抗诉的法院启动再审程序重新审理该案，如果检察机关认为法院审理后作出的判决、裁定仍有明显错误的，可以依职权再一次提出抗诉，即跟进监督，法院要再一次启动再审程序。但是再审检察建议则没有相应的保障机制。
2.抗诉与再审检察建议的功能定位比较考察
抗诉和再审检察建议可以并行不悖地运行、互为补充，共同构成多元化民事检察监督方式。
（1）再审检察建议对抗诉具有一定的补强作用。再审检察建议适应了中国国情，符合民事检察监督的规律，充分发挥民事检察同级监督的优势。通过科学运用检察权向同级人民法院提出检察建议，使民事检察监督的方式不再单一化，结构更加科学化。一方面，再审检察建议柔性的特点缓和以抗诉提出监督意见的刚性。如果把再审检察建议和抗诉比作民行检察监督的“两条腿”，检察建议这条腿远没有抗诉这条腿“粗壮”。正因为抗诉必然会导致法院启动再审程序，使得检察权与审判权之间对抗性较强，且有些案件是经过法院审判委员会集体讨论后作出决定的，较强的对抗性会导致其不容易、不轻易接受检察机关提出的抗诉意见。而再审检察建议是向同级法院提出监督意见，不具有启动再审程序的必然性，启动再审的主动权、决定权交由同级法院。尽管是检察权对于审判权的监督，但在一定程度上暂缓了两者之间的对抗性，这无疑是在法院与检察院之间建立一个缓冲地带。
（2）再审检察建议弥补抗诉“上抗下”的程序模式，合理配置监督权能。2012年修改《民事诉讼法》之前，检察机关对于个案进行监督时，启动再审程序的法定方式只有抗诉。再审检察建议一直被看作是“实践中的权力”，至2012年《民事诉讼法》修改后检察建议才作为检察机关监督的法定方式，与抗诉共同构成“上级抗诉、同级建议”的两级监督的科学框架。由于民事检察监督法律制度设计，导致基层检察机关很少行使抗诉权，影响监督效能，而运用同级监督，可以及时提出监督意见，缩短案件办理时长，减少案件办理程序，避免“正义”延迟。同时，采用再审检察建议进行同级监督，地方各级检察机关均可对同级法院的生效裁判实施监督，可以缓解抗诉权向上集中带来的负面效果，局部扭转“倒三角”结构的消极影响，科学整合办案资源。我国诉讼架构为两审终审制度，多数民事案件堆积在上级法院和上级检察机关，因此级别越高的民事检察部门案件量越多。通过同级监督，也可以改变民事检察案件呈“倒金字塔”的案件分布情况，有助于下级检察机关的案件留在本级解决，使案件尽可能均匀分布在多层级检察机关，缓解民事检察实务中案多人少的困境。
（3）抗诉的刚性作为再审检察建议的后盾。再审检察建议向抗诉转化的规定，体现了抗诉这一监督方式对于再审检察建议这一监督方式在作用上的补强，体现了刚性监督的优势。《意见》的适时出台，虽然在一定程度上通过办案程序增加了再审检察建议的刚性，但在无强制力干预的情况下，同级人民法院对再审检察建议可以选择不予采纳。再审检察建议不必然启动再审程序决定了此种方式的监督力度远不如抗诉，若检察机关只采用再审检察建议方式进行监督，缺乏强制力必然导致检察权的行使沦为“纸上谈兵”，长此以往检察监督的权威也会降低。因此，抗诉“刚性”弥补再审检察建议“柔性”，可以作为再审检察建议后续保障手段，在结果上保障了检察监督的权威。
二、抗诉与再审检察建议实施现状与路径选择困境
（一）数据分析：抗诉与再审检察建议实施现状
本文对2014—2023年抗诉与再审检察建议的相关数据进行梳理和分析，如表1所示，2014—2023年，全国检察机关办理民事生效裁判监督案件中提出监督意见的数量从8 941件增长至14 332件，年平均增长率为5.38%，民事生效裁判监督中提出监督意见数量整体呈现上升趋势。2014—2018年前五年间，提出监督意见数量为36 398件，呈现先降后升态势。2018年底，检察机关为适应新形势进行机构改革，成立专门的民事检察部门，组建了专业的民事检察队伍，构建了刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”新格局。如图1所示，2019年同比增长达到了62.8%，实现了十年中最大涨幅。2019—2023年，检察机关提出监督意见70 405件，比前五年增长93.4%。2019年监督数量大幅上升后，基本保持在较高水平，呈现小幅度波动态势。主要原因之一是检察机关秉承精准监督理念，实现监督能力提升的同时，更加关注监督案件的质量和效果。同时，还呈现以下三个特点。
1.抗诉在提出监督意见中占比呈明显下降趋势。如图2所示，2014—2023年，检察机关提出抗诉案件数量基本保持在4 000件左右，但随着监督案件数量不断增多，抗诉案件占提出监督意见案件数量占比逐渐下降，尤其是2018年以来呈现明显下降趋势。与之相对应的是再审检察建议案件数量占比呈现上升趋势，且二者的比重差距有加大趋势。究其主要原因，一是再审检察建议有监督效率高等优势，使得其普遍被检察官与当事人所接受；二是在检察机关内部业绩考评中，提请抗诉案件采纳率不作为一项考评指标，导致各级检察机关更倾向于选择再审检察建议。检察机关优先开展同级监督已经成为检察实务的共识。2023年年底两高出台《意见》，规范了再审检察建议办理流程，后续再审检察建议数量和占比可能会继续上升，应当继续关注。
2.再审检察建议数量呈现明显上升态势，监督质量持续提升。如图3所示，2014—2023年，全国检察机关提出再审检察建议数量从4877件增长至10 525件，年平均增长率为8.8%。同比增长幅度最大的年份为2019年，达到了95%。如图4所示，再审检察建议采纳率总体呈上升趋势，并在2018年后持续提升，2021年达到96.9%，实现质的突破。主要原因：一是在2018年底检察机关机构改革后形成“四大检察”新格局，检察机关加强民事检察工作，生效裁判结果监督力度加强；二是检察机关对于抗诉案件加强审查、从严把控质量，在抗诉的程序方面增加检委会讨论、专家论证、专家咨询等，导致实践中检察官更加倾向于选择再审检察建议方式，提出再审检察建议数量不断增加；三是民事检察提出精准监督理念及考评影响，检察机关更加关注监督案件的精准性，提出的监督意见更容易被法院认同。
3. 抗诉改变率与再审检察建议采纳率差距缩小，再审检察建议监督效果与抗诉趋于一致。如图4所示，2014—2023年，抗诉改变率与再审检察建议采纳率差距在2018年达到最大，为23.4%，2018年后，二者均有明显提升，并在2021年均达到90%左右，实现质的变化。2021年后，抗诉改变率与再审检察建议采纳率均保持在90%以上水平。二者的差距也逐渐缩小，在2023年基本一致。一方面，近几年检察机关加强与法院沟通协调，对个案的评判标准取得共识，再审检察建议依靠其灵活性、时效性得到被监督者的认同；另一方面，检察机关考评体系的不断完善，规范了以考察抗诉改变率与再审检察建议采纳率的考核方式，使检察官更加重视监督案件的质量。
（二）实践中路径选择困境分析
1.法律制度层面:抗诉与再审检察建议的适用未作划分
（1）《民事诉讼法》对二者适用的范围未作区分。现行《民事诉讼法》关于检察建议和抗诉的规定主要集中在第219条、第220条和第221条，其监督范围主要是第211条规定的13种再审情形，未明确检察监督针对何种情形选择何种监督方式，对于提出抗诉和再审检察建议的监督类型未区分。实践中，当事人未明确要求以何种方式监督的案件，由办案人员自主选择监督方式，导致办案中认识不一。总之，民事诉讼法未区分再审检察建议与抗诉适用的范围，检察监督效果受到影响。
（2）《监督规则》对二者的适用范围规定不明确。《监督规则》对两者的适用范围仅作适度区分，其中，第82条规定“判决、裁定由同级法院再审作出的和审判委员会讨论作出的”、第83条规定“原判决、裁定适用法律确有错误和审判人员有贪污贿赂，徇私舞弊，枉法裁判行为的”等情形规定一般应当向上级检察机关提请抗诉。但第84条又规定了“适宜由同级人民法院再审纠正的，可以向同级法院提出再审检察建议”。由此看出，《监督规则》虽然规定了适用抗诉的情形，但是未明确划分提请抗诉和提出再审检察建议的界限，具体以哪种方式开展民事检察监督更多的是依赖办案机关的选择。《监督规则》作为开展民事检察监督的依据，无法有效指引实践中的具体办案情况。故，检察实务中如何选择监督方式，《监督规则》既没有“先后适用”的区分，也没有“平等选择”的指导，不利于构建多维度多层次的监督框架。
2.司法实践层面:再审检察建议和抗诉的适用均存在一定的局限性
（1）提出再审检察建议的付出与收益很难呈正比。一方面，制发难度大。《意见》《监督规则》均规定再审检察建议的提出要经检察委员会决定。实践中，检察委员会的召开程序较为复杂、时间成本消耗较大、准备案件材料较多、审查标准较高，故制发再审检察建议的难度增大。另一方面，法院认可度低。检察建议在检察机关履行法律监督职能的实践中确实发挥一定的作用，但是这种作用的发挥，完全依赖于监督对象对检察机关的信赖程度和对检察建议内容的认可程度。再加上当事人向检察机关申请监督需再审前置，无论是申请同级法院再审还是申请上级法院再审，如果裁定驳回再审申请，则通过再审检察建议这种方式进行监督的难度会有所增加，法院会对上级或本级法院的申诉审查结论有所考量，再审检察建议作为纠正法院错误裁判的力度有所下降。甚至可能存在部分法院对再审检察建议存在抵触情绪，在检察建议制发前期得知相关案件情况，以自纠的方式纠正错误裁判。
（2）抗诉成本较高，降低监督时效。提出抗诉虽能启动再审程序，但是不可忽略其运行的成本较高。其一，时间成本高，影响办案效率。如前文所述，对于需要抗诉的案件，办案周期一般为同类案件的两倍。再加上案件移送方面，下级检察机关在审理案件后需要将案件材料装订成卷，才可以移送至上级检察机关案管部门，由案管部门分发到民事检察办案部门，其必要的抗诉程序也会消耗案件办理时间。其二，司法资源消耗成本高。检察机关审查案件虽以书面审查为主，但是抗诉案件往往疑难复杂，需要上级检察机关办案人员“走出办公室”赶赴纠纷的发生地对案件相关争议焦点问题进行调查核实，产生人力物力财力的消耗。同时，上级检察机关对案件的办理进展也要履行相关的送达义务，制发相关文书一定程度上也消耗了司法资源。其三，当事人参与案件的成本高。随着司法公开的推进，在一些民事案件的办理过程中，为了倾听当事人的意见，多数以召开检察听证会的方式展开，当事人需要前往上级检察机关所在地的城市，其中产生相关的住宿、路费等费用开支，增加当事人的诉讼成本。其四，满足期待值的成本高。根据法律规定，民事检察监督案件是否作出抗诉的决定权在于上级检察机关，下级检察机关只有提请抗诉的权利，并无决定权。司法实践中，对于下级检察机关提请抗诉的案件重新进行审理，其审查意见出现分歧、不接受下级检察机关的提抗意见也很常见。这种情况下，无法做到满足当事人对于案件提出抗诉的期待值，同时对于下级检察机关而言，其监督目的未达到，影响其监督积极性。
3.业绩考核层面：业绩考核导向影响监督方式的选择
一些业绩考核目标的设置对再审检察建议质效产生不利影响。业绩考核的出现是为了促进案件的办理，以考核促进高质量办理民事监督案件，促进民事检察监督精准性，但是也存在一些检察人员认知方面的模糊，为了“冲业绩”而忽略办案质效，为了完成业绩考核，钻制度空档，认为只要能完成案件数量，不在乎办案质量。如，针对法院的送达程序等程序瑕疵进行监督，在一个案件中针对多个程序问题发出数个检察建议，缺少对案件实体进行深入审查。同时，跟上级检察机关“打小算盘”，应付考核工作。因抗诉案件的决定权在上级检察机关，对于提请意见是否得到上级检察机关的支持无法保证，考虑会影响监督考核指标，提出再审检察建议性价比更高，通过与法院“开展合作”，得到可以采纳的回复后往往以发送再审检察建议的方式草草结案，从而打造再审检察建议采纳率；或为达到年终考核目标，检察机关与法院相互“沟通”批量完成再审检察建议数量的情形。致使单一适用再审检察建议方式监督，未向深层次违法监督转化，造成抗诉案件断层式地下降，影响监督刚性与监督权威。
三、完善双重维度的民事检察监督路径
再审检察建议和抗诉制度发展至今，在如何选择适用的问题上，理论界和实务界一直存在分歧，有观点认为再审检察建议与抗诉的条件完全一致,应当将再审检察建议作为抗诉的前置程序。有的则认为适用抗诉无前置程序，可以将民事再审检察建议明确为抗诉案件的非必要前置程序,而抗诉可以作为再审检察建议监督效果不理想的后续方式。笔者认为，虽然适用再审检察建议和抗诉非必要履行前置程序，但应当出台相应的规范，完善民事检察监督机制的多维度架构。以《意见》的出台为契机，指引实践中民事检察监督充分发挥同级监督的优势，明确以提出再审检察建议作为主要监督方式；区分适用再审检察建议、抗诉的情形；健全再审检察建议与抗诉的衔接工作机制，以达到优化检察资源配置，形成双重维度监督合力的目的。
（一）转变监督理念：充分发挥同级监督优势，明确以提出再审检察建议作为主要监督方式
1.同级监督已成为民事检察监督的重要方式。自2012年《民事诉讼法》修订实施至今，再审检察建议依其灵活性、柔和性等特点更容易被法院接受和采纳，该制度的发展已经相对成熟，各级检察机关对同级法院以制发再审检察建议的形式纠正法院错误裁判相对常见。从前文数据亦可看出，再审检察建议占监督案件比重越来越大。再审检察建议的案件化办理，弥补了再审检察建议发出后“石沉大海、拒不采纳、乞讨式监督”等问题，为开展检察监督实务提供强有力的保障，完善了民事检察监督的方式使其多元化，与抗诉共同构成同级监督、上级监督为一体的科学监督框架。
2.加强同级监督符合民事检察监督的发展规律。随着2021年《监督规则》的修改，与2013年《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（以下简称原《监督规则》）相比，着重对于同级监督方面进行完善。如第82条、第83条的规定将原《监督规则》第84条、第85条规定“应当提请抗诉”的情形修改为“一般应当提请抗诉”。同时新增第84条“适宜由同级法院再审纠正的，可以提出再审检察建议。”此次修改对检察实践的指导比较突出的一点是，为同级检察监督留出空间、“开出口子”，从侧面反映检察实务中提倡同级检察监督，符合现有的办案需求。故，通过《监督规则》的修改可以看出民事检察监督以同级制发再审检察建议更符合民事检察办案规律。
3.同级监督符合法理中的同级相适应原则。高质效的价值除了表现在监督结果“三个效果”的有机统一，还应体现在程序上、效率上让公平正义尽快实现。简言之，即监督快、质量高、效果好。运用再审检察建议进行同级监督可以保证监督时效，节约司法资源。对于检察官而言，可以简化异地调查取证的繁琐程序、缩短办案期限，便于向案件当事人和相关人调查核实有关证据情况，方便向当事人释法说理，往往不需要跨区域工作，可实现案结事了。此外，对于案件当事人而言，可减少诉累，节约诉讼成本，便于向检察机关反映案件情况。
（二）加强检察实践：区分两种监督方式，明确适用再审检察建议、抗诉的情形
再审检察建议是实现民事生效裁判同级监督、有效监督，提高监督质效的重要途径，结合检察监督实践，当下适用再审检察建议应当重点关注案件事实问题。具体包括：一是，案件真实情况被隐藏。此类案件因事实认定和法律认定与法院一致，但在检察监督阶段发现了其他违法情形，就此制发再审检察建议予以纠错。如，检察实务中，有证据证明该案属于虚假诉讼类案件，因当事人违法事实较为清楚，进而以制发再审检察建议监督的案件。二是，案件认定事实不清、证据不足。矛盾纠纷发生地多在于一审法院所在地，往往涉及到乡规民约、风俗习惯，由矛盾发生地的同级检察机关查清事实和证据更为便利，故而适用于同级监督，作出监督决定。如符合《民事诉讼法》第222条规定交由下级法院再审的案件。三是，诉讼中存在程序性错误。此类案件事实清楚没有争议却涉及到程序性的错误，应发挥同级监督优势，节约司法资源、及时高效回应群众需求。如有观点认为，检察建议主要适用于已经发生法律效力的裁判，调解虽有错误,但实体错误并不是非常严重或突出,以及办案程序有错误等情形。四是，检法沟通后其监督意见被采纳的案件。实践中，随着检法协同履职理念的发展，合力实质性化解矛盾纠纷得到进一步发展，在一些案件的处理中检察机关和法院达成共识，故而缺少向上级检察机关提请抗诉的必要。
抗诉制度的诉讼性、层级化、刚性化等特征,决定了其主要适用于那些通过检察建议无法有效解决的案件,以及牵涉重大社会利益、具有较强规则宣示意义或存在严重违法情形的案件。故而，主要涉及到案件事实清楚，但适用法律存在争议或错误的案件。具体适用情形包括：一是，符合《监督规则》规定“一般应当提请抗诉”的情况。根据《监督规则》第82条、第83条规定的四种情形，往往涉及到裁判经法院再审或审判委员会讨论、适用法律错误、审判人员违法等情形，这些案件由同级监督纠错难度较大，故明确一般以提请上级检察机关抗诉的方式进行监督。当然，实践中也存在经检法沟通后，法院同意并采纳检察机关再审检察建议的案件，由同级监督较为适宜。二是，案件事实清楚但法律适用方面存有争议的。对于在法律适用方面存在争议的案件，检察机关应当向上级检察机关提请抗诉，由上级检察机关审查决定是否提出监督意见。三是，根据检法沟通后监督意见虽未被采纳但确有监督必要的。如前文所述，对于实践中再审检察建议未被同级法院采纳，或法院存在有错不自纠的情形，应向上级检察机关提出抗诉，维护司法公信力。四是，引发社会关注、具有重大社会影响的案件。司法实践中存在一些案情比较重大、法院裁判具有重大争议、引发社会关注的情形，此类案件或许背离群众认知中的司法公正，产生重大负面社会影响，应由上级检察机关通过抗诉的方式提出监督意见，以案释法，维护司法权威，弘扬社会主义核心价值观。五是，下级检察机关对是否提出再审检察建议存在着明显争议，经本级检察委员会讨论后分歧仍无法消除的，应当报请上级检察机关决断，并作出是否抗诉的决定。
（三）完善监督方式衔接：健全再审检察建议与抗诉的衔接工作机制，形成监督合力
1.严格落实再审检察建议备案机制，发挥检察一体化监督优势。《民事诉讼法》明确规定检察机关向同级法院发出再审检察建议后，应报上级人民检察院备案。向上级检察机关备案有利于上级检察机关掌握再审检察建议的提出与采纳情况，审查是否需要进一步提出抗诉的必要。但实践中再审检察建议备案机制落实不到位，或是因为下级检察机关没有备案意识，或是因为上级检察机关没有设立专门的备案工作机制。目前，检察机关有必要将备案机制加以落实、完善，配合《意见》的实施出台相应的再审检察建议备案审查工作文件，提高再审检察建议的质量。如按照《人民检察院组织法》要求，对于下级检察机关作出的再审检察建议确有不当的，应及时指令其撤回。可以从宏观上把握再审检察建议制度运行趋势、适时分析，防止再审检察建议越位、错位、失位。
2.加强检法交流平台建设，提升再审检察建议质量。2023年两高出台《意见》，说明法检合力是保障再审检察建议制度发挥最大效用的关键。再审检察建议涉及法院、检察院，秉持法官独立行使审判权、检察官独立行使检察权的原则，应就统一司法理念找寻权力监督制约与协商配合的有效途径，共同推进生效裁判结果监督案件高质效办理。尤其是针对一些涉特定群体、涉及当事人数量多、标的额巨大、社会影响力大等疑难复杂案件的监督，法检加强协作，找到合适的监督方式或定分止争的办法，会达到更好的效果。第一，两高应就《意见》的实施情况进行定期会商，适时解决同级监督中的共性、导向性问题，完善相关机制。第二，落实好法检共同调解机制，做好实质性化解矛盾工作。第三，充分发挥案例指导的作用，法检两院可以探索建立案例共享机制，为统一裁判标准，提高办案效率创造条件。
3.建立继续监督机制，发挥抗诉的强制力作为后盾。从结果导向来看，再审检察建议的特点决定了这种方式的局限性，在必要时候可以发挥抗诉强制力保障检察监督效果。一方面，检察机关应当出台相关文件，集中统计对于再审检察建议的案件法院裁定再审后长期未结案或者未采纳的案件，确有必要监督的设立继续监督机制，以强制力作为保障，提请上级检察机关继续监督，实现再审检察建议与抗诉灵活转化。另一方面，设置专门人员负责对再审检察建议未获得法院采纳的情况展开分析，向原承办人了解情况，收集被监督者的意见，确保文书质量、建议质量。同时汇总再审检察建议的制发数量和采纳率，进行数据研判，上下级专员及时对接需要上级检察机关抗诉支持的案件。
因篇幅限制，已省略注释及参考文献。原文详见《河北法学》2024年第11期。
