作者简介：王起超，男，河南安阳人，深圳大学法学院助理教授，法学博士，研究方向：法理学、立法学。
摘要：法学界对立法提案的研究未能揭示立法提案的真实功能。人们常常认为立法提案的功能是启动立法程序，但这种观点带来了概念和机制上的困境。立法提案是一个法律概念，而立法程序的启动是一个描述性概念，“起草”和“提案”上发生了分离，使得立法提案可能造成法律规则的位阶改变。通过对立法提案的主体和文本进行实证研究，发现全国人大常委会委员长会议的“提案效果”大于国务院，而国务院的“提案效果”大于专门委员会。同时，更加重要的法律草案由更加重要的主体来提出，而更重要的提案主体提出的法律草案的审议时间更长，表明立法提案的实质功能并不仅仅是启动立法程序。立法提案能够保障效率，但非必要，立法提案应当保障民主且有可能，则应当优先保障民主，并对“立法之外”的过程与因素予以着重关注。立法提案还发挥着立法议程设置、政策的制度转化、连接法律与社会的功能。因此得出结论，立法提案并非只能启动立法程序。
关键词：立法提案；法律草案；立法程序；议程设置；决策转换
一、问题的提出
党的二十大报告指出：“增强立法系统性、整体性、协同性、时效性……坚持科学决策、民主决策、依法决策，全面落实重大决策程序制度”。立法是贯彻落实党中央重大决策的重要制度，因此完善的立法程序是国家工作的重中之重。为了完善全国人大及其常委会的立法权限、立法程序和工作机制，2023年新修订的《立法法》对立法提案的主体进行了修改，增加了国家监察委员会可以提起法律案的规定。事实上，若非此次《立法法》修改，公众乃至研究者甚少关注立法审议。《立法法》第二章第二节中，出现“审议”的条文有11条，而关于提案的条款只有3条，似乎立法主体也认为，提案程序（和审议程序相比）并没有那么重要。而立法提案没有引起人们的注意似乎也是必然的，最初的法律草案是什么样子、由谁提出并不关键，似乎只要最终的法律文本是良好的，立法过程就是“体面”的。
然而，忽视立法提案带来了令人迷惑的后果。以往人们认为立法提案只是将法律草案提交立法机关的举动和行为，所以将立法提案等同于立法程序的启动。实际上，法教义学视野中的《立法法》的条文安排也是始于立法提案。法教义学认为立法提案仅仅是一个将法律草案提交给立法机关的举动与过程，才使得人们认为立法提案乏善可陈。倘若果真如此，不仅在立法提案上，在所有的程序上便都不会出现《立法法》和立法实践之间的任何张力了。但是只要我们稍作思考就可以发现与立法提案相关的许多问题都尚未解决，其中最为重要的问题就是：立法提案只能启动立法程序吗？立法提案和立法程序的启动是同一个概念吗？这些问题的提出表明秉持法教义学方法的学者对立法提案的粗糙理解在很大程度上遮蔽了立法提案的真实功能。
鉴于此，本文将以“立法提案只能启动立法程序吗”为核心问题，对立法提案的概念进行勘定，并分析法教义学对立法提案的解释能力为何受限。同时本文将开展实证分析，试图证明立法提案在实践中并非只能够启动立法程序，并结合对立法提案的价值分析，探索立法提案的真实功能。
二、立法提案启动立法程序的困境
（一）立法提案的概念勘定
法律的思想实践即主体以法律工程设计模型为对象在自己的思想和观念中进行的以思想操作与思想实验为核心的思维实践活动，而立法就是一种将立法者脑海中关于社会关系的思考确定为法律关系的步骤。《立法法》第17条、第29条分别直接规定了全国人大和全国人大常委会立法程序中立法提案，分别位于二者的立法程序中的第1条，似乎意味着立法提案是立法程序的首要步骤。关于立法提案较为有代表性的观点是，立法提案是“依法享有立法提案权的机构或人员按照一定的程序向立法机关提出的关于制定、认可、补充、修改或废除某项法律的动议。”这表明立法提案是一种基于立法权而展开的活动，“动议”是指采取某种行为的正式提议，从而立法提案的含义应当是关于开展立法程序的正式提议。由此，立法提案与立法程序的启动是天然联系在一起的。
《立法法》在对立法程序进行安排时，将立法提案放在了最初的位置，但是一个颇具挑战性的事实是，实践中一些法律的立法过程都没有明确的立法提案程序。以《民法典》为例，通过对公开的文件和新闻报道的分析，《民法典》的主要编纂过程可以表述为：2014年，党的十八届四中全会提出编纂《民法典》，成为启动《民法典》编纂工作的重要参考依据，而后第十三届全国人大常委会对其于2017年公布的立法规划进行了修改，将《民法典》编纂列入其中，之后总则和各分编都经历了多次审议，最终由全国人民代表大会全体会议分别于2017年和2020年表决通过。上述过程之中，唯独难以寻得明确的立法提案程序。虽然立法提案程序并不清晰，但是可以肯定的是《民法典》中总则和各分编的草案由全国人大常委会法工委牵头进行草拟。由于法工委被定义为立法辅助机构，根据体系解释，法工委草拟的法律草案的“提案主体”大概率是全国人大常委会。
事实上，出现这种现象的原因在于“立法提案”和“立法程序启动”并非同一概念范畴。立法提案是一个法律概念，其在《立法法》中被扩展为一条法律规则而存在，并由《立法法》直接规定其 “假定”出现的时间、涉及的主体、行为与权限以及法律后果。人们大多在这个意义上理解立法提案。而立法程序的启动是一个描述型的概念，并非一个严格意义的法律概念，它来自对立法实践的观察与总结。在立法程序启动之前，某种社会关系与行为模式处于未被制度化的状态，在性质上尚不属于法律调整的范畴；在立法程序启动之后，代表国家的立法主体开始对该社会关系和行为模式进行类型化与法律化。在法的形成过程中，立法是社会需求转化为占统治地位的需求之后，由统治阶级进行法律制定的关键阶段。而立法程序的启动则是这个阶段中的“临界点”。由此发现，在概念的范畴上，立法程序启动的范畴要宽于立法提案。然而为什么人们总是将立法提案等同于立法程序的启动？深入人心的法教义学使得人们在法律实践中总是按照《立法法》带给我们的信念来进行思考，立法提案是《立法法》中最早出现的立法程序，导致人们倾向性地在启动立法程序的意义上理解立法提案。当对立法提案和立法程序的启动进行区分之后，容易发现《立法法》中规定的立法提案阶段并不是所有法律草案所必需的。而《民法典》编纂的过程开启于立法程序的启动，从而没有按照《立法法》规定的立法程序的顺序经历一个明确的立法提案阶段。
《立法法》第17条和第29条出现的“法律案”是立法提案的客体，那么法律案、议案和法律草案是什么关系？提案主体为什么提起的是法律案？就议案和法律案的关系而言，根据语义解释论点，议案不一定需要一个以条文形式表现出来的文本作为依据，而《立法法》中的“法律案”则一般指的是有权主体提出的与立法相关的议案。而法律草案则是待审议、审查和修改的立法程序性文件。那么根据体系解释论点，法律案在概念位阶上高于法律草案，法律案的表现形式可能是其他类型的动议，而法律草案则必须是一份虽然尚无效力但有系统性的由条文构成的文件。同时，《立法法》第58条规定，当立法提案发生时，必须同时提出法律草案的文本，意味着如果没有法律草案，立法提案程序就没有开始，在这个意义上，法律草案的起草完毕是构成立法提案的必要条件。由此，结合《立法法》的规定，认为“立法提案是一种动议”的观点不足以概括《立法法》中关于立法提案的规定，进而本文认为立法提案应是一种有权机关提出启动立法程序并提出法律草案的活动。
（二）起草与提案的概念剥离
立法提案的主体是封闭的。《立法法》第17条、第29条对立法提案的主体进行了规定。就主体而言，只有五个主体和十个全国人大专门委员会享有提案权。就该条的立法技术而言，立法提案的主体是列举式、封闭式的。这种规范性规则意味着法律的各个要素都已齐备，可以直接运用，而无需加以解释。这种立法技术会加强人们的信念，只要这些部门积极行使立法提案的职权，立法提案的启动就不会出现问题。更加值得一提的是，《立法法》中并没有规定相关的“立法责任”，使得人们认为包括但不限于立法提案在内的程序不会出现问题。《立法法》为每一个立法程序保驾护航，固若金汤地守护着立法程序。
尽管立法主体是确定的，但提案主体提交的法律草案从何而来？《立法法》并没有规定提案主体必须亲自起草法律草案，这一空白为立法提案的起草主体预留了空间。也就是说，在提案主体之外，还可能存在着一个“起草主体”的概念。那么，起草主体和提案主体之间存在什么关系？如果提案主体亲自起草，那么二者是重合的；但如果提案主体并未亲自起草，那么“起草”就从“提案”概念中暂时剥离，成为具有相对独立性的立法活动。
当起草与提案的概念暂时剥离之后，起草主体和提案主体之间是如何展开工作的呢？在我国，“组织起草”是提案主体与起草主体之间的重要协同行动方式。《立法法》规定：“综合性、全局性、基础性的重要法律草案，可以由有关的专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草。专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。”能够发现，《立法法》在规定法律草案的起草时，实际上将相关专门委员会、常委会工作机构、相关专家、教学科研机构和单位都视为了起草主体。同时，“组织起草”中的“组织”表明了一种提案主体对起草主体的领导关系，起草什么、何时起草、如何验收，都由提案主体决定。
然而，起草主体与提案主体之间的领导关系可能由于一些“隐形”的机制而出现错位。国务院各部委不享有提案权，但是各部委却完全可以作为起草主体而存在，这里的“起草”通过两种方式呈现，一种是由国务院牵头参与到由国务院提案的法律草案的草拟过程中，此时各部委的起草主体的地位来自于国务院的提案主体的地位；另一种是与全国人大专门委员会合作，参与由全国人大专门委员会提案的法律草案的起草，此时各部委的起草主体的地位来自于专门委员会的提案主体地位。可以发现，前者存在领导与被领导的关系，但是后者并不存在直接的领导与被领导关系，此时国务院实际上无法对国务院部委选择与全国人大专门委员会的合作形成有效制约。由此发现，当起草与提案在概念上的剥离得到承认时，不同的提案主体和起草主体形成了机制上的错位。而在这种情况下，如何确定组织单位呢？当存在与国务院部委相对应的专门委员会时，实际上很难区分某部法律应当由国务院提案还是专门委员会提案。由此可见，起草主体与提案主体的分离带来的潜在影响非常巨大。
（三）当前立法提案制度引发的后果
当提案与起草主体存在剥离时，则会诱发“立法超车”现象。如果国务院各部委绕过国务院的法制工作机构，运用与其相关的专门委员会的便利联系，使其起草的法律草案通过专门委员会提出，则在客观上绕开了国务院的提案。而在绕开国务院提案的同时，则可能将原本只能是部门规章的规范提升为法律这一位阶，从而产生一种“立法超车”现象。在实践中，这种情况极有可能是隐形发生的。在规定立法提案主体时，《立法法》采取了封闭式、列举式的立法技术，将国务院各部门排除在立法提案主体之外。而为了加强对本领域实务的管理，国务院部门借助专门委员会的立法提案权，在法律的位阶上对其领域事项进行了立法，这一过程的功能主要体现在两个方面：其一，由于国务院需要处理不同部门的立法需求，“立法超车”现象在某种程度上加速了国务院各部门立法需求的实现；其二，使得原本应当以行政法规方式出现的规则实现了“位阶飞越”。这种立法超车现象可能并非只出现在国务院各部委和专门委员会之间，只要提案主体与起草主体分离时，必然存在各种程度的“立法超车”。当现实中没有立法提案权的主体绕过或避开其上级机构，而将其立法诉求通过某种机制提交至具有立法提案权的主体，使得法律草案得以快速进入立法程序，从而可能提高法律的位阶。法律草案的起草和提案上的分离出现了法教义学无法解释的机制矛盾。
而由提案和起草主体的剥离引发的“立法超车”挑战了实在法体系中法律位阶的解释限度。法律规则的位阶是法理学中的一个理想命题，法律规则能够清晰地被归置到各种位阶之中，法律规范的金字塔结构清晰地向人们描述了“法律帝国”的规范位阶。然而，实在法意义上的法律位阶与法律理论意义上的法律位阶存在不同之处。通过“立法超车”现象，能够发现理想的法律位阶在立法体系中难以存在，法律规范诞生并不意味着其位阶就如同命中注定般确定且不可更改。实际上，立法是人类理性的行为，人类的理性具有边界，由于现实立法的复杂性，法律规范在转换成法律规则时，可能会由于各种原因散落在法律体系的各个角落。法律规范体系本身是一个庞然大物，法律规范本身并不一定具有体系性，人们通过各种方式将法律规范进行体系化进而加强认知，因此立法者需要通过划分法律部门来进行体系化，再在各种法律部门内部按照法律规范的主体、客体和内容划分法律位阶，从而满足人们对法律规范体系整体把握的需求。尽管《立法法》规定了各种位阶规则的规制，一些法律保留的条款在一定程度上提示了法律的位阶，但是规则并不是从产生之时就确定了法律位阶。在一定程度上，除了《立法法》保留的法律规则，一些具体的法律规则可能因各种原因而被规定在不同的位阶之中。
综上，在立法阶段，当出现草案的起草主体与提案主体相分离时，则起草主体很有可能在起草活动中将原本按照原有体制应当位于下阶的法律规则通过提案主体带入到更高的位阶之中。就立法提案而言，如果没有一种特别的形式予以提示，人们就很难判断哪些规则应当规定在哪些位阶的法律文本之中，也就意味着立法提案很有可能因为立法提案者的主观判断而将本不应该出现在法律这一位阶的规则带进来，从而产生了一种隐性、经验意义上的影响法律位阶的效果。由此我们能够做出初步判断，以往人们通过传统法教义学认为“立法提案的功能是启动立法程序”的说法是错误的，这种观点无法解释立法提案带来的隐藏的法律位阶问题。
三、为什么立法提案不止于启动程序？
为了在理论上检验立法提案是否仅仅启动立法程序，我们需要做出一个预设：如果立法提案仅仅是启动立法程序，那么意味着立法提案本身是价值无涉的，它仅仅起到了一种客观的、程序性的推动作用，但如果立法提案能够对后续的立法程序产生影响，就表明立法提案并非仅仅启动立法程序，而是具有某种其他的功能、反映了其他的价值。分析立法提案的实际运行效果是发掘立法提案真实功能的关键所在。为了得到关于立法提案是否仅仅能够启动立法程序的真实结论，本文将采用统计的方法，对立法提案进行实证研究。
（一）不同主体的立法提案的审议通过状况
美学理论中，实体被分为“独立于心灵之外的”物理对象（形而下的）和“存在于心灵中的”想象对象（形而上的）。尽管法律的价值可能触及形而上的领域，但是立法本身却必定是形而下的，也即认为“作品一经完成，就脱离作者，成为另一种存在”，这体现了一种主体的思维与载体之间相对独立的关系。立法提案中似乎也存在着类似这样的一种关系，当提案主体提交法律草案之后，法律草案似乎在一定程度上失去了与提案主体的紧密联系，尽管提案主体仍然会在审议会议上进行提案者说明，但是草案在提出之后已经进入了公共领域，公众已经可以对草案进行深刻的讨论，也就是说，此时提案主体在某种程度上已经无法控制草案在后续程序中的“命运”。然而，立法提案主体真的不会对后续的法律草案产生影响吗？法律草案获得提案之后，提案主体仍旧依靠立法体制对该草案的程序发展产生影响。那么，如何验证后续的立法程序是否受到了立法提案主体的影响？
如果法律在赋予权力时将主体并列排列，那么人们有理由相信这些主体被赋予的权力应当具有相同的强度和效果。然而，通过对第十二届全国人大常委会的立法规划进行统计能够发现，委员长会议、专门委员会和国务院提出的法律案的审议状况有很大不同。
表1 第十二届全国人大常委会立法规划的审议结果
从数量上看，国务院各部门、国务院法制办起草的法律草案最多，全国人大专门委员会的数量其次，全国人大常委会法工委最少。其中，全国人大常委会法工委、全国人大专门委员会和国务院各部门起草的法律草案的一类项目占比分别为12/12、9/12、23/25。容易发现，国务院各部门提出法律草案通过数量最多，但同时审议未通过的项目同样最多。就一类项目审议通过的比例而言，上述三个主体的比例分别是全国人大常委会12/15，全国人大专门委员会9/26，国务院23/61。根据立法规划的分类，一类项目在立法条件成熟判断的能力上比二类项目更强，而提出的草案被列入一类项目数量则在一定程度上展现了提案机关的立法能力。通过表1的数据，能够推导出的初步结论是，立法提案的主体实际上影响了其在立法审议环节被列为何种立法规划项目，并对是否能够审议通过具有重要的间接影响。因此，我们有充足的理由作出如下推断：某部法律草案可能被数个相关的主体所提出，但是由不同的主体提出时，法律草案的“命运”将存在不同。可见，全国人大常委会委员长会议进行提案的法律草案，能够获得审议通过的可能性更大，而国务院次之，全国人大专门委员会最低。
综上而言，如果将各类提案主体与之后的审议通过或未通过的结果之间建立某种联系，那么这种现象大致上描述了一种“提案能力”，“提案能力”更高的主体提出的草案顺利通过所有立法程序的程度更高。那么，三个主要的立法提案主体之间的立法提案能力大致呈现出如下顺序：全国人大常委会委员长会议的强度大于国务院，而后者大于全国人大专门委员会。这在一定程度上证明，法律草案与提案主体之间存在着某种匹配关系，如果出现不同提案主体对类似法律草案的提出进行“争夺”，那么匹配关系将直接影响法律草案的后续发展。由此发现，由于立法提案的效果会根据主体的不同在审议通过的意义上存在差异，使得立法提案并非仅仅是将法律草案提交至立法机关进行审议的活动，立法提案的功能也并非仅仅是启动立法程序。
（二）提案主体与审议时长之间的关系
在揭示不同提案主体提出的法律草案的审议通过情况之后，我们将统计深化至微观视角。容易发现，立法程序中审议时长是与提案主体相关的变量。不同主体提案的效果与能力在很大程度上能够转化为审议时长之间的差异。由此，我们带着“不同主体提出的法律草案造成后续审议时长差异的后果”的预设推进分析。基于这种预设，出现了两种取向不同的假设：第一种为：提案主体地位越高，其提出的法律草案的审议速度就越快。这种假设基于对提案主体地位的信赖，地位越高、越强势的提案主体对后续程序的影响程度就越高。另一种为：提案主体地位越高，其提出的法律草案的审议速度就越慢。这种假设的合理性在于不同法律草案重要程度存在差别，重要程度较高的法律草案应当经历更加审慎的立法程序。既然两种假设都具有一定的合理性，我国实践究竟偏向于何种假设？
本文对2000—2017年之间的提案情况进行了统计。根据统计，审议时长与审议次数之间存在关联。这种关联具体表现为这样一种计算关系：平均每次审议经历的时间间隔=审议总时长/（审议次数-1）。全国人大常委会会议每两个月召开一次，意味着在常规的状态下，如果某部草案在相邻的全国人大常委会会议上被审议，则审议时间应当满足：审议时间=（审议次数-1）*2。在这种情形下，审议次数为2次、审议时间即为2个月，审议次数为3次，审议时间则为4个月。统计数据中，确实有这种非常理想的法律案存在。但是，并非所有的、甚至大部分法律草案都不符合这一计算关系，原因在于这些法律草案并未出现在相邻的两次全国人大常委会会议上，如果出现的全国人大常委会会议之间存在间断，则会使得在审次没有增加的情况下审议时间被大幅拉长。那么，为何审次会存在全国人大常委会会议上的间断呢？事实上，争议较大、条件是否成熟需要审慎对待的法律才可能间隔数次全国人大常委会会议而再次被审议，而这类法律通常较为重要；对于争议较小、条件较为成熟的法律，则不需要搁置审议，通过相邻的全国人大常委会会议审议通过即可。
而当结合提案主体时，能够发现不同提案主体提出的法律案的审议时间存在较大差异。由全国人大法工委起草的法律草案共有13件，平均审议时间为11.08个月，而五个全国人大专门委员会提起的法律草案有26件，财经委、环资委、农业农村委、教科文卫委、内司委的平均审议时间分别为6.84个月、4.44个月、 4.3个月、 2.38个月、5个月。能够发现，全国人大常委会法工委起草和提案的法律草案在审议时持续的时间较长，其中在统计的13部法律草案之中，有超过5部的时长在48个月以上，显著高于其他法案和其他起草主体提出的法案审议时长。
表2 2000—2017年各提案主体提出法律草案的审议情况
就审次而言，由全国人大常委会提案的《物权法》审议次数达7次之多，《行政强制法》的审议次数也达到5次。这意味着，更加重要的法律的立法起草和提案任务被交给了全国人大及其常委会，而不是其他主体。法工委起草的法律草案是由全国人大常委会进行提案，由此可见，全国人大常委会的提案权具有更加优势的地位。那么，为什么较为重要的法律都由全国人大常委会直接提案了呢？在基本法律的程序性判断机制之中，由全国人大常委会提案的草案大多是基本法律。基本法律是规定社会基本关系的法律，因此在立法审议阶段更加审慎就显得十分必要。
此外，全国人大不同专门委员会的提案主体地位并不相同。尽管多个专门委员会都参与了立法提案，但是并非所有的专门委员会都参与到立法提案之中，即便是参与到立法提案之中，不同的专门委员会提案之后的效果也存在不同。环资委起草的法律草案更多，平均审议时长也更长，而教科文卫委提出的法律案比环资委少，平均审议时长也比环资委平均低1.13个月。这意味着，不同专门委员会立法职能的强度也是不同的。这一统计结果证明专门委员会立法职能的强度与其专业性程度存在较大关联，专业性程度越强的专门委员会其立法职能的强度越大，他的立法提案能力就越强。
通过分析，统计数据已经对前文的假设做出了回应：立法实践中，如果提案主体地位更高，则法律草案的审议时间就越长，而法律草案在审议程序所经历的时间长短可能与其自身的重要性和复杂性相关。由此我们能够推断，除去特殊的情况，审议时间越长，表明法律案本身的重要性或者受重视程度越高，立法提案主体本身具有重要作用，更加表明立法提案在影响着后续的立法进程，而并非仅仅是启动立法程序。
（三）小结：主体与文本的张力引发的程序功能扩张
根据实证统计数据，不同提案主体提出的法律草案在后续的立法程序中会有不同的经历，而统计数据反映了二者之间较强的正相关性。进而能够发现，立法提案主体与文本之间的互动关系丰富了立法提案的功能。而立法提案的功能扩张在一定程度上体现了立法程序的复杂性。各立法程序之间并不是孤立的，虽然每一个立法程序都有其相对独特的作用，但是立法程序牵一发而动全身，相关立法主体可能对超越和跨越其主导的立法程序产生影响。综上所述，立法提案并不仅仅能够启动立法程序，其潜在的功能对整个立法程序都有着深远影响。
四、何为立法提案的价值？
造成人们印象与实践之间张力的重要原因之一在于立法提案的价值没有被充分讨论。目前学界对立法提案在价值层面进行的追问较为罕见，因此应当从实然层面分析启动立法程序保护了何种价值，并在应然层面分析立法提案应当保护何种价值。
（一）立法提案能够保障效率吗？
《立法法》对立法提案的规定给人简洁的印象，而精要的立法提案制度有助于加快立法速度。《立法法》除了第29条对提案主体的规定之外，对提案者如何参与审议和说明的规定也是一笔带过。这种简洁的制度设计实际上减少了立法提案作为程序所占用的时间，立法机关只需要关注被提交到审议程序中的法律案即可，无需关注法律草案本身之外的事情。这就意味着立法者采取了一种实用主义，这种理念源自于中国法律体系建构中的“简约主义”，表明立法机关将不关注法律草案本身是如何形成的、是否具有正当性，只关注法律草案本身是否存在。这种暂时忽视事实和价值之间界限的观点，实际上承认了法律草案的正当性在这个阶段暂时不是立法者和法学家关注的焦点。事实上，法律草案的提出这一行为本身就具备一定的启动立法的“正当性”，意味着立法者在对立法提案的设计上在事实与价值之间采取了一种模糊的处理方式，只要提出法律草案，立法提案程序就已经完成。容易想象，若非保护效率价值，立法程序的设计应当显著放慢，对于每一个主体与客体都进行详尽地规定。由此观之，《立法法》对立法提案规定采取了实用主义的方式，事实上在程序的意义上保障了效率的价值。
然而，如果立法提案本身仅仅保护立法提案的效率价值，由于立法提案的发生时间距离法律案的最终通过还非常遥远，所以似乎并不足以对其他价值构成威胁，但实际上这种假设不能成立。事实上，制度的简洁并不仅限于立法提案，更体现在所有的立法程序之中，这种删繁就简的做法并不罕见，我国整个立法过程都氤氲在一种“简约”主义的氛围之中。立法者将法律规范等同于规范性法律文件或者法律部门，而这二者都是法律规范个体在集合意义上的存在，不触及法律规范个体或自身。面对数不胜数的法律规范，立法者这种“快刀斩乱麻”式的做法有助于法律体系的快速分类与建构，而当法律规范已经处于立法程序之中时，如果立法者仍旧采取着一种简洁的制度设计，那么在一定程度上形成了对法律体系建构的又一次催化。具体而言，一旦某部法律草案进入立法程序，依靠一个又一个“加速关键节点”，法律草案能够在很短的时间内获得通过。借助于立法体制的便利，只要立法提案开启，立法程序就会形成一种对法律草案的保护机制，从而使得被选择的法律草案快速地获得通过。由此，以启动立法程序为功能的立法提案实际上保障了效率价值。
同时，加快立法速度的观点还可能体现于：立法提案只需要确定提案的主体和提出法律草案即可，没有必要过于缓慢。虽然立法本身就是一种审慎的、达成最大共识的过程，但是立法同时也是一个试错的过程，若在每个环节都畏首畏尾是完全不可理喻的。如果立法提案环节过于缓慢，将会使立法程序永远难以展开，从而使立法陷入一种类似“飞矢不动”所反映的“机械主义”。立法提案距离最后的审议乃至表决尚有多项程序，因此立法提案阶段最重要的目标在于提出草拟完成的法律草案。
此外，作为《立法法》的构成部分，立法提案与其他制度在保障效率价值上发挥着共同的作用。根据《立法法》第14条，授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。社会日新月异的发展与法律的滞后性之间的矛盾似乎不可调和，社会的发展一方面要在法律规定的范围内运行；但另一方面，社会的发展会产生一个临时的“法外空间”，“先行先试”“授权立法的条件成熟”等补充话语试图为这种“法外空间”找到合法性根据。然而这种合法性根据终归是临时且有瑕疵的，最终合法性的获取仍然需要获得常规立法主体的“确认”。而立法上的“确认”速度越快，“法外空间”的存续时间就越短。社会发展得越快，就会要求国家回应越迅速，以缓解社会发展与法律滞后性之间的差距。而当授权行政立法的条件成熟时，要在立法程序上得以衔接，就必须快速地启动立法程序。而立法提案的简洁设计，有助于授权行政立法。立法提案在价值上与《立法法》中包括但不限于授权立法条件成熟的制度是一以贯之的，共同保障了立法效率的提高。综上而言，立法提案在制度设计上客观地保障了立法的效率、加快了立法的速度。
（二）立法提案应当保障民主吗？
立法提案阶段的民主存在且可被保护是应当的吗？对立法提案保障民主价值的质疑主要来自三个方面。首先，立法总是需要相关的机关进行一种“形成过程”，在立法程序的早期阶段就强调民主价值的话是否过于苛刻。其次，我国法律规定的提案主体皆为公权力机关，立法提案由公权力机关所牢牢掌控，公众参与少或无法获得实质性的参与，体现了较为浓厚的职权主义色彩。根据科斯定理，将立法提案授予特定的主体似乎有利于降低机会成本。但是，科斯定理在此处并非完全可靠，因为人们无法验证将提案的权力仅仅授予特定的机关是否有利。更加难以解释的是，《立法法》通过程序的科学性来保障民主性，但《立法法》对立法提案的规定确实十分简洁，使得立法程序呈现出一种“想让公民什么时候关注，公民才能关注”的窘境，造成通过科学性来保障民主性的可能进一步降低。最后，征集公众意见是立法民主价值的表现方式之一，但立法提案阶段是否需要征集公众意见，《立法法》并无直接规定。在已有实践中，全国人大常委会的公众意见的征集往往发生在立法审议阶段，直观地来看，立法提案并不完全向社会公开。在立法提案阶段，除非提案主体主动提及对某部法律草案的草拟情况，否则公民很难察觉到立法程序的启动，人们对于某部法律立法进度的直观感受往往是从立法规划开始的。事实上，尽管立法规划具有一定的公开立法事项的能力，但不可否认的是立法程序场域之外的主体难以轻易地辨别立法程序是否开始。这似乎意味着立法提案无法保障民主。
但是，上述质疑无法成立。一方面，从立法的理念上讲，全过程人民民主必然要求所有的立法程序都追求民主价值，公众应当有机会参与到立法过程之中，应当有权了解立法进程。就立法信息公开而言，尽管立法信息公开已经取得了较大的进步，但是信息公开仍然是不对称的。法律所具有的一般性和立法信息公开应当是相对对称的。如果人们关注的是被“剪裁”过的立法事实，那么人们对待立法的态度当然是事不关己，这也就容易理解为什么有些立法程序鲜有人关注。但事实上，公众当然能够不关注立法，但是这种不关注应当是出于自我意志，而不是受制于制度设计。彭真曾说：“有些同志对经过国家的形式不习惯，嫌麻烦。民主就不能怕麻烦。一言堂不行，几个人说了算不行。凡是关系国家和人民的大事，光是党内作出决定也不行，还要同人民商量，要通过国家的形式。”这就意味着，当立法提案被理解为一项权力时，这一权力的启动则在理论上需要受到公众的监督，或者说至少应当先被公众所感知，才有被监督的可能。立法空间本身具有的一定程度的“封闭性”，导致立法提案这项权力没有什么相对应的义务，起草主体和提出主体几乎不会因提出一个不合理或有瑕疵的法律草案而被问责。因此，为了保障公众对立法的知情，有必要在立法提案阶段通过公开的方式保障民主。在这个意义上，并不能因为立法提案处于形成过程而不应当被保护，立法提案阶段保护民主价值是必要的。
另一方面，从立法提案和后续的关系上讲，立法提案也必须保护民主价值。如果立法提案阶段无法保障民主价值，将对后续的立法程序带来较大的压力。立法过程如果对内容讨论的充分程度越高，则可以认为该程序的民主价值得到了更大程度的保障。当立法程序“悄无声息”地启动时，便难以随意停止。一旦被列入了后续的立法规划或者立法计划，该法案最终被通过的概率极高。立法审议被认为是对立法进行实质性审查的主要程序。立法审议阶段向社会征集意见，并通过研究、调研等方式在法律草案的基础之上进行审查、修改。目前我国狭义的立法审议（三审制）并没有彻底地作为一种对法律内容的实质审议而存在，而更多地（尤其是最后一次审议）体现为一种立法工作流程意义上的形式审议。但在某部法律草案经过立法提案程序和立法规划程序之后，立法工作中总是存在着后续程序对先前立法程序的信赖的倾向，立法的必要性和可行性等问题在立法审议阶段又一次被搁置，行至立法审议程序时，认为这些问题是先前立法程序已经解决的问题。这种做法使立法提案和立法审议陷入了一种源自“制度惯性”的错误之中：后续的立法程序信赖前置的立法程序，但是前置的程序又认为实质性的立法判断应当在立法审议中进行，进而导致立法的必要性和可行性并没有在立法过程中被真正地讨论。由此，立法提案阶段应当对立法的必要性和可行性进行一定程度的实质性讨论，从而减轻其与立法审议程序构成的制度性错误，并使得提案阶段的民主价值得到更好的保障。
（三）立法提案的价值取向
尽管立法提案能够保障效率和民主价值，但是立法提案的民主和效率价值并未发生交锋。在立法提案阶段，民主和效率两种价值能够得到同时地保护。保护民主价值不意味着不顾效率价值，立法提案阶段的民主价值主要体现为一种对公民立法程序知情权的保障，应当着重提高立法提案阶段的信息公开。而在立法提案阶段，立法信息公开并不必然导致效率的降低，如果民主性没有得到保障，即使启动立法程序，法律草案本身的正当性也会降低。实际上，立法准备阶段的专家参与立法在一定程度上缓解了民主性价值和效率价值之间的张力。由于立法活动本身存在的技术特征，处于不确定状态的立法民主性价值必须受到立法的技术规则的限制，在制度上有效整合立法民主性和立法技术性的最佳途径就是在立法活动中充分彰显专家立法的作用。在立法提案的阶段，参与立法前论证的技术专家本身也是公众的一员，在这个意义上技术专家在立法前评估中的出现在一定程度上为立法提供了民主性。技术专家参与立法提供了法律或相关领域专业知识，进而在客观上提高了立法的效率。如果从技术专家的角度出发认为达到了制定法律的必要条件，则为立法机关提供了一种立法的正当理由，立法的效率在一定程度上受到技术专家的意见的影响。由此可见，在立法提案阶段，效率价值和民主价值尚不存在冲突，不存在非此即彼或难以决策的问题。
尽管在客观上立法提案能够提高立法效率，但是在主观上有必要在立法提案阶段加快立法速度吗？贸然提出立法动议可能并不现实，反而可能弄巧成拙。在以往的观念中，立法提案的正当性没有被探讨，只要有相关的草案就足以启动立法程序，而后续的立法程序会对法律草案进行判断审查。如前所述，立法过程中组织出于对制度环境的服从倾向于保护前序程序主体移交的文件或决定，从而导致变成“废案”的法律草案少之又少。由此，为了保障立法的质量，立法程序应当在一定程度上防止过快，加快立法速度虽然可能，但非必要。
如果立法提案阶段的效率价值并非完全必要，那么是否意味着必须保护民主？保护民主是全过程人民民主的要求，是全过程人民民主的应有之义。立法提案是将社会需求固定化的阶段，也是社会需求向法律转化的重要阶段。如果这时候公众并不知道立法程序已经启动，则没有实现对“公民立法知情权”的保护。那么，在强调立法的重要性时，立法的所有程序都值得被重视，在逻辑上立法提案就应当存在价值。在理想状态下，立法提案的启动应当受到民意共识的影响。如果民意共识的达成程度已经很高，社会的立法需求已经酝酿形成，立法当然可以随时启动。然而，这种理想状态在实践层面往往难以达到，现实中很多立法在没有完全讨论充分或仅仅受到舆论压力的情况下就启动了立法程序。保护民主价值在很大程度上要求立法提案阶段展开公众讨论。
综上所述，立法提案虽然能够提高立法效率，但是并非必要，反而是更加应当注重民主价值。在我国的立法实践中，立法程序大多具有一种程序上的保护作用，多数立法程序都存在“加速关键节点”，但在立法提案阶段效率价值虽有可能,但无必要，这一特点表明立法提案在功能上具有一定的偏向性。事实上，立法提案对民主价值的保障体现了其功能主要面向的是立法程序的外部而并非内部。如果立法提案主要保障效率，意味着该程序的价值与后续程序的连接更加密切；而如果立法提案主要强调民主，则表明其对“立法之外”过程与因素的着重关注。在这个意义上，立法提案的功能并不止步于启动立法程序，对立法提案的实质功能的探索应当着眼于该程序之前。
五、立法提案的功能究竟是什么？
通过实证研究和价值分析，我们已经能够暂时得出立法提案的真实功能并不限于启动立法程序。建立在这一基础之上，我们是否能够对立法提案的功能进行类型化分析？鉴于法教义学对于立法提案的解释力受限，我们需要在分析时将视角转化至法律及其外部关系之上。
（一）立法提案的连接功能：在法律与社会之间
首先，在概念上，立法提案中的“提”和“案”揭示了立法提案的连接功能。曾经有学者认为立法提案与立法动议具备大体相同的含义。实践中的动议是立法项目的最初起点，在制定立法计划之前，立法工作机构要广泛汇集各方面的立法动议和立法需求，按照一定标准进行甄选，在此基础之上形成立法计划。但结合前文的分析，在前文对其本身拆解为“提”“案”之后，立法提案是要经历一个法律期间而非一个单纯的法律举动。立法是成文法国家中重要的法律规则的产生方式，法的形成向法的制定过渡的过程中，立法提案是第一次在正式制度当中对权利、权力和义务进行类型化和成文化展现。而作为名词的“案”，除了意为法律草案之外，也暗示着草案形成的过程。在这个意义上，立法提案不仅仅是“将法律草案提交给立法机关”的顺势和瞬时举动，更具备相当影响力的社会功能。
其次，在程序的推动作用上，立法提案推动了实质性立法程序的展开。立法提案所具有的法律与社会之间的连接功能，其连接点位于以社会需求为内容的立法准备的外部阶段的结束和立法程序的开始之处。实践中，人们能够根据立法提案行为是否发生来判断立法程序是否已经获得实质性开展。从立法提案开始，立法程序才进入了实质性的阶段，而立法提案之前的立法前评估、立法调研、专家论证等程序却无法展示立法程序的实际进度，这些立法程序并不是典型的利益博弈环节，而更像是“立法博弈”场域到来之前的信息获取阶段。实际上，立法准备的外部阶段和立法程序的“开放性”存在较大不同。各类立法阶段都存在不同利益主体，在信息和力量不对称的情况下进行利益博弈，在博弈中达到一种立法利益上的均衡，并最终以法律文本的形式展现。对于立法机关而言，利益博弈的场域中主体越少、利益越简单就越容易达到这种均衡。信息与力量的不对称强化了空间与场域的“封闭性”，公众、机构等主体进入立法的空间和场域的难度千差万别。立法提案前的评估、调研等程序保持了立法前阶段最大程度的开放性；而从立法提案开始，立法程序的开放性则瞬间降低，立法成为了只有具备相关身份的主体才能直接深度参与的空间与场域行为。由此发现，立法提案具有一种法律与社会之间的连接功能。
最后，在内容上，立法程序的开始标志着立法需求在社会与相关国家机关中酝酿与发酵过程的结束。一部法律的“形成”有赖于社会需求的发展、社会舆情的讨论与成熟。法律的形成并不仅是国家理性的单一建构，也源自社会组织、社会关系的自身生发。哈耶克所主张的进化理性，则是对这个过程的体现。当新的社会关系发展、社会需求扩大，舆论对这种社会关系可能存在不同的看法，而当时社会关系业已成熟、或利益或观点无法通过社会自身机制得以调和时，则需要立法对这种社会关系中的利益进行“勘定”。而此时享有立法提案权的主体则会适时将必要的社会需求纳入立法程序，至于如何判断是否“必要”却不存在严格的实体法规范。在这个意义上，立法提案成为立法的社会需求的总结阶段，预示着立法条件成熟的最终判断环节。如同司法者在事实与规范之间眼神的反复流转，在立法提案环节，立法者需要在社会与立法制度之间进行目光流转，以决定是否将社会需求转化为立法议案。一旦某种社会需求被纳入立法程序，则原本被发酵乃至分裂的社会舆论将会瞬间冷却，成为流水线般立法生产的“鱼肉”。面对这种需求，享有立法提案权的主体通常会慎重行使这项权力，使得立法提案与被列入立法规划或计划之间存在着较高的转化率。尽管立法程序中也存在着多种制约机制和判断机制，但是一旦立法提案被列入人大立法规划和立法计划，则立法程序就会加速展开。而在目前我国的立法模式下，立法审议程序的“三读”制度在绝大多数情况下尚不足以形成使得立法程序终止的力量。因而在社会的意义上，立法提案成为一项具有极高成功率且受到较少制约的权力。由此可见，立法提案的第一项功能是一种面向法律外部、对社会需求和讨论进行的初步总结。
（二）立法提案的决策转化功能：在制度与政治话语之间
在我国立法体制和模式之下，立法提案处于与政党决策沟通的过程之中，并受到政党决策的深刻影响。单纯的社会需求无法直接转化为实证意义上的法律规则，必须形成占统治地位的社会需求并通过相应的立法程序上升为国家法律。而占统治地位的社会需求则需要通过政党作为民意的代表借助相应的机制转化为国家的法律。现代国家立法的动议往往始于立法决策。在法理上，政党必须在通过选举获得政权之后，凭借其执政或参政的地位，通过议会将其党纲转化为国家法律和政策，并凭借国家的行政权力和司法权力将其付诸实施。从这个意义上说，立法过程在一定意义上就是政党政治纲领的规范化、条文化和具体化过程。但是从感官上讲，作为政治决策的表现形式，立法决策具有一定的政治色彩，而这种政治色彩决定了其他人无法感知立法决策是否已经做出，人们总是认为这种政治决策的空间具有一定的封闭性。
我国立法实践中的政策转化存在一套完整而健全的机制。在我国，但凡涉及国家体制与政策重大调整的立法活动，在立法程序启动之前由党中央直接主动作出决定，或者由全国人大常委会党组就有关重要问题向党中央汇报，由党中央作出是否受理的决定。我国的立法历史实践形成了“审批”和“原则批准”制度，前者主要涉及重大的、重要的立法项目是否开展，后者主要涉及其他法律主要解决的问题，即已经确定要制定或修改一部法律，须将法律所解决的主要问题报请中央“原则审批”。后来随着《中国共产党重大事项请示报告条例》的印发，“审批”制度逐渐过渡为“请示制度”。通过上述制度，几十年来，党在领导要不要制定一部法时，始终从严把关，没有出过什么问题，有效地保证了国家政治、经济和社会制度的根本方面沿着中国特色社会主义道路前进。
如何从体制和机制上保证党组织审定或者统一有关国家机关行使立法提案权的科学衔接？实际上，党的决策通过《立法法》设立的各项制度获得落实。立法中涉及的重大体制变动、重大政策调整、重大问题等需要由全国人大常委会党组提交中共中央审议和批准后才能正式进入全国人大常委会或全国人民代表大会的立法议程。在我国，党领导立法有着更加规范化的实现方式。党领导立法的过程中，《立法法》等国家法律固然重要，党内法规亦发挥着至关重要的引领和保障作用，两者相辅相成、缺一不可。立法提案就在一定程度上成为了党的决策转化到立法程序的第一个经历的程序。
党的领导不仅仅体现在党中央对重大立法的决策，还体现于立法机关中的党组织对党中央决策的贯彻。而前文提到的后续立法程序对前置立法程序的保护作用，则在一定程度上源自全国人大常委会通过党组织对内部各部门进行统一领导。在全国人大常委会党委的领导之下，全国人大常委会各部门在开展立法工作时将倾向于统一行动。组织社会学中，在制度环境下，其实存在着某种“合法性”机制，它由一些被人们广泛接受、公认、赞许的社会事实所构成，具有强大的规范约束力量，能够诱使或迫使组织采纳那些在社会看来是合理的、合法的、恰当的组织结构、模式和行为。由于党中央和全国人大常委会党委的党组织“同形”和人事重合，全国人大常委会便于将党中央的重大决策在立法中得以实施。这种在体制中生成的对前置立法程序的保护作用和内部的统一行动，在保障了党中央对立法决策落地的同时，也使得立法提案的地位和作用予以加强。
由此观之，通过请示报告制度和立法机关内部的党组织等体制机制，立法提案成为了立法决策与立法程序连接的关键标志。政治话语能够通过符合法治理念的正式的法律制度进入到立法程序，进而有效地提高国家的治理能力和治理水平。
（三）立法提案的议程设置功能
首先，能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。决定哪些问题将成为政策问题甚至比决定哪些将成为解决方案还重要。当一份文件最初被拿到人们面前，无论后续如何修改，总是和最初的样子存在相似之处。文本表明的东西不再与作者意味的东西一致，文本的意志与心理的意义具有不同的命运，文本逃离了它的作者和情景以及最初的听众，从而为自己获得新的读者。这是因为文本在撰写之时其意义就已经确定，如果文本的意义在修改时发生了变化，则意味着修改后的文件已经不是原本这份文件。人们总是容易被最初的文件告知事情的发展方向，总会由于文本意义的转变使得修改前后的文本不再是同一范畴。立法提案是法律形成的第一步，因此法律草案的草拟主体往往成为了对权利和义务进行初次分配的设计者。同时，立法提案和议程设置在语义上就有着密切的关联，提案是立法程序启动的前置，而议程是立法提案启动的后果。
其次，立法提案的议程设置有助于缓解“立法官僚化”。立法规划一直被认为发挥着立法议程设置的作用，立法规划的塑造过程具有主观性，立法规划是由全国人大常委会法工委立法规划室编制，但立法规划室编制立法规划是一种“立法官僚化”的体现，“立法官僚化”会在一定程度上影响立法的客观性。“立法官僚化”也得到了学术界的关注。实际上，强调立法提案具有议程设置功能缓解了人们对全国人大常委会法工委“立法官僚化”的批判。立法提案是第一次以正式的、系统化文件的方式将权利、权力和义务关系成文化，进行法律草案草拟的主体有更加便利的条件将自己的主观意志以文字的形式写入法律规范。但在立法提案阶段，提案主体并不局限于全国人大常委会，还包括其他机关，从而在某种程度上防止立法议程的设置受到官僚化的过度影响。
最后，立法提案的议程设置功能对提升立法的尊严具有重要的意义。立法被描绘为任何东西，而唯独没有被描绘为有原则的政治决策，并认为把注意力集中于立法有这样一种风险：作为法律的一个来源，立法过于人为，过于与特定任务在特定时间明确地做出的决定相联系，过于强调我们要服从的是这些规则而不是那些规则。找回“立法的尊严”至关重要。实际上，立法是一个自发生的系统，立法的存在使得法律系统有了制度化的规则生产方式，立法能够有选择性地转译经济、道德、舆论诉求，从而使得法律调整的方式朝着系统化的方向发展。《立法法》规定了立法程序，但在此之外立法空间仍然存在自身的运行逻辑。不同的提案主体实际上对法律草案的后续产生了显著的影响，意味着立法系统内部有自己的一套运行规则和逻辑，立法机关的内部机构共享一套政治生态，在制度环境下立法机关的内部机构会主动寻求某种 “合法性”机制。立法系统能够为自身提供议程，其本身就能够产生规则，虽然可能会受到其他因素的激扰，但是不需要借助其他的系统来启动，而立法提案的议程设置就是立法系统产生规则迈出的第一步。由此，立法提案的议程设置功能在一定程度上提升了立法的尊严。
值此之际，我们能够做出判断，立法提案的功能并非仅仅启动立法程序，而是还有连接功能、转化功能和议程设置功能，而且这三种功能并非相互割裂的。立法提案的连接功能在宏观层面沟通了法律的内部与外部，提供了民主价值；议程设置的功能为连接功能提供了程序保障；决策转化功能保障了议程设置功能的实现。
结论
通过上述论证，我们已经能够得出结论：立法提案并非仅仅启动立法程序，还有连接功能、转化功能和议程设置功能。由于立法在国家治理体系中的地位愈发重要，发掘并重视每一个立法程序的功能，才能够充分体现立法的作用，并使立法程序走向规范。而立法提案位于显性的立法程序中的首要位置，阐明立法提案的功能有助于纠正人们的传统观念，防止研究者在理解立法的最初程序时就出现偏差。同时，提高立法技术规范是提升地方立法质量的必由之路，对立法提案讨论将同样有助于地方立法能力与质量。当然，这并非意味着立法提案的功能就止步于本文的研究。随着实践的发展，立法提案的功能可能会发生变化，也可能获得新的功能。但本文的旨趣之一，恰恰在于为学术界和公众提供一个理解立法提案功能的新视角。
