作者简介：王素芬，女，1970年生，辽宁台安人，法学博士，经济学博士后，辽宁大学法学院教授，博士生导师，研究方向：劳动与社会保障法学；杨晓婷，女，1996年生，山西晋中人，辽宁大学法学院2021级博士研究生，研究方向：劳动与社会保障法学。
摘要：制约社会救助受助人权利减损是《社会救助法》立法实践面临的宏大课题，当前实践中存在的社会救助受助人权利减损的诸多情形已经严重威胁到受助人的生存权及人格尊严，有必要对受助人权利减损的原因进行类型化分析，结合《社会救助法》即将出台的有利契机，将法律适用中的一些原则予以明确，通过相称性原则对政府减损的效果进行判断，建立“动态清单”，明确规定禁止不利变更原则，进一步压缩并降低公权越界的概率，构建起“地方政府主动发现+基层协商自治+公众自律”的协同治理路径，化解社会救助程序对受助人权利实现的偏导，健全权利减损状态下受助人权利的救济路径，借此实现对受助人权利更为全面的保护。
关键词：社会救助；受救助人；权利减损；协力义务；权利救济
一、问题的提出
党的二十大报告提出了“增进民生福祉，提高人民生活品质”的目标，民生保障成为新时代法治建设的重要任务。此前，国务院于2019年新修订了《社会救助暂行办法》（以下简称《暂行办法》），2020年中共中央办公厅、国务院办公厅为巩固脱贫攻坚成果，切实兜牢基本民生保障底线，又印发了《关于改革完善社会救助制度的意见》。同年，《中华人民共和国社会救助法（草案征求意见稿）》（以下简称《草案》）颁布，推动了社会救助领域的民生保障立法，明确了社会救助法的基本框架。然而，条款内容的概括性以及法律预留空间的不确定性导致实践中社会救助受助人权利减损情形大量存在。在《草案》出台的驱动下，如何对受助人权利减损的制约机制作出制度安排，以更好地保障受助人权利，成为民生保障视域下亟待研究和关注的热点问题。
“权利构成法律体系的核心，法律体系下的许多因素是由权利派生出来的，由它决定，受它影响，权利在法律体系中起关键作用。”在解决民生问题成为重中之重的时代背景下，以受助人权利的实现为核心辐射出社会救助制度体系中的其他关系，受助人权利是否充分实现关乎社会救助制度目标和民生保障能否实现。“就权利而言，各国普遍奉行的逻辑，是法无禁止即为权利。”但是，“任何自由都容易为肆无忌惮的个人和群体所滥用，因此为了社会福利，自由就必须受到某种限制”，“绝对的不受限制的权利是不存在的，这一点在任何宪政文化下都很容易获得理解”。社会救助法中受助人具有受益权性质的社会救助权不同于传统的自由权，其作为一项积极权利要求受助人必须符合相应的条件，这便指向公权力运行。但给付行政中裁量权滥用和必要的“家计调查”程序不可避免地会造成受助人财产权和人格尊严权减损，“尊重义务是社会救助国家义务的第一层次”，故对此种减损的制约自不必言。此外，还存在因受助人自身原因违反不真正义务，以致权利遭受减损，此时，对权利的减损虽可以迎合对法律秩序维持的需求，但出于人权保障目的仍须对受助人权利减损的边界进行制约。基于此，本文将从探明社会救助受助人权利保护的本质出发，为制约受助人权利减损提供正当性理论依托，立足于受助人权利减损的具体情形，通过严密的制度设计制约受助人权利的减损，为受助人权利的圆满实现提供更为周延的保护，维护社会正义，助力民生保障。
二、理论阐释：缘何制约受助人权利减损
社会救助法中的权利减损会招致受助人基本生存无法保障的法律风险，因此，在社会救助法中，不管社会救助受助人权利的减损是基于受助人自身违反不真正义务还是公权力运行过程中的滥觞，为了维护受助人基本人权以及实质正义理念，更好地履行国家的“最低核心义务”，政府在实际减损时的权力运行仍应恪尽谨慎义务，严格遵循受助人权利减损的边界设定，以契合法最根本的目的。
（一）“从契约到人权”：制约受助人权利减损的理念变迁
梅因在一百多年前曾指出：“所有社会进步的运动，到此处为止，是一个‘从身份到契约’的运动。”此后，有学者概括地提出了“从契约到人权”的社会运动。契约有利于制衡权力的滥用，实现民主政治。但对于经济而言，却易导致自由竞争，进而产生垄断，在社会经济生活中处于优势地位的群体与社会底层的弱势群体订立的契约并不平等，弱势群体居于被动地位，不享有实质上的契约自由，此种契约自身难以克服的局限性使其产生了内在的异化。因此，“对那些为了换取不足以维持生计的报酬而出卖血汗的人谈契约自由，完全是一种尖刻的讽刺。”上述弊端为“契约到人权”的理念流变奠定了基础，“人们开始对‘从身份到契约’的运动是代表社会进步的唯一途径的观念提出了异议。契约自由让位于社会福利和对一个更公平的工作和生活水准的保护。福利国家的出现使梅因格言的效力大减。”可见，“个人平等”的诉求产生了‘从身份到契约’的私权形成，而“契约到人权”的理念变革才使得以人的尊严为价值本位的“社会权”得以确立。人权是“权利的最一般形式”，通过诉诸人权本身，才能真正实现受助人的权利保障。
法国法学家瓦萨克（Karel Vasak）曾将“人权”按历史脉络特点进行过阐释，将“第一代人权”概括为公民的思想自由、言论自由、信仰自由、财产权等“消极人权”；“第二代人权”核心为社会分享权，出胎于福利国家，包括经济、社会和文化权利，并承认生存权为人的基础性底线权利；“第三代人权”孕育于全球化背景下，包括和平权、集体性的发展权利和环境权利。1948年《世界人权宣言》第25条和1966年《经济、社会、文化权利国际公约》第11条也兼容地体现了第二代人权中的生存权与第三代人权中的发展权。社会救助受助人权利孕育于人权理念，受助人权利减损严重危及到了受助人的生存权，而生存权保障是人权保障的首要原则，更是享受人权体系下其他子权利的前提条件。我国公民社会救助权的法律渊源来自于《宪法》第45条第1款有关物质帮助权的规范性规定，即使基于某些原因受助人的权利势必遭受克减，国家和社会仍然负有为其提供最基本物质帮助的法定责任。由此可证，人权视阈中最基础的生存权保障需求可以成为制约社会救助受助人权利减损的正当性来源和逻辑根本。
此外，限制社会救助受助人权利减损的出发点不应仅仅停留于对其最低生存的保障，“相对贫困是一个有关联的主题”。2020年我国脱贫攻坚任务的完成消灭了“绝对贫困”问题，未来反贫困的宏观环境将转向“相对贫困”治理，社会救助制度也应当作出相应调整，未来对受救助人权利的保障应当由基本生存需要上升到使其更有尊严地实现“社会性生存”，对受助人权利减损的制约限度也应相应提升。从制度正义的视角看，社会救助受助人权利减损的制约机制体现了最低限度的人权，有利于受救助人基本人权的保障。
（二）实质正义：制约受助人权利减损的价值追求
制约社会救助受助人权利减损的终极目标是实现社会实质正义。对受救助人来讲，社会救助权的实现是其作为一国公民的固有权利，加之社会救助受助人绝大部分为面临生存困境的社会最底层弱势群体，对其权利的减损不论是出于合法原因还是违法原因，都将威胁到受救助人的基本生存，使按照权利位阶理论高于社会保险权、社会福利权的受救助权无法实现，如果不能对其权利的减损进行制约，势必威胁社会正义的实现。追求实质正义的社会救助法强调政府义务本位和受助人权利本位，通过增强受救助人的权利认知，使受救助人能够更好地履行社会救助程序中的不真正义务。对政府来讲，应摒弃建立在“公民义务—国家权力”的关系之上的“个体归因—施舍恩赐—特殊主义—公民义务”的救助模式，以“公民权利—国家义务”为基础，树立“社会归因—权利本位—普遍主义—国家义务”的救助逻辑。政府作为国家的代言人需承担起保民生的法定责任，认识到对特殊困难人员实行社会救助是其合法性存在的基础，避免因其程序义务履行失当导致受助人人格尊严减损。
此外，保障受助人生存权仅仅是社会救助的首要目标，从发展维度来看，更应当关注受助人的发展权。权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展，但“国家目标的实现不应当仅限于‘实现’，而应当保障有质量地实现”。社会救助受助人权利的客体体现为一定利益的物质或者服务，国家对社会成员基本生活的保障义务存在一定限度，限度的衡量以确保其最低限度的物质生活为标准，而社会救助标准的衡量又与国家经济的发展水平同步互动。因此，国家在不同发展阶段对社会救助受助人权利的实现程度应当是变化的，一味地固化社会救助受助人权利的“低水平”，实质上意味着社会救助受助人权利的减损。不仅影响社会再分配制度的公平，从长远的角度看还会妨碍社会经济健康有序发展，不利于为社会救助受助人权利的实现奠定物质基础，从而影响社会正义的底线和社会安全的最后屏障。故而，社会救助受助人权利的具体内容也应当随着经济发展而日益丰富扩展，将权利内容“动态化”。“贫困除了最低限度的生存，还包含教育缺失、身体状况差等；在对贫困的进一步思考中甚至还包括了‘无权’‘无发言权’‘脆弱’和‘恐惧’的内容。”因此，权利减损的制约程度不仅限于保障受助人“有尊严”地享有最低限度生活的权利，还应当不断发展完善社会救助受助人权利体系，以符合社会经济的发展进度，实现实质正义。
（三）“最低核心理论”：制约受助人权利减损的核心议题
社会救助受助人权利体现了国家通过积极行为保障受助人生存和发展的社会权属性，其权利义务关系直接生成于国家与受助公民之间，基于权利规范本身的理念划分，区别于消极的自由权，国家有责任满足社会救助受助人的救助需求。“最低核心理论”适用于社会救助法的根本目的是实现受助人的最低生存权和发展权、预防政府逃避责任。“最低核心理论”为一体两面，其理论内涵既包括国家和政府严格履行救助的最低核心义务，还包括实现受助人最低核心权利这一侧面。在实现社会救助受助人权利和社会救助法宗旨的层面上，更应强调国家和政府责任的履行，给予公民最低限度的有尊严的生活。“最低核心理论”是保障社会救助受助人权利实现的后盾，国家“最低核心义务”的履行在一定程度上能发挥制约受助人核心权利减损的作用，其侧面还通过国家责任的履行助推民生的保障。
国家“最低核心义务”履行的唯一限制应当参照联合国经济、社会和文化权利委员会的第3号一般性意见中的规定：关于缔约国是否履行了最起码的核心义务的任何评估都必须考虑到该国内的资源局限。缔约国如要将未履行核心义务归因于缺乏资源，它就必须表明已经尽了一切努力利用可得的一切资源作为优先事项履行了最起码的义务。基于此，赋予政府保障受助人权利的底线性要求，也使政府减损受助人权利的施策具有可操作性。按照“最低核心义务”类型化的分析框架，与社会救助受助人权利实现密切相关的各种复杂义务主要包括尊重、保护和给付义务，只有构建社会救助受助人权利减损的制约机制，才能实现国家“最低核心义务”的落实。同时应当注意，“最低核心义务”理论为双刃剑，一方面有利于证成制约社会救助受助人权利减损的正当，另一方面还会造成政府推卸责任，履行“最低”核心义务。因此，“政府的最低核心义务永远不应被作为懒惰的借口，采纳最低核心方法的唯一正当性是它应被视为是政府进一步行动的起点。”
三、类型化分析：受助人权利减损的不同情形
社会救助受助人权利减损的情形是多方面的，既包括受助者自身违反不真正义务影响受救助资格而导致受救助权减损，也包括社会救助实施机关行为对受救助者人格尊严的减损以及因法律程序未明导致受助人权利的实现障碍。因此，亟需对受救助人权利减损的情形进行详细梳理，为后续制约社会救助受助人权利减损的制度性安排提供依据，从而更好地保障社会救助受助人权利的实现。
（一）受助人违反不真正义务导致受救助权减损
法律对任何权利的保护都是有限度的，在一些特殊情况下需要对权利的行使加以必要的限制，这种限制被称为权利的克减。从这个意义上来讲，没有完全意义上的单向性权利。从社会救助受助人权利的具体实现过程看，前提是该受助人最基本的生存需要遭受危机，亟需国家和社会的物质帮助，但社会救助受助人权利的行使和实现离不开不真正义务的履行，即需要履行法定手续并经过法定程序，其享有的权利才能从抽象变为具体。
《草案》中明确规定了受助人的不真正义务，不真正义务的违反会使得受助人享有的受救助资格受到相应的减损。《草案》第23条规定了积极工作的具体内容，第41条规定了申请社会救助时家庭状况报告的具体内容，第46条还规定了家庭状况发生变化后的报告及核查的相关内容。但实际情况是，具有社会救助需求的实际对象都是社会弱势群体，他们在社会生活中往往对权利的认知以及主张权利的流程存在错误认识，更有甚者根本不了解自己应享有的权利。因此，一旦社会救助受助人无法做到主动申请、配合调查、积极工作、及时报告和更新信息等不真正义务，受救助资格便因此受到影响，导致受救助人权利不能完全实现，侵害到其生存权。此外，某些受救助人存在高消费行为，实践中针对此现象多采取停止救助的惩罚，存在行政裁量空间过大的问题。在此情况下，就需要一种制度安排来制约受救助人的权利减损，谴责的同时，也应当保证他们获取本应属于自身的社会救助权益。
（二）资格审查过程中的人格尊严权减损
将人和人的价值置于首要地位的思想态度认为人是目的，而不是手段、工具；每一个人，不论其种族、国籍、宗教信仰、职业、性别和社会地位如何，都具有同等的重要性，其人格尊严和人身安全不容贬损和侵犯。人格权的重要性在我国《民法典》中可见一斑。人格权是每个自然人理应享有的权利，本质上就是为了保护人格尊严而存在的。受救助人首先是“人”，“人”的尊严要求基于自然法，人拥有着被尊重的权利。
政府切实落实社会救助责任的首要前提是保证受救助人有尊严地接受国家与社会的救助。然而，资格审查过程中的法律程序失范容易引致受助人权利减损。《草案》第42条规定了调查核实的具体内容，社会救助实施机关在具体调查核实的实行过程中，基于公共利益的考虑和管理需要，防止未达救助标准的公民通过欺诈手段骗领社会救助金，通常会采取入户调查等一系列方式，对受救助人的家庭收入情况和生活水平等进行“家计调查”，官方基于需要将信息中的个人信息、家庭隐私等在一定空间和时间范围内向社会公布，以实现社会监督。殊不知，在受救助人的积极配合下获取的相关信息包括受救助人的部分个人隐私，这种公权运行的“家计调查”难免超出必要限度，造成受助人的私人生活安宁受损问题。且受助人的相关信息，尤其是医疗信息属于个人隐私信息，关乎个人尊严，处理不当很有可能转化为对受助人私人生活安宁与私密性的侵害。此外，一些受助人接受救助时既怕丢人又担心子女受歧视，采取不合理、不科学甚至不合法的资格审查方式，会使得受助者的人格尊严权受到相应的减损，导致本应符合社会救助条件标准的公民因不愿意接受人格尊严的“侮辱”而放弃救助权益的享有。因此，社会救助制度应当及时设计和提供能让受救助人有尊严地表达自身诉求的场域与机制，而非让公民有耻辱感地接受资格审查。
（三）给付缺位造成受助人财产权减损
社会救助受助人权利的保障依托于国家义务的履行，国家提供社会救助是基于保障公民社会救助权的目的，这是现代社会救助制度从根本上区别于传统“恩赐”救济的体现。从法理上说，国家义务的减少，同时意味着公民权利的减少和公民义务的增加，转换成另外一种理论范式就是公民权利克减。在社会救助法律关系中，社会救助机关的不作为和乱作为必将造成受助人财产权利的实质缺失或者减损，如司法实践中存在许多“应保而未保”“擅自降低社会救助水平”等救助不力的情形，国家责任的落实也常常流于形式。
基于文化素质的差异，现实中很多受助人无法通过诉权的行使恢复自身的权利。如菊池教授所言：“那些能够很好满足工作者所属单位要求的积极的福利受给者还好，在交织于社会的、历史的语境中，从资源不足的观点来看，对于那些事实上不仅不可能行使提起不服申诉的权利，反而总体说来不能将自身的需求和不满概念化的福利受给者来说，要求以福利受给者和工作者的水平性权利义务关系为前提的授权是困难的。”公民在无法维持国家规定的最低生活水平或陷入需要救助的情形下，享有从国家和社会获取满足其最低生活需要的物质援助和社会服务的权利。若政府履行社会救助法定职责失当，受救助者财产性权利不可避免地会遭受减损。
（四）法律预留空间的不确定性招致程序性权利减损
《草案》第39条规定的受助人申请提出社会救助的地点包括户籍所在地或者经常居住地的乡镇人民政府、街道办事处，缺乏经常居住地具体年限要求的明确规定。基于法律的权威性要求和实践中社会流动的越发普遍，为了更好地保障社会救助受助人的权利实现，应当明确规定需要在某地连续居住满多长时间才能享受与当地常住居民同等标准的社会救助待遇。再者，社会救助应当保证及时性和效率性，而《草案》对社会救助时限的规定缺失，对乡镇人民政府、街道办事处受理及转办申请的时限、乡镇人民政府和街道办事处进行调查核实和信息核对的时限、县级人民政府社会救助管理部门进行审核确认的时限、结果公示的时限等各个环节的时限都未进行规定，这种法律规定的不严谨以及较大的法律预留空间会增强不确定性，引致受救助人的时效权利减损，对他们来说有时甚至会是致命的。另外，现行的《暂行办法》统率力不足，社会救助法立法体系呈现出一种松散的状态，各相关部门之间缺乏明确的职能划分，法律制度的不完整也导致实践中受助人程序性权利的减损。因此，为防止因法律规定的不确定性导致公民权利减损，应当在相关法律法规中统一明确规定，为受助人权利救济提供法律依据。
四、制度进路：制约受助人权利减损的合理路径
在社会救助的实践中，许多救助措施已经构成事实上的权利减损，甚至会威胁受助人基本人权的实现。这种社会救助领域的权利减损若缺乏必要的法治限度将“在整体上削弱社会秩序的自由品质”，亟需通过法治化建设予以制约，系统化解受助人权利减损的社会风险，以防止其严重脱序。
（一）受助人权利减损基本原则之明确
合理制约受助人权利减损并非易事，模糊的规定对于公权运行和私权保护都是无益的，为达到“使模糊的立法原则明确化，使宽泛的裁量权范围具体化”，权利减损的适用空间还须《社会救助法》从规范向度通过减损的基本原则进行明确，“法律原则已成为法律体系中不可或缺的一项重要制度”。针对受助人存在违反不真正义务的情形，维护法律秩序的安定与受助人权利保护之间的关系涉及公益与私益的平衡，在受助人权利减损过程中不应当只关注公共利益，而应当努力在权利减损与权利保护两者之间寻找最佳结合点。针对公权力运行可能产生的滥觞则着眼于限定政府对受助人权利减损的空间，并适应新形势下的具体变化进行明确规定，而非期望通过穷尽式列举对其进行定义。
1.相称性原则
在更关注个人福利的新自由主义政策中包含着一个重要的强制性因素——“惩罚那些不按规则比赛的人”，在社会救助法中表现为，受助人常常因违反不真正义务而在一定程度上影响权利的实现。于此情形，公众“应当理性地接受这种暂时性的权利克减”。因为特殊情况下受助人权利的减损并不等同于对其权利的放弃，而是在不同的利益之间做出了价值选择，这就需要相称性原则发挥作用，其要义是容许行政机关保留某些程度的自由裁量余地，但对受助人权利的减损必须保持在合理比例内，重视受助人生存权和人格尊严权，兼顾公权运行与私权保护之间的平衡。
相称性原则包含适当性、必需性和最小限制性等构成要素，其核心内容是行为的性质、强度或手段的选择问题。社会救助法中受助人权利减损应当遵循的相称性原则的内容包括两个方面：首先，只要存在受助人违反不真正义务以及失信行为等，就应当依法进行权利减损。其次，受助人权利减损与受助人权利保护的背后涉及的是国家法律秩序与受助人之间的关系，相称性原则的法律定位决定了其有利于平衡权利与权力的关系，权利减损程度必须与违反不真正义务和失信行为的情形严格相称。一是目的与手段一致，“采取的措施（手段）有助于或能够达成目的，且措施（手段）正确”。换言之就是对“目的所产生效果和手段引发的副作用是否明显超出比例之外”的判断。二者之间的合理界限在实践中是不易判断的，学界现存两种观点：一种主张以期待可能性为界限；另一种则主张以具体情况为界限，要求根据自然规律、社会经验等进行综合考虑。反对以期待可能性为界限的学者认为期待可能性更多的是对于私益的考量，而相称性原则要求兼顾公益与私益两方面内容。在受救助人违反不真正义务状态等情形下，即便受助人对于私益的期待有所降低，但这种期待无法呈现出稳定性，因此以期待可能性作为目的与手段之间效果衡量的界限并不能够使相称性原则所要求的一定比例更为明确。如受助人权利减损对受助者人身安全造成了严重威胁，在此种情形下要求制约受救助人权利的减损确实对法治秩序形成了一定程度的限制，但应当考虑这种限制手段的副作用与对受助人生存权的维护效果是否处于合理的比例之中。这就要求受助人权利的减损措施应根据实际情况，不影响受助人生存权及人格尊严权，以此来保证手段与目的之间的合理性。二是必需性原则，受助人权利减损措施应当以必需为限度。三是在对受助人权利进行减损时，体现最小损害性，当可以采取多种措施时，应当选择更有利于保护受助人生存权和个人自立发展的减损措施，“两害相权取其轻”。例如，针对受助人失信行为和不真正义务的违反，大多采取救助权利减损或停止救助等措施，但在实际操作中，受助权利减损可供选择的裁量工具还可以有：责令重新提交申请材料、限期报告家庭状况、对受助人严格要求积极就业等。
2.不得克减原则
社会救助法中的受助人权利是人权客体受社会、经济、科学、文化等因素的影响而演化出来的产物。在法律价值所体现的价值秩序范围内，受助人权利体系中的各权利要素都受法律保护，且尚未有普遍权威的权利位阶排序，但从法理意义上来讲，社会救助权内部体系中各权利的效力位阶并不相等，诚如博登海默所言，生命的利益是保护其他利益的正当前提条件，因而它就应当被宣称为高于财产方面的利益。在一定意义上，生命权的权利位阶高于人格尊严权，人格尊严权高于其他自由权，这是毋庸置疑的。因此，即使允许在受助人违反不真正义务等特殊情形下政府有权力对受助人权利进行减损，其权利减损也存在制约边界，权利的效力位阶越高，也就意味着其被公权减损的可能性越小。
有权利减损，就会有权利的不得减损。以受助人权利位阶的存在为前提，受助人不得减损的权利应由法律进行底线规定，且无需适用比例原则，这样既可保障人权，又可使行政权力得到限制，法律恢复正常秩序。换言之，权利减损是对权利的特别限制，不得克减原则是反限制，不得减损的权利特征为：（1）从横向基准来看，是最低限度地维护受助人其他权利的实现所必需的权利；（2）从纵向基准来看，是影响最小的权利，如受助人人格尊严权等对社会救助施策无实质性影响；（3）从动态活用基准来看，是最后的权利，按照“锡拉库萨原则”的要求，这些权利在任何情况下，即使声称维护国家的生命之目的也不得减损。
在肯定权利的效力位阶存在的前提下，不得减损的权利规定以人权为最高价值追求，在防止公权滥用中发挥的作用不容小觑，可以通过立法以清单形式明确必须予以保护且不得被减损的受助人权利，即“护权清单”，从而对权利位阶进行考量。但是在社会救助法中以清单形式明确受助人不得减损的权利难度很大。其一，社会救助权权利性质复杂。权利的相对主义与普遍主义长期处于纠结之中，且受助人权利是一种复合权利，“既是一种防御他人不法侵害的消极权利，也是一种请求国家提供帮助的积极权利”。其二，静态清单很难对具体情形下不能减损的受助人权利进行准确的穷尽式列举，且以一成不变的权利清单制约不同类型的权利减损会造成公权运行的僵化。清单的规定应当更具灵活性，建立“动态清单”，清单范围可以适应情况变化发展而相应收缩或扩大。建议我国《社会救助法》明确将生命权、平等权、人格尊严权等纳入“护权清单”，这些权利都是人类社会所公认的资格性权利。同时，还应通过立法明确兜底条款，规定“与社会救助措施实施不具有强烈对抗性”的其他权利也不得减损。
3.禁止不利变更原则
本来规范私人间民事法律关系的法原则即诚实信用原则也有适用于行政法律关系之情形。一方当事人信赖他方当事人所表明的见解，基于此采取一定的行动时，关于其信赖应否受到法的保护（信赖保护原则），虽然也需要和依法行政原理进行调整，但是，在行政法领域其适用被予以肯定。不过，若提及有关本论题的问题关键，并非是有关行政活动的国民信赖保护，而是损害当事人信赖的那种立法及法律修改的适当与否。与社会救助法中受助人权利减损相关联，尽管并不能当然地找出明确的法的根据，但是在于财产权保障的关联上，可以说是在一定程度上应被尊重的规范概念。
在社会救助领域，我国当前仅有行政法规和地方立法，立法层次过低且较为分散，缺乏从整体上落实社会救助工作的综合性法律，立法层面亟需出台《社会救助法》，应充分考量“最低核心理论”中的国家保护义务，体现制约社会救助受助人权利减损这一侧面，真正实现受助人权利从宪法权利到法定权利的转化。首先，建议在《社会救助法》中增加禁止不利变更的具体条款，对行政自由权进行限制。为了维护受助人法律地位的安定，维护政府公信力，保护受救助者的信赖利益，防止受救助者权利遭受突然减损，实施社会救助的行政机关对已经作出的社会救助决定不得随意变更、终止、撤回。但禁止是有例外的禁止，在特殊情况下因特殊原因导致社会救助决定变更、终止或撤回，应当将作出决定的依据和理由书面通知到受救助人。其次，为保护社会救助受助人权利，必须明确规定社会救助受助人权利的专属性，禁止受助人让渡自身受救助权或他人接受其受救助权。最后，明确规定税收禁止和查封禁止，即对社会救助受助人享受权利的客体——金钱或物品禁止征税和查封。从法理角度出发，社会救助受助人权利的保障根源是受助人的生存权这一基本人权，税收征收范围若涵盖到社会救助受助人的权利客体，必然会影响受助人最低生活水平的保障力度。尽管社会救助的标准以“保障基本生活”为界，但随着经济水平的发展，不同于过去社会救助标准低于个人所得税起征点的现实存在，现今医疗救助、灾害救助等救助标准使得从立法层面规定禁止征税成为必要。
（二）社会救助共治主体协同之进阶
针对社会救助受助人权利减损问题，最好的解决办法就是积极预防，预防社会救助受助人权利减损的进路具体包含三个方面：一是国家作为保障主体的作用发挥；二是基层提供协商众治场域机制；三是受助人协力义务的积极履行。
1.地方政府落实主动发现发挥主导力
无论法律秩序处于常态还是失范状态，作为制度供给方的政府都必须尽可能制约受助人权利减损。社会救助受助人权利减损很大程度上是由于我国目前还未出台统一的社会救助法，难以形成一个完整的社会救助法律制度体系，导致在社会救助措施的实施过程中没有充分考虑受助人可承受的权利减损程度。因此，政府要进一步建立并完善相应的社会救助地方政府规章，明晰职权并加强对于公权运行的监管，落实政府权责担当机制，通过法律规制尽可能地降低公权被滥用的风险与概率。
如前所述，社会救助受助人具有积极工作、及时报告和更新信息等不真正义务，若受救助人未履行其不真正义务，不管是基于其权利认知的不足还是其他不可抗力原因，都将造成受救助人权利的减损，威胁受救助人基本生存，这将违背社会救助的初衷及宗旨。因此，亟需通过制度设计弥补这一漏洞。那么，社会救助受助人获取救助是否必须通过“申请”来实现？如果认为社会救助受助人的权利实现仅基于其“请求”，则是对《宪法》中公民物质帮助权一定程度的限缩。从社会救助制度的宗旨出发，受助人享有的权利不仅是一项请求权也是保障权，并且申请权行使的前提是其知道自身享有受救助的权利，且即便由他人代为提出申请，也需要提供相关证明材料，这些前置要求不是任何一个有救助需求且达到救助条件的公民都具备的。因此，面对连自身权利都尚且认知不足的公民，进一步要求他们履行申请程序和更正信息程序实属不易，此时国家便需积极作为“主动给予”，避免遭遇困境的公民享有的受救助权利成为“空中楼阁”。
公民权利产生了对国家义务的需要，为满足这一需要进一步产生了国家权力；只有将国家权力转化为国家义务并服务于公民权利，国家及其权力的存在和发展才具有正当性。社会救助受助人权利减损的制约离不开国家责任的落实，国家除不可非法限制或剥夺受救助者权利外，还应当采取有效措施保障受救助人的基本生存权和发展权，及时对受助人的权利进行补救，其目标应具有直接性和现实性。为此，未来《社会救助法》应当将受助人权利实现的途径丰富为“申请”和“主动给予”两种途径，通过规定主动发现机制来要求政府积极作为，社会救助机关应当积极活用当今数据网络救助优势，凭借先进的算法和大数据系统将可能有社会救助需求的人全部纳入跟踪管理，在特殊情形下，社会救助机构可以依职权启动社会救助流程，公民不经申请或者受救助者未履行不真正义务也可享受从国家和社会获得救助的权利，由政府代表国家履行“最低核心义务”。此外，社会救助受助人往往处于社会底层，权利意识淡薄，社会救助机关可以通过制定并发放社会救助受助人权利手册，将受助人权利在手册中明确予以列举，使受助人了解其享有的权利，助力于主动发现机制的发挥。
2.基层协商众治提供场域机制
如上所述，在社会救助工作中，政府的注意力主要集中在具体受助对象的确定和救助措施的落实上，基层调节有助于弥补社会救助中受助人意见表达的场域机制缺乏问题，更方便了解受助人的真实需求。同时，党的十九大报告强调要加强社会治理工作向基层下沉，对此，社会救助工作的重心也应当逐步向基层下移。因此，应当通过基层提供协商众治的场域机制和反馈机制，做好基层职能分工及信息传递，连接起受助人与救助机关的沟通桥梁，便于受助人更好反映减损情况，由基层群众性自治组织以受助人需求为导向对接救助机关，使救助机关了解受助人的真实诉求，消解信息不对称问题，将社会救助受助人权利的减损化解在社区，扼杀于萌芽。此外，基层组织对于在社会救助工作中可能发生的突发性情况，可以根据受助人需求制定相应的计划方案，防患于未然，及时预防受助人权利减损。
3.受助人协力义务发挥内生原动力
没有不负责任的权利，受助人社会救助权的实现不仅是国家的义务，更需要受助人自身履行协力义务，2019年《暂行办法》以及2020年《草案》均有不少条款规定了受救助者的义务，受助人协力之要求乃受助人基于自身利益所负之义务（不真正义务），其不履行协力要求，虽不违法，但足以排除请求权之成立。同时，在法理上，义务应当来源于权利、服务于权利并从属于权利。因此，在社会救助中，受助人协力义务的履行是社会救助受助人权利实现的前提，是制约受助人权利减损的内在力量。受助人协力义务发挥内生原动力的关键在于受助人自律意识的养成，应激发受助人的协力意识，使得受助人对自身权利义务的认知更为明确。同时，增强受助人对整个社会救助制度的信赖，激励社会救助受助人积极履行自身义务，使受助人协力作用的发挥成为制约社会救助受助人权利减损的内生原动力。
（三）社会救助程序对受助人权利实现偏导之化解
社会救助程序的正当对受救助人权利减损起着预防性救济作用，同时，也能为权利减损后的司法救济提供程序依据，因此，社会救助受助人权利减损要严格遵守法定程序，特殊状态下政府对受助人的权利减损行为还须经严格的审批程序，并承担对权利减损正当性的举证责任。但目前社会救助程序存在缺失和失当问题，容易对受救助人权利的实现产生偏导，亟待增加相关必备程序设置予以矫正，将形式理性与价值理性内含其中，降低受救助人的机会成本，同时，将复杂程序中的虚置条款进行修改，以加强制度的利用效率，更好地制约受助人权利的减损。
1.增加听证程序和回避制度
程序的正当离不开公开透明，然而《草案》第45条仅规定了结果公示的具体内容，针对社会救助活动其他环节的公开并未进行相关规定，受助人的信息知晓权很难得以保证，建议增设相应的听证程序，防止社会救助领域的暗箱操作，更好地保障受救助人的权益。同时，在公正层面上，为更好地制约受助人权利减损，应当规定利害关系人回避制度。
2.完善受助人前置义务的告知程序
应完善社会救助告知制度，除不利告知外，社会救助经办机构还应当履行更广泛意义上的告知义务，包括受助人义务履行的前置性告知程序，预防受救助人因权利义务意识淡薄导致义务未履行，前置义务的告知程序是受救助人权利圆满实现的必要制度安排。此外，对受救助人作出调减、终止社会救助决定，需充分说明理由，还应当给予遭受权利减损的受救助人陈述申辩权。
3.程序过程中尊重受助人的人格尊严权
建议在即将出台的《社会救助法》总则中规定受救助人享有人格尊严权，社会救助实施机关在社会救助的各个环节都应当尊重受救助人的人格尊严权，保证受救助人能够“有尊严”地享受社会救助，进行信息核查时应当出示证件并充分尊重受救助人的隐私权，同时做好保密工作。
除此之外，还应当进一步完善社会救助法对社会救助各个环节时限的明确规定，只有通过法律规则严格规定一定的程序，矫正现有不公正的程序和弥补相应程序缺失，才能更好地制约受助人权利的减损。
（四）社会救助受助人权利救济之完善
政府一旦克减行为越界使公民权利遭受不必要的减损，公民将如何寻求司法保护也是立法体系构建中应予以重点关注的问题。“无救济则无权利”，只有不断健全社会救助受助人权利救济体系，建立专门的社会保障审判法庭和社会救助公益诉讼制度，才能通过救济实现制约权利减损的效果，保障受助人权利的充分实现。
1.健全受助人立体化救济体系
救济制度应当囊括受助人在权利遭受减损时可采取的一切措施，然而现有救济方式的屏障作用发挥不畅，亟待完善。首先，社会救助机关履行社会救助责任是具体行政行为，当其不作为或乱作为损害受救助者权益时，仅仅依靠《草案》第70条的行政复议和行政诉讼手段进行救济过于有限，虽然《草案》第78条还规定了刑事责任，但其规定过于宣示性，很难发挥作用，应当丰富其他权利救济方式。如将调解、仲裁等手段与行政、司法救济等统一规定在权利救济体系中。针对民间调解，可以专设社会救助委员会。其次，为了简便快捷地对受助人权利予以救济，应当特别规定社会救助受助人的先予执行制度，从而更及时地救济受助人的权利。最后，强化法律援助制度。社会救助制度本身关乎公共利益且受救助人都是社会弱势群体，法律援助制度与社会救助受助人权利减损的救济十分契合，应当将法律援助的对象扩大到全部受救助人，对提起诉讼有法律困难的受救助人的诉讼行为进行指导帮助，制约受助人诉讼权益的减损，维护司法公正。
另外，针对法律救济依据不具体的问题。建议即将出台的《社会救助法》设专章规定“权利救济”。通过“列举+一般性规定”的方式用具体条文明确将社会救助机构的具体行政行为列出，将相关管理部门不依法给付救助金、不说明理由擅自降低救助水平、拒不救助、损害受救助人人格尊严、侵犯或泄露受救助人隐私等造成受救助人权利减损的情形明确规定。此外，法律应当明确赋予受救助人损害赔偿请求权，当受救助人因社会救助管理部门及其工作人员履行职责的失当造成权利减损时，受救助人有权请求社会救助管理部门给予损害赔偿，促使社会救助经办机构及其工作人员依法履行社会救助责任。
2.建立社会救助公益诉讼制度
毫无疑问，司法救济自身也存在弊端，程序繁琐、救济成本较高、实现周期较长，导致国家司法机关不能及时救济受助人权利的减损。如行政诉讼审理期限长，对于面临困境的受救助人来讲，即使胜诉，也花费不起如此长的时间成本。且司法救济成本包括案件申请、受理费用、司法鉴定、交通住宿费、生活费等一系列费用，这对于连生存都难以维持而需要国家救助的受助人来讲无疑是不现实的，亟需建立更为简单公正的制度来制约受助人权利的减损。
社会救助受助人群体的内部并没有组织化，只是同处于社会弱势地位的社会成员的集合，社会救助受助人权利的保护离不开国家物质帮助，而国家物质帮助具有公益性质，社会救助受助人权利减损又大多来自于社会救助机关履行职责的失当或不作为，从根本上讲是对公共利益的侵犯，与将维护公共利益作为出发点的公益诉讼制度相契合。建议针对关涉群体性利益的社会救助建立公益诉讼制度，由无直接利害关系的人民检察院、有关行政机关、社会组织和公民个人，对造成受救助人权利实际减损或可能危害受助人权利实现的行为、社会救助领域负有责任的行政机关违法行使职权或不作为以及侵犯社会救助基金的行为，向人民法院提起诉讼。公益诉讼制度的引入能够突破直接利害关系人原则，检察机关、政府有关行政机关、社会组织和公民等多元化的原告对于受救助人权利减损的救济更加有利，能更好地制约受救助人权利的减损，维护社会正义。
3.设置专门的社会保障审判法庭
制约社会救助受助人权利减损的司法救济应当符合社会救助及时性的要求，这就需要权利救济过程的简便化、效率化，从而更及时有效地救济受助人遭受减损的权利。英国的社会保障裁判所是具有独立性的裁判机构，隶属于行政内部，兼具中立性与公正性，具备完善的上诉、监督、救济机制，能够及时有效地保障受助人权利。然而，英国社会保障裁判所的建立基于的法律与社会环境与我国不同，因此，英国模式并不适合我国。反观德国的社会法院，在实现社会救助领域裁判的高效和中立上也独树一帜，除规定了法院依职权调查的原则，还适用原告友善原则，此原则形成之特点是：程序针对给付请求权行使的原告——基本上是被保险人、给付受领人以及身心障碍者——是免费的。但我国司法实践中社会保障相关案件的处理经验还不够丰富，专业的社会保障法官人员数量还很稀缺，难以撑起专门的社会法院，同样不具备德国法院细化模式的条件。尽管如此，社会保障事务法庭“有其独特之处，而且更多的是因为给付的赡养性质。为了方便向法官投诉，人们应该设立一种简便、迅速和不太昂贵的程序”，我国可以借鉴英国社会保障裁判所和德国的社会法院的有利经验，在法院内部设立专门的社会保障事务法庭，从人员数量和制度条件来说，既符合我国现实情况，也可专门解决受助人权利减损的司法救济问题。
结语
规制型社会对法律秩序的追求必定减损与其目标相反的权利，但若社会救助法中受助人权利减损的程度危及到其基本人权，法律的规定会因违背法律的出发点而丧失功能。反之，如果过度制约受助人权利减损以完全满足受助人权利保护的需要，则会使法律的秩序和威严陷入绝地。可见，制约受助人权利减损关涉到对法益的衡量问题，未来社会救助法中应当以何为导向不断优化制约权利减损的制度设计是法治化面临的难题。本文通过对受助人权利减损原因的类型化分析，从明确受助人权利减损基本原则、构建共治主体协同路径、化解社会救助程序对受助人权利实现的偏导和权利救济等角度切入，从理论的角度探讨社会救助受助人权利减损制约机制的可行路径，具有映射和解决实践问题的价值。但研究尚处于起步阶段，未来仍需适应新形势下的新变化对现行制度设计进行优化升级，以推进《社会救助法》立法工作。
因篇幅限制，已省略注释及参考文献。原文详见《河北法学》2023年第7期。
