作者简介：王秀哲，女，黑龙江大兴安岭人，浙江工商大学法学院教授,博士生导师，博士,研究方向：宪法学、人权法学、政府法治。
摘要：我国现行宪法既受制于改革也逐渐在自我完善中不断调整与改革的关系。改革初期，追求形式合宪的频繁修改发挥了宪法对改革的确认性功能，但无法消除违宪改革的弊端；而在实际宪治层面，党的领导作为宪法基本原则从宪法惯例进入宪法正文，辅之以监察委员会的入宪，宪法开始发挥政治规范功能；通过宪法自身的完善，宪法监督功能业已启动。目前改革实践中宪法功能的定位主要是消极被动的，在党的二十届三中全会提出“进一步全面深化改革”的进程中，宪法功能需要进一步优化，针对改革发挥主动的底线控制功能，即围绕宪法核心价值，通过明确修宪的界限，确保修宪确认的改革内容的规范效力发挥，实现宪法与改革的良性互动。
关键词：改革宪法；确认；政治规范；自我完善；底线控制
从党的十一届三中全会提出改革开放，到党的二十届三中全会明确进一步全面深化改革，四十六年改革征程，正如习近平总书记所说：“党和人民事业就是在不断深化改革中波浪式向前推进的，就是在改革从试点向推广拓展、从局部向全局推进中不断发展的。没有改革开放，我们不可能有今天这样的大好局面。”我国现行八二宪法的颁布实施与改革开放的伟大事业同步，因面对社会变革“且行且改”，现行宪法被称为“改革宪法”。2018年现行宪法第五次修改，“改革”与“革命”“建设”的成就并列写入了宪法序言，宪法记录改革成就、改革推动宪法完善，宪法与改革紧密相连正体现了中国式现代化的发展特色。2024年7月召开的党的二十届三中全会，通过了《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），作出了一系列重大决策部署，开启了以中国式现代化为目标的新的改革征程。新征程上，必须坚持全面依法治国，做到改革和法治相统一，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度。如何在这一进程中发挥宪法的根本大法作用，成为进一步全面深化改革的时代议题。
改革宪法认知的出台，体现的是改革与宪法关系中，改革一直在为宪法定位，虽然作为根本大法的宪法一直被期待能发挥引领改革的规范功能，但是宪法的功效并不是自足的，必须回到改革实践中才能准确定位其功能。实际上，宪法与改革是互相成就的，一方面，宪法与改革保持同步，以文本修改的方式对改革进行了确认；另一方面，通过党的领导以及宪法实施的入宪，宪法的政治规范和保障功能也得以推进。因此，我们既要看到形式上宪法确认改革的必然性，也要正确认知宪治运行中宪法的实际功能发挥，由此才能对进一步全面深化改革中宪法的规范功能进行准确定位，也才能在宪法与改革的互动中准确认知宪法，优化宪法的功能发挥。本文将通过评析改革开放以来现行宪法的功能发挥，探讨进一步全面深化改革进程中底线控制层面的宪法规范功能。
一、改革确认功能及其形式合宪的局限
从内容上看，现行宪法及其修正案是我国40多年改革开放的“记录簿”，宪法首先在文本层面努力与改革保持同步，由此发挥了通过修宪对改革进行确认的功能。
（一）最小修宪原则下宪法对改革的确认功能发挥
彭真在主持八二宪法起草的过程中几次强调“可改可不改的，不改；改了可能会引起问题的，不改。”这被称为宪法修改的最低必要限度原则。综观现行宪法的五次修改，均遵循了这一原则，全国人大常委会宪法修改草案说明中也对这一原则进行了肯认。在最低必要限度原则下，现行宪法的五次修改主要采取了在宪法原文基础上进行增添和变更的确认方法，增添确认的内容多于变更。具体有三种情形：一是单一增添确认。主要是在序言和总纲部分，对改革确定的社会主义初级阶段、走中国特色社会主义道路和指导思想的确认；在公民权利部分，增添国家尊重和保障人权；在国家机构部分，增添国家主席进行国事活动、较大的市行使地方立法权等。二是变更与增添相结合确认。在总纲部分的经济体制改革修改中，在把计划经济体制相关表述变更为市场经济的同时，配套增添市场经济主体地位、分配制度、经营自主权等内容；国家机构部分的监察体制改革，在增添监察委员会后配套修改了对应的国家机构关系表述。三是单一变更确认，包括全国人大下设法律委员会的更名、戒严变更为紧急状态、反革命变更为危害国家安全的犯罪，以及对于地方人大任期和国家主席连任的变更等。总体上看，增添和变更确认是一种配合关系，并不能截然分开，比如“国家尊重和保障人权”的入宪，与戒严、反革命罪称谓的变更相呼应。改革的变动性对既有宪法文本内容造成冲击，但是，以增添为主的修改体现了宪法在保持其底色基本不变的基础上，对于改革内容的不断容纳。由此，通过宪法文本内容的及时调整，宪法直接发挥了对于改革共识的确定和定型的确认功效，这在剧烈变革的改革初期非常重要。
一方面，宪法确定改革共识。即在改革的不确定性中，通过修宪对改革取得的共识进行确定。现行宪法主要透过文本原有的确认性规范的修改和扩充，发挥确定改革变动性的功效。具体通过两类确认性规范实现：一是政策性确认。现行宪法原本就在序言和总纲部分规定了大量政策性条款内容，改革又主要通过政策推进，由此宪法修改在原有政策规范基础上增添取得社会广泛共识的改革政策就顺理成章。例如，通过对序言第七自然段的修改确定了我国将长期处于社会主义初级阶段，明确了改革的基调和方向，在此基础上，发挥了凝聚各方力量、推动改革始终沿着正确方向发展的积极效用。二是制度性确认。宪法确认的改革制度主要体现在市场经济和监察体制上。例如，现行宪法第五次修改，在第三章国家机构部分增添了一节“监察委员会”，这一确认来自于反腐倡廉的迫切需要，是国家治理现代化任务下权力控制的必然要求，其制度确认的意义在于，从权力制约角度定调国家机构的设置，彰显了对控制权力、防治腐败的权力架构的共识性认识。
另一方面，宪法定型改革成果。改革是一个不断试错的过程，修宪则对改革的成功探索进行定型。关注修宪的具体历程，我们会发现，多次修改的宪法内容，或是在不断增添新的内容，比如序言第七自然段国家建设的指导思想，顺次递增邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想；或是对已修改的内容进一步进行明确，比如总纲第11条，非公有制经济的地位从社会主义公有制经济的补充到重要组成部分的表述。也即，频繁修改并没有对此前修改的内容进行推翻或否定，而是进一步肯定和完善。现行宪法的五次修改中，还有一些反复修改的内容，这些内容也无一倒退和否定，而是通过反复修改定型改革的制度探索。例如社会主义初级阶段道路的内涵展开、公有制为主体的经济结构中个体和私营经济的地位、农村集体经济组织的承包经营模式选择、民主实践推进中各级人大任期的统一等。由此改革宪法发挥了对改革的定型化确认功效。
相比于改革的积极变动，确认性宪法修改是消极的、被动的，体现了改革中宪法变迁的保守性，但其起到了确认和定型改革成果、保障改革平稳发展的积极功效。当然，宪法消极适应改革的弊端也十分明显。
（二）形式合宪层面的“良性违宪”
宪法作为根本大法，需要得到普遍遵守，尤其是国家权力的运作，必须符合宪法规定。但是改革往往首先是对宪法已有规定的突破，为了消除改革的违宪性，宪法便需要进行修改，而即使通过修宪消除了改革的违宪性，下一次又会出现违宪改革，改革与宪法关系的这一悖论被学者定性为“良性违宪”，并由此引发了学界的大讨论。
1996年，郝铁川教授首先提出了“良性违宪”的概念及判断标准，即通过是否有利于生产力发展、是否有利于国家和民族的根本利益来判断是否属于良性的违宪；并建议设立违宪审查机构以区分良性与恶性违宪；主张应对良性违宪行为设定时间限制，经过一定时限就通过修宪程序使之合法。童之伟教授则旗帜鲜明地反对“良性违宪”。他认为，“违宪的本质属性要求我们对任何违宪行为都从一般意义上加以否定”，如果将“良性违宪”主张付诸实践则遗患无穷。对于改革中出现的问题，童教授认为必须通过宪法修正在先的方式解决。这一立场断然否定了改革宪法的违宪确认。在对“良性违宪”理论与“良性违宪”现象进行切割后，曦中教授认为，我国改革之所以从一开始就与法治存在不一致的地方，与自始就未从法制或法治角度进行思考，改革自起步时选择的就是“实践”而非“法治”直接相关。“良性违宪”理论把政治原则凌驾于法律原则之上，是实质合理性法律观的复归，属于官僚法类型的法律思想，进而得出“‘良性违宪’理论表现了人治社会法律观对宪政和法治道路的拒斥”的结论。韩大元教授则认为规范与现实之间的冲突不同于违宪，“良性违宪”讨论中的违宪现象“只是一种由于规范的滞后性而引起的冲突。”张千帆教授直面违宪提出解决方案，认为改革要“在地方试验成功的条件下才在全国范围内推行”，因此需要通过宪法变通消解单一制国家中央集权和地方试验之间的张力。
上述以“良性违宪”为前提对改革宪法确认功能的讨论彰显了改革与宪法的紧张关系，发生原因主要在于改革初期的剧烈变动性和宪法规范本身的不完善性。“良性违宪”论的提出顺应了宪法变迁的实用主义价值取向，但显然这只能是权宜之计，无法消除违宪改革的内在法治局限。首先，被动确认改革会损害宪法权威。改革宪法的确认功能具有被动性，即是在改革先行突破宪法规范的实践中，发挥宪法修改的事后消除违宪作用。这种消极被动的确认，虽然能凝聚社会认同、提供政治变迁的合法性基础，但是无法回避为凝聚共识、制度变革做背书的做法是对宪法权威的漠视。其次，对改革的事后确认本身充满着不确定性。改革就是变动，对变动的内容进行确认依然充满不确定性，宪法将陷入始终受改革影响的不确定状态，不仅宪法的规范内容随时可能被修改，经宪法修改的内容也将面临继续被修改确认的命运。总之，无论是以“良性违宪”论证改革宪法合理性，还是反对违宪进行改革，学者们讨论的核心在于如何绕过或避免违宪这一有违法治的现象。值得注意的是，最小必要限度修宪原则把改革违宪尽量限制在了形式上，由此伴随着改革与宪法关系的深化，“良性违宪”论逐渐淡出，以修宪迎合改革的宪法变迁也得到了纠正。
总体上看，宪法确认改革的功能主要是改革之初宪法与改革紧张关系的自发调整，体现了“我国改革发展初期的特殊性，即改革与法治起步较晚且同时进行且起步较低从而导致改革以‘实践’为导向而非法治。”党的十八届四中全会提出了重大改革必须于法有据，隐藏在形式合宪背后的宪法与改革关系逐渐走到台前。
二、党的领导入宪的政治规范功能及其有限宪治实现
转型社会的宪法，政治和法律制度看起来脱离了宪法的直接实施，但是如果跳出宪法文本内容的规定，我国改革开放并没有偏离宪治道路，因为正是在现行宪法确定的政治框架内，通过执政党的政治决断不断引领和推动着改革的发展。但由于现行宪法文本中党的领导的内容规定有限，党的领导一直以宪法惯例的方式引领实质的宪治运行，从而导致形式与实质层面宪法的内容始终存在脱节。直至第五次修宪，此种状况才得以改善。
（一）改革时代作为宪法惯例的党的领导
由于现行宪法仅在序言中规定了党的领导，主要内容是“以历史叙事的方式在宪法序言中写明党的领导，并合逻辑地得出党领导中国人民建设国家的结论”，即“从宪法生成的历史以及宪法序言的表述来看，党对人民的领导，实际上是通过统一战线和政治协商会议来实现的。”但无疑，从实质层面看，党对改革开放的领导是最鲜活的宪治活动。因此，改革时代的中国宪法，除了形式宪法稳定观的宪法修改外，还存在实质宪法稳定观方面的宪法变迁，并以中国共产党执政党地位创造的“宪法惯例”作为中国宪法变迁的主要实现形式。
作为宪法惯例，不仅现行宪法的五次修改动议都是党的代表大会先提出，修宪的内容也是通过党代会确定的。1978年党的十一届三中全会将改革开放确立为基本国策，1987年党的十三大提出社会主义初级阶段理论，1992年党的十四大确立社会主义市场经济理论，1997年党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，继而，党的十六大、十七大在继续深化改革的基础上，提出全面建设小康社会。尤其是2012年党的十八大以来，提出了以制度建设和参与全球治理作为国家发展的新战略重点，其中治理现代化与依法治国居于核心地位，进入了巩固改革成果、提升中国内政秩序现代性及全球治理规则制定能力的新时代。党的二十大详细阐明了以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的使命任务。“八二宪法”第一根本原则就是“中国人民在共产党的领导下”。回望改革开放四十六年，正是在执政党领导下做出政治决断、凝聚社会共识、不断深化推进改革，党引领中国人民走上了富强道路。但由于党的领导实质内容的宪法规定阙如，上述内容一直以宪法惯例的方式展现，这已经落后于法治国建设的实际。随着改革的深化，执政党主导下的改革和宪法修改确认必须要纳入依法治国的总目标下，作为宪法惯例的党的领导面临如何与依法治国、依宪治国相统一的深度发展。
（二）党的领导实质入宪的政治规范功能
由于八二宪法本身就是改革的产物，其制定时最主要的任务是清除“文革”的负面影响。基于“文革”期间党的领导的全面泛化，八二宪法对于党的领导采取了保守的态度，仅在序言部分提到党的领导，作为宪法原则的党的领导规定并没有显现，通过修宪，党的领导的宪法规定才不断得到充实。首先，现行宪法的前四次修改充实了党的领导的宪法规定，主要集中于宪法序言第七自然段，增添了改革进程中逐渐丰富的党的领导思想，第十自然段增添了党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。其次，第五次修宪在总纲第一条增添了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”党的领导从序言进入了宪法正文，内容也从着重于政权合理性跃进到执政正当性。宪法在正文国体部分写入“党的领导”这一中国特色社会主义的本质特征，具有确定国体性质、坚持党领导下的社会主义道路和以宪法保障根本国体不变的价值和意义。
党的领导的实质入宪，表明党的领导也必须纳入宪法规范之下，内含对党依据宪法治国理政的法治要求，是宪法政治规范的核心内容。党的领导不仅是政治领导、引领改革和国家建设的宏图与目标，也是在具体的权力运作中的领导。由此决定了党的领导既有目标和任务等宏图设计，也有党的权力组织系统和国家权力组织系统的同构性建设。以上内容在宪治框架下予以解读，对应的是必须坚持党在宪法和法律内领导的原则，这一原则应该贯穿在党执政的全过程中。因此，宪法对党的领导的规定具有政治规范功能，这一功能不仅是对执政党的直接规范，也体现在具体制度的宪法设计上。2018年监察委员会入宪，是“党的领导与人民当家作主辩证统一”的法权结构的一次重要尝试，是对“八二宪法”体制的重塑。“监察体制改革使得依规治党纳入依法治国的轨道上”“党的纪检机关被吸纳到国家监察机关中，政治关系将转变为法律关系，”所以，从宪法政治规范功能视角看，这一修改正是党的政治领导法律化的体现。
党的领导入宪的政治规范意义在于党依宪执政。正如习近平总书记所强调：“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。”当下监察体制改革、党内法规建设都体现了党在宪法之下执政的自觉性，尤其是，“作为宪法的法律化实施的重要方式，合宪性审查工作的开展不能忽视《宪法》中党的领导条款的影响”。但由于党的领导入宪依然具有高度抽象性，宪法对党的领导的规范，还主要停留在确认党的领导的功能层面，没有对应具体的政治监督方面的宪法内容，党的领导的宪法规范仅指出了政治规范的方向，直接的规范效力还非常有限。而实践中，党的领导的效力发挥也主要集中在政治领导上，政治领导与国家治理、社会治理乃至人民民主的协调非常重要。党的二十届三中全会通过的《决定》在“进一步全面深化改革的总目标”中明确提到：“聚焦发展全过程人民民主，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，推动人民当家作主制度更加健全、协商民主广泛多层制度化发展、中国特色社会主义法治体系更加完善，社会主义法治国家建设达到更高水平。”当下，宪法中已有的人民民主、民主集中制、权力分工制约并没有在实际政治运作中有效运转。所以，党的领导并不能脱离宪法权力制约的精神和原则，仅把党的领导是社会主义本质特征的定性纳入宪法规范是不够的，党的领导的具体展开不能只靠党章和党组织的自我约束，党领导下的政治决断、政策制定、权力运作都需要纳入到宪法框架下进行规范，这是依法治国就是依宪治国的要求，也是宪法发挥完整的政治规范功能的要求。
三、宪法的自我完善及其宪治保障功能的初步实现
回想当年，党的十一届三中全会提出的经济体制改革对于八二宪法而言，也是未知的新事物。因此，不是宪法要被改革牵着走，而是通过改革，宪法自身也需要逐渐完善。在与改革的互动关系中，现行宪法主要在修宪以及宪法核心价值、保障实施方面进行了自我完善。
（一）宪法修改的自我修正
到目前为止，宪法修改是保持现行宪法形式稳定的唯一方式，通过修宪，使宪法文本与改革步调一致，但以修宪为载体的宪法变迁如果仅停留在宪法文本上，宪法与改革的一致就只能是形式上的。在与改革的互动中，现行宪法的形式变迁逐渐走上了自我反省和重建的道路。
首先，对宪法形式变迁的反思。回顾现行宪法的前四次修改，1988年、1993年、1999年、2004年，基本上五年修改一次，频率非常高。宪法的修改主要是配合改革初期的重大社会变革，包括土地使用权放开、实行市场经济、依法治国、国家尊重和保障人权等重大改革举措依次入宪。频繁修宪不仅表明宪法实际引领效用虚化，也引发了关于宪法内容规定的反思。有学者认为宪法不宜规定经常变动、过于具体的内容，比如频繁、多次修改的指导思想、经济制度内容如果不写入宪法，就自然会消除宪法与改革变动的紧张关系等。改革初期的频繁修宪正是社会改革剧烈变化的体现，频繁修宪具有历史必然性，当然也就具有历史的局限性。执念于宪法与改革同步、确保改革得到宪法确认是追求形式合宪的宪法变迁观的主要内容，这一观念下，修宪是最直接有效的变迁方式。但实际上，仅形式合宪不仅不能体现宪法权威，还会忽视实际的宪治运行。因为通过修宪保持宪法与改革一致，通常只是通过宪法宣示改革成果，无法实现以宪法保障改革的实质功效。有学者指出，如果直面修宪实践，宪法的修改为传统的宪法学研究拓展出了若干新的空间，包括指导思想及其与制度建设的关系、经济制度及其与政治制度的关系、政党制度及其与国家制度的关系，等等。这突出了改革中宪法自身内容变迁的必然性。而随着改革的深化，形式合宪逐渐引起了学界和实务界的反思，修宪逐渐趋于理性。一个明显的例子就是，2004年现行宪法第四次修改后，虽然国家建设指导思想继续在领导人更替后增添新的内容，经济制度改革也在进一步深化，但修宪暂时停了下来，时隔14年后第五次修宪才启动。
其次，实质宪法修改的推进。2018年现行宪法第五次修改，一改前四次修宪注重在文本上保持与改革同步的特色，开始关注制度建构的实质合宪问题，主要体现在监察委员会入宪上。监察体制是超出宪法权力配置的改革设计，在试点推开时就引发了改革与修宪关系的讨论。有学者认为不通过修宪设立监察委员会是可行的，由全国人大通过授权或者立法足以实现。反对的学者则认为，“针对国家监察体制改革而言，监察委员会这一预设国家机构显然已经超出现行法体系，在这种情况下，只有全国人大的授权才具有最高权威性和正当性，即当前由全国人大常委会作出授权试点决定在效力层面存在重大瑕疵，应当由全国人大作出相应授权对此予以纠正。”另有多位学者认为，国家监察体制改革是重大的政治体制改革，必须通过修宪得以实现。伴随着学界的争论，全国人大常委会在2016年12月25日通过的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》中，提出监察体制改革是“事关全局的重大政治改革”“实施组织与制度创新”等关于改革性质和改革宗旨的定性，这反映出改革决策者已经高度关注改革举措对宪法和法律的可能冲击，并在政治和法律上做好了充分的准备。回顾国家监察体制改革的过程，监察制度的主要内容由立法者创制，而试点阶段实际上已经将监察制度的基本架构提前展示并使之基本定型，它们共同构成改革之宪法工程的内容。因为试点工作如何进行本身就是宪法问题，涉及对宪法规范的实质内涵的解读，包括党的决策和全国人大常委会授权的关系如何协调、全国人大常委会的授权性质、全国人大及其常委会的授权试点是否属于宪法规定的职权以及试点和修宪的必要程序展开等问题，这些问题已经从形式合宪的表象进入了实质合宪的判断上，于是监察委员会从试点改革开始就进入了宪法变迁的实体视域，这无疑是深层次的改革与宪法实质互动的体现。
（二）宪法核心价值和实施保障的初步完善
随着改革开放一起成长的现行宪法，在改革的洗礼中，自身也在不断完善。承继消除“文革”遗毒与推进改革开放，现行宪法在核心价值和实施保障两个方面的完善最为明显。
1.宪法核心价值的原则性彰显
社会主义是我国宪法确立的根本制度，如果还原到执政正当性与人权保障两个核心内容上，社会主义国家是中国共产党领导下的政权，有完整的以实质平等为价值追求的人权保障制度建构。首先，共产党执政的社会主义国家的政权正当性在于党始终是人民利益的代表。中国共产党实践“两个结合”，坚持“人民群众是历史的创造者”的基本观点，重视人民群众的历史作用，依靠人民、保障民权、关注民生，从而确立了“全心全意为人民服务”的根本宗旨。只要党一直“代表中国最广大人民的根本利益”，党的利益与人民的利益一致，人民主权就可以通过党的执政和领导实现。而只有在政治存在的结构被转换为宪法结构之后，一个民族的政治生存才是常态的、永久的。中国共产党从革命政党向执政政党的转变，本质上就是政治结构的宪法转换，通过治理吸纳民主，民主促进治理和法治建设；通过法治保障使党的领导和人民民主结合起来，做到党的领导有方，人民民主有效。其次，相比之资本主义宪法注重个体自由权利，社会主义宪法更重视体现实质平等的社会权利保护，承担社会国义务。“在中国宪法的整体结构和规范意图中，社会权不只是一种社会经济权利，而且是带有社会主义性质的基本权利。具体而言，社会权不仅是个人向政府索要经济福利的请求权，也是实现完整社会身份的基本公民权。社会权不仅仅具有社会经济性质，更具有一定程度上的政治性质。”“中国特色社会主义进入新时代，依宪推进共同富裕的战略目标，既是对人民幸福权利内涵的扩大，也是对人民幸福权利的宪法保障。”基于此，以民为本的党的领导及以社会平等权为核心的人权保障是我国社会主义宪法的两个核心价值。
然而上述核心价值最初是隐于八二宪法文本背后的，尤其是党的领导，根据前文所述，仅在宪法序言中规定，且还停留在革命政党的历史陈述中。至于社会主义宪法对实质平等的社会权的保障，虽在宪法的第二章中有比较具体充分的权利列举，但缺乏对应的国家保护义务内容，权利仅为宣示性规定。我国改革开放之所以取得成功，就在于坚持了党领导下最大限度实现人民的利益，实际的宪治运行始终围绕着上述核心价值展开，并通过修宪逐渐显性化。具体表现包括：“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”和“国家尊重和保障人权”入宪；修改补充党的领导思想、统一战线、监察机构设置等宪法内容；确立了非公有制经济主体的平等地位、建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度、保护私有财产权等国家保障义务等。通过修宪彰显的宪法核心价值，不仅有利于肯定和巩固宪法的根基，更是变动不居的改革的定盘星。但显然，上述通过修宪具体化的宪法核心价值还主要停留在抽象的原则上，增添与修改的内容还比较零散，党的领导的宪法规范、人权保障的国家义务承担都还不完整。
2.宪法实施保障初露端倪
“宪法的生命在于实施。”加强宪法实施，推进合宪性审查，既是中国历史发展的必然要求，又是解决当下中国问题的“一剂良药”。现行宪法把监督宪法实施的职权赋予了全国人大及其常委会，但不能有效实施一直是现行宪法的一个软肋，原因之一在于宪法关于监督实施的规定过于概括，仅赋予监督职权，全国人大及其常委会如何进行宪法监督、宪法监督包含哪些具体内容、监督的法律后果等均没有具体规定。
在改革与宪法的互动中，宪法实施亟需裨补阙漏。2018年现行宪法第五次修改，关于宪法实施增加了两个方面的内容。一是在宪法第27条增加一款，作为第3款：“国家工作人员就职时应当依照法律规定公开进行宪法宣誓。”二是把宪法第70条第1款中全国人民代表大会设立的法律委员会修改为宪法和法律委员会。宪法宣誓入宪可以看成是形式意义上强化宪法权威和教化公职人员依宪用权；宪法和法律委员会入宪则是实质意义上设定了保障宪法实施的机构。修宪之后，2018年6月22日，十三届全国人大常委会第三次会议通过了《关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》，将《全国人大组织法》等五部法律中规定的法律委员会的职责改由宪法和法律委员会承担，并规定：“宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案等工作的基础上，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责。”自此，在原有的全国人大及其常委会监督实施宪法的基础上，直接设定承担宪法实施任务的机构，有力推动了宪法实施的制度建设。但由于仅规定了实施的具体机关，这一机关如何与相关机关配合、党的领导在宪法实施中如何定位、合宪性审查如何落实等都没有明确，宪法实施的宪法规定只是迈出了直接实施宪法的第一步，尚需在实践中探索完善。
宪法实施是一个复杂的工程，是和一国政体设计紧密相连的制度展开，和西方国家的三权分立不同，我国强调党领导下的全过程人民民主，目标是实现实质平等下的共同富裕。虽然现行宪法通过宪法变迁已在实质内容上明确了核心价值，并确立了具体监督宪法实施的主体，但在实际宪治运行中，党的领导与宪法监督、国家权力与人权保障还需要更为具体的并经过实践检验能有效发挥体制优势的制度设计。
四、进一步全面深化改革中宪法底线控制的规范功能发挥
面对实践中处于被动的改革宪法确认功能，我国学者一直期待宪法能发挥规范改革的前瞻性功能。“现在应考虑的问题是，法不单要跟着改革的步伐走，不断确认和巩固改革的成果，还要更多地引导改革、指导改革，为改革留出必要的空间，为中国社会的发展和中华文明的传承提供宏大、坚固的理论和制度框架，并在必要时能够限制改革、约束改革。”改革宪法的规范功能应该包括：提供限制未来政治和法律活动的法律规范；确立指导国家机关活动的社会转型价值和目标；推动下一步的宪法转型。以宪法约束、引领改革的规范功能主张是遵从宪法根本法、最高法作用的理想追求，但实际上，面对变动不居的社会，尤其是急剧转型时期的改革探索，宪法并不是万能的。有学者认为：“宪法，就是对法律环境的反应和克服，它通过一套同时容纳民主政治和法治原则，并使它们相互支持的复杂法律安排来实现任务。”对于现行八二宪法而言，其本身就是与改革一起成长和相互成就的，其生命力一直在于其相对于改革激进特征的消极性上。实际上，其自身的改革性决定了其不具备高于改革的前瞻性预见功能，也无法发挥约束、引领改革的规范作用，但随着对改革的不断确认，宪法的根本法地位以及核心价值得以凸显，宪法已经可以从核心价值角度提供规范改革的内容，并具备了提供改革进一步深化所需的民主协商、平等对话、利益平衡的政治制度框架的能力。进一步全面深化改革中，宪法功能的优化在于依然要坚守宪法的消极性，即面对激进的改革，宪法应起到保护已有改革成果、保持改革理性、让改革平稳着陆的底线控制功能。具体可以通过如下几个方面发挥这一功能。
（一）宪法修改的界限设定
通过反思，我国宪法的修改调整了节奏，但我国现行宪法的修改一直是政治决断的结果，最低必要限度修改始终是一个模糊的概念。一直以来，“必须修改”的内容与“可改可不改”的内容都是不确定的，不仅“必须修改的才改”带有“非改不可”的政治色彩，“可改可不改”也没有明确的标准。所以，只有结合宪法变迁确立的核心价值，明确修宪的界限才能保障宪法理性变迁。
我国宪法的核心价值集中体现为党领导下的人民主权和偏重社会平等权的人权保障，对应于宪法的结构内容，体现在对修宪的限定上，可以具体化为“通常可以修改”和“不可以修改”的宽松与严格标准。首先，序言和总纲部分。这部分的事实确认、政策确认主要内容是落实党的领导这一核心价值，因为执政党本身有严格的组织架构和纪律约束，且在党章之下党内法规完整架构推进很快，能保障其领导权的落实，所以，这部分内容宜严格限制修改。其次，公民权利和义务部分。这是历次修宪中涉及内容最少的，只有“国家尊重和保障人权”入宪，但实际上总纲部分的私有财产权、社会保障、危害国家安全罪等都涉及人权保障，如有可能这些内容需要通过修改整合到公民权利部分。而鉴于宪法人权保障的核心价值地位，公民权利部分的修改应该在进一步扩大权利内容的层面取宽松标准，尤其是共同富裕目标下的社会保障权的修改落实。再次，国家机构部分。作为权力机构的架设，监察委员会的入宪已经在权力制约上迈出了一大步，遵循宪法的限权原则，国家权力不应轻易扩张，因此在已有的权力架构框架内，属于宪法修改严格把握的部分，但需要对于党的领导、权力分工等进行进一步的细化修改。最后，关于宪法实施。我国宪法的效力不足一直没有解决，宪法宣誓、宪法和法律委员会等的修宪增添，强化了宪法的实施性，但亟需建构独立有效的宪法实施制度，这方面的修改要求要放宽。党的二十届三中全会的《决定》针对宪法实施明确提出了“建立宪法实施情况报告制度”“完善合宪性审查、备案审查制度”“健全党内法规同国家法律法规衔接协调机制”“建设全国统一的法律法规和规范性文件信息平台”。《决定》从顶层设计的角度给出了宪法实施完善的具体方向和路径，为进一步修宪纳入完整的宪法实施制度奠定了基础。当然，这里的宽严判断具有相对性，需通过宪法修改制度本身的完善来运作。另外，根据党的十九大报告提出的“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”，必须从程序正当、民主参与方面对修宪本身进行规范。
（二）宪法核心价值对改革的边界控制
对于宪法修改的界限控制还只是发挥了宪法对改革的形式控制功能，以宪法核心价值为指向可以从实质内容上实现对进一步深化改革的底线控制。
首先，坚持党的政治领导。坚持党的领导是最根本的中国宪法价值，但是如何坚持党的领导始终面临实践的考验。党的十九大报告提出“增强党的政治领导力”的新命题，在此基础上，党的二十大修改党章增写了“坚持和加强党的全面领导”。经过修宪，“八二宪法”体制可以表述为党的领导、人民当家作主与依法治国的辩证统一。党的全面领导是党的领导力的集中体现，宪法确立的人民当家作主与党的领导原则是一致的，但党的领导并不是党包办一切，而是党作为领头人，带领人民共同富裕、实现国家治理现代化，这一目标的达成倚重的是党的政治决断。因此，只有坚持党的政治领导，党的领导才始终有生命力，也才不会偏离人民主权的根本。2018年修宪，监察委员会这一党政合一机构的入宪，就引发了关于宪法中党的领导主要是政治领导的内涵是否已经改变的思考。笔者认为，由于监察委员会入宪坚持了已有的国家机构的规定模式，并没有刻意突出党政合署办公，所以，这一修改是对于党的领导与人民当家作主的辩证统一这一政治原则的法权化落实。因此，我国宪法中党的领导的效力发挥必须集中在政治领导上，继续深化改革必须坚守党的政治领导，并注意区分执政党自身建设与治国理政，做好党的领导与政府执政的界分，以及党的领导与社会性治理的分工。
中国共产党领导中国社会主义建设的伟大实践中，党自身建设也在不断走向法治化。目前，党内法规体系化建设、党内法规与法律的法治化同步推进，以及纳入了党内法规的全覆盖备案审查制度都已经在实践中推开，但这些深化改革的内容中如何突出党的政治领导并有效落实，尚需要认真研究。
其次，确立权力行使的人权保障红线。改革既是利益分配，也是权力的重构。历史地看，中国共产党自成立之日起就高度重视权力监督问题。无论是在中央苏区、延安时期，还是在新中国成立后，加强对公权力的监督都是执政党在治国理政实践中持续关注、孜孜探索的重要议题。“要强化制约，合理分解权力，科学配置权力，不同性质的权力由不同部门、单位、个人行使，形成科学的权力结构和运行机制。”习近平法治思想全面深入地讨论了权力制约和监督，提供了未来健全监督体系、更好地融入国家治理体系的重要遵循。在权力监督的制度建构中，人权始终是权力行使的边界，权力不滥用就是为了保障权力行使不侵犯权利。同时，在重视保障社会权的社会主义制度中，社会平等权的实现有赖于国家积极作为，因此，人权作为权力不能超越的红线既包括限制权力不滥用、也包括诉求权力积极保障。在进一步深化改革中，要始终坚守权力行使的人权红线。
2004年修宪“国家尊重和保障人权”写入宪法，这是改革宪法对于人权保障的明确确认。有学者认为，这一修改应当发挥概括性人权保障条款功能，延展或填补宪法基本权利保障的内容，但实际上这一条款的入宪只是发挥了人权保障的宣示作用，并没有在宪治实践中得到具体应用。例如，2004年修宪，全国人大常委会决定并由国家主席宣布的“戒严”被修改为“进入紧急状态”，但2020年疫情突发，由于“专门的紧急状态法缺位，导致国家决定和宣布紧急状态面临困难，紧急状态下应当由全国人大常委会另行规定的非常措施缺失，基层实践中出现以应急状态之名行紧急状态之实的争议。”在疫情防控中的紧急状态权力与公民基本权利的紧张关系中，宪法人权保障条款几无作为。而实践中，紧急状态已经进入网络范畴，“网络安全紧急状态制度的适用既具有对网络风险的应急响应作用，也具有预先防止网络风险延伸至物理空间并阻止其升级为严重威胁国家安全风险的作用，可以避免因在全国范围或局部地区启动紧急状态制度对国家正常宪法秩序和公民权利造成严重影响。”因此，如何落实宪法中宣布“进入紧急状态”的权力，实现紧急状态下人权的充分保障，已经成为非常迫切的宪治问题。另外，数字化时代，通过大数据和互联网技术，以科技的力量助力治理能力提升成为了时代特色，但是，人的主体性消失与权利削减也成为了常态，这些都需要通过宪法实施来应对。数字化国家治理中，宪法人权内容如何发挥限制权力的边界控制功能，已成为我国宪法实效发挥的时代之问。党的二十届三中全会的《决定》坚持马克思主义人权观、当代中国人权观，着眼于解决社会关注的人权保障热点、难点问题，提出了一系列加强人权法治保障的重要举措。《决定》特别在各部分提出了加强对各类群体合法权益保护的措施，包括保障进城落户农民合法权益，依法保护外商投资权益，加强和改进未成年人权益保护，加强劳动者权益保障，健全保障妇女儿童合法权益制度，完善残疾人社会保障制度和关爱服务体系，维护我国公民、法人在海外合法权益等。《决定》对人权的强调和列举，明确了权力行使的人权保障红线的范围。
（三）宪法已修改内容的规范效力发挥
在进一步深化改革过程中，会有对于改革的不同认知，改革也有可能走回头路，这时就需要经修宪确认的改革内容发挥规范效力，保障改革不忘初心，始终坚持正确的方向。
1.确认性规范的效力发挥
从宪法必须实际发挥效用的法治角度，学界通常认定确认性规范也必须实际生效，例如宪法序言可以承载抽象的“整合法律体系、约束宪法修改、指导宪法解释、规制宪法变迁和引领宪法评价等功能”。也即，确认性规范可以发挥更高位阶约束宪法修改、宪法解释的效力。我国现行宪法原文中以历史事实为主要构成的确认性规范，承载的是立国已经得到确证的社会普遍共识，所以并无发挥规范效力的现实迫切需要。但改革不同，改革是不断探索和实践的过程，改革确认的内容依然具有不确定性和不稳定性，改革始终在探索和尝试，改革确认的道路依然面临被怀疑和质疑。这时候，经宪法确认的改革共识就要发挥作用，以保障改革成果、降低改革风险。我国改革宪法已经确认的党领导下的中国特色社会主义制度、社会主义市场经济制度、人民当家作主的政治民主制度、人权保障和权力监督制度等，必须能在深化改革中实际发挥效力。例如关于非公有制经济的定位，国家不断出台政策举措强调重视，党的二十届三中全会的《决定》专门在第二部分部署了“构建高水平社会主义市场经济体制”，提出“坚持和落实‘两个毫不动摇’”“毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”，根据《决定》的精神，《民营经济促进法（草案征求意见稿）》已经向社会公布。面对非公有制经济法律上平等地位的质疑，首先应该回归非公有制经济的宪法地位，从宪法作为国家根本法的高度，审视国家如何履行保障和实现非公有制经济发展的宪法义务。
经过修宪确认的宪法规范内容，依然存在认识上的分歧和讨论的空间，以宪法解释的方式推进宪法规范效力发挥，能起到对改革中形成的共识的进一步确认。在制度变革的具体落实上，也需要权威的宪法解释定型化社会共识。“对宪法的解释也应当秉持有利于促进宪法实施的基本立场，勇于突破传统学说的束缚，回应时代要求，确保宪法全面实施的目标得到最大程度实现。”应该看到，党的十八大以后，在宪法实施的实践中已经具备了构成完整法律事实意义上的宪法解释的实体性要件，这为统一规范的宪法解释程序制定奠定了基础。
2.合宪性审查的效力发挥
党的二十大报告提出“完善和加强备案审查制度”，有学者总结认为，我国建构中的合宪性审查分为“前端”即法律草案的合宪性控制，和“后端”即备案审查中的合宪性审查两种机制。实践中宪法和法律委员会对立法草案的合宪性审查已经展开，2020年全国人大常委会法工委年度备案审查工作报告中，也首次将“合宪、涉宪性问题”单列，并披露了“不合宪”案例。2023年《立法法》第二次修改，“合宪性问题”写入了法律审议规定中。但是，目前我国的合宪性审查无论是前端的立法中合宪审查还是后端的备案审查，实质上还是合法性审查，制度建设面临的问题非常突出，存在诸如“自我审查悖论”“低度法理化倾向”“基础规范的统一性难题”等法理困境。亟需从以下几个方面进行合宪性审查的制度提升。其一，重视合宪性审查的政治定位。合宪性审查的政治定位既包括对政党意志的合宪性确认，也包括对政治决定的合宪性规范。在全过程人民民主的制度建构中，透过政党意志实践的人民民主，需要转换为可执行的法律，而政治决定的形成必须符合宪法规定的民主程序。其二，加强党领导下的合宪性审查机构建设。目前我国规范层面的合宪性审查主体职能定位比较复杂，全国人大及其常委会的合宪审查权具体由宪法和法律委员会、法制工作委员会行使。但是从政治性合宪性审查的需求看，宪法和法律委员会、法制工作委员会都不具有针对政治决断进行审查的职能地位，全国人大及其常委会担此重任也需要与党的领导权进行协调。对政治决断的合宪性审查既离不开对党的执政的审查，也必须在党的领导下进行。“运转良好的合宪性审查制度，不仅不会弱化党的领导，反而能够增强党的执政能力，有利于执政党以法治思维和法治方式解决宪法问题，以巩固党的执政地位，推动依宪治国落到实处。”所以，合宪性审查主体的确立需要结合合宪性审查的政治定位，在坚持党的领导的原则下进行探讨和设计。其三，推进刚性合宪审查效用发挥。由我国国家机构的分工合作性质决定，目前全覆盖备案审查中的合宪性审查更倾向于支持性监督、协调解决问题。之所以合宪性审查一直没有发挥直接宣布违宪并撤销、宣布规范性文件无效等刚性作用，原因主要在于合宪性审查独立地位没有得到确立。“我国的合宪性审查对‘违宪’概念的依赖度很低。”这一状况正在改变，2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》，通过进一步完善全国人大常委会依法作出纠正和撤销决定的方式和程序，增强备案审查制度刚性。尤其是党的二十届三中全会的《决定》中提到的宪法实施情况报告制度，“意味着享有违宪监督和违宪审查权的主体全国人大常委会必须要将立法‘合宪’以及制度‘合宪’的情况公之于众，便于社会公众的监督，从而进一步增强合宪性审查机构运用合宪性审查职权对各项制度运行是否符合宪法规定、原则和精神进行合宪性监督的主动性和积极性。”通过多种举措并行，合宪性审查正在发挥刚性效力。
综上所述，党的二十届三中全会《决定》坚持问题导向，锚定突出问题，设置专章布局，对在进一步全面深化改革中完善中国特色社会主义法治体系作出了深刻论述和全面部署，也指出了宪法在进一步深化改革中的功能优化路径。在社会转型过程中，改革推进与宪法变迁一直处于博弈中，二者的协调指向法治。从改革本身来看，在党的坚强领导下，经过了初期的调整、试验、再调整，我国逐渐探索出了适合国情的中国特色社会主义道路。与之相对应，改革宪法也从容许良性违宪并主要发挥对改革事实的确认功能中走了出来，但尚需在肯定改革成果的宪法确认基础上，通过宪法自我完善，并结合合宪性审查制度建构，发挥底线控制的规范效力，以有效融入进一步全面深化改革的伟大进程中。
因篇幅限制，已省略注释及参考文献。原文详见《河北法学》2025年第2期。
