作者简介：李谦，女，山东临沂人，吉林大学法学院博士后研究人员，山东农业大学法学系副教授，法学博士，研究方向：农业农村法及土地法。

摘要：中国式现代化背景下，宅基地使用权兼具人身与财产的属性存在体系不适性。中央政策多次透露出对宅基地制度改革的态度转变，为宅基地使用权内涵的诠释提供了可行指南。经由法律解释，农村集体经济组织收益较低、农村住房保障需求较为迫切的时期，宅基地使用权兼具人身与财产的双重特性，系财产属性的宅基地使用权与人身属性的成员权紧密结合而产生的法律效果，表达为“宅基地使用权+成员权=宅基地使用权”。《农村集体经济组织法》的颁布为成员权独立成权提供了制度契机，宅基地使用权与成员权的分离使宅基地使用权的财产权属性得到提纯。基于此种解释方式，确保物权法律体系的完整性，消除宅基地使用权上的人身属性，并顺势解决土地承包经营权中的人身权利的相同困局，以最小之改革成本实现最大之改革效益，助力中国式现代化的加速实现。

关键词：宅基地使用权；《民法典》；农村集体经济组织；农村集体经济组织成员；成员权

在中国式现代化迅猛发展的关键时期，宅基地使用权的完善对于“三农”问题的深入解决及乡村振兴战略的顺利推进具有至关重要的作用。2018年以来的历年“中央一号文件”,都将宅基地制度改革作为推进乡村全面振兴的工作重点任务。凡属重大改革都要于法有据。宅基地制度改革的中心内容在于宅基地使用权的内涵探索，也是历经两轮宅基地制度改革仍然悬而未决的核心要素。

基于逻辑的自然延伸，宅基地使用权法律内涵的构建可以依循两条路径展开：其一，立法论谓之，推翻《民法典》中宅基地使用权的相关法律规范，遵循政策文件确立的宅基地“所有权—资格权—使用权”三权分置路径，将政策语言中的宅基地资格权代指兼具人身与财产属性的宅基地使用权，或在宅基地使用权之下创设一项新型的财产性权利并冠之以不同名称；其二，解释论谓之，维持宅基地两权分置的权利结构，以政策文件中的改革目标为导向，抛弃对政策语言化的宅基地“三权分置”的执念，确立契合法律体系、有别于政策文件的宅基地使用权新内涵。基于2018年“中央一号文件”提出宅基地三权分置的政策引导及农地三权分置已经入法的成功经验，多数学者从立法论的角度出发，对宅基地使用权内涵及名称展开法律化建构。然宅基地使用权的法律塑造，仍需以维持《民法典》《农村集体经济组织法》等现有法律的稳定性及满足中央政策的导向性为必要。在《民法典》对宅基地使用权的规范及《农村集体经济组织法》对成员权的规范的立法框架下，有必要从中央政策及试点改革对宅基地制度改革的态度中，解读中央政策对宅基地使用权的政策取向。基于此，以《农村集体经济组织法》第13条成员权的独立成权为契机，正视宅基地使用权与成员权的并列关系，理性认识宅基地使用权基本内涵与现实需求的不协调性，从解释论层面对宅基地的内部权利构造作出合理解释，维护法典权威、避免变动不居，实为宅基地制度立法的最优路径。

一、理性认知：宅基地使用权兼具人身与财产属性的体系不适

在确保土地公有制性质不改变的前提下，“宅基地使用权”内涵的界定与重构成为宅基地制度改革走向的决定性变量。《民法典》中的宅基地使用权，系依法对集体所有的土地享有占有、使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。通说认为，宅基地使用权是兼具人身与财产属性的权利，甚至突出其生存保障属性而弱化其财产权属性，这一属性显然与其上位概念“用益物权”的内涵不相容。为此，对宅基地使用权内涵的重构，首先需要以理性眼光重新审视现有宅基地使用权的基本内涵，穿透其与物权法律规范及农村现实需求的体系不适性。

（一）宅基地使用权兼具人身与财产属性的基本认识

应然状态下，宅基地使用权自《物权法》颁布以来便被确定为具有占有、使用权能的用益物权，并将宅基地使用权主体设定为宅基地使用权人。实然状态下，用益物权并非宅基地使用权的全部属性，内含于宅基地使用权中的有别于私法上财产性质的人身属性同样无法被忽视，甚至一度成为支配宅基地使用权的强势属性。司法实践中宅基地使用权人主体的封闭性也是不争的事实。可以说，两权分置下宅基地使用权的内涵在立法与实践层面存在巨大反差。

宅基地使用权的身份属性从何而来很难从立法当中找到支撑例证，用以证实法律确实赋予了宅基地使用权以身份属性。之所以将宅基地使用权看作是身份权与财产权的融合，原因在于宅基地使用权所承担的农村地区住房保障的任务，要求宅基地使用权在取得、流转、互换、赠与时依循对主体身份的特殊限制。基于这一前提，在免费申请宅基地使用权受“人多地少”的社会现实所困而难以落实，宅基地使用权的流转随着试点的深入开展而逐渐拓宽的情形之下，宅基地使用权的身份属性又被逐渐淡化。透过宅基地使用权中“似有若无”的身份属性，很难对控制宅基地使用权身份属性强弱的法律基础作出合理解释。宅基地使用权兼具人身与财产属性的性质，造成了宅基地使用权属于用益物权的法律编排体系的不适性。

（二）宅基地使用权兼具人身与财产属性的体系不适性

法教义学视域下，宅基地使用权属于用益物权，并且法律规范框架下的宅基地使用权并不具有身份属性。基于这一认识前提，控制宅基地使用权流转范围和受让主体的，并非宅基地使用权中涉及财产属性的权利内容，而是由与人身属性有关的权利内容所组成的权利束控制着宅基地使用权中身份属性之有无及强弱。对此，宅基地制度改革过程当中，中央政策通过创设“宅基地资格权”这一新生权利的方式，承接宅基地使用权上所附带的人身属性，并将之解释为在农村集体经济组织成员资格基础上所认定的宅基地主体资格。政策改革推动宅基地资格权独立成权，目的在于承接宅基地使用权中带有浓重人身属性的权利内容，解绑宅基地使用权所肩负的身份属性负累。上述思路虽然能够对宅基地使用权的身份属性作出合理解释，却难以与现行民事法律体系相适应，亦难以融入传统物权法律制度。    

宅基地三权分置制度改革意在维持宅基地兼具人身与财产属性的认识前提之下，设定次一级宅基地财产权利内容，并将之作为宅基地权利体系中的一个权利链条。具体来说，这一做法仍然有值得推敲之处。其一，宅基地使用权的人身属性，无法在《民法典》所确立的三级物权法律体系中容身。法律规范中的宅基地使用权并未表现出人身属性的权利特征，即便宅基地制度改革之后，宅基地“所有权—资格权—使用权”中的“使用权”可以以用益物权的身份存续于《民法典》之中，然而不论将宅基地资格权置于物权体系的哪一层级，都会引发无法与现有物权体系相融合的体系结构紊乱问题，对由《民法典》所确立的用益物权法律体系产生制度冲击。溢出两权之外的“宅基地资格权”的定位又将游离于物权法律体系之外，成为与《民法典》所不容的矛盾性权利。

其二，宅基地使用权与其上位概念及同级概念不相容。与宅基地使用权的上位概念相比，用益物权是“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有的占有、使用、收益的权利”，不涉及与身份关系有关的内容。但根据《民法典》第261条的规定，宅基地属于本集体成员集体所有，本集体成员集体与集体成员之间为 “总有”关系，宅基地不能表述为“他人所有”。同时，宅基地使用权并不享有收益权，不符合《民法典》对用益物权的基本界定。上述种种迹象表明，宅基地使用权与用益物权上位概念的体系不适性。甚至基于此，有学者主张宅基地使用权不应属于“用益物权”范畴，而是“类所有权”。与宅基地使用权同级的其他用益物权类型相比较，不存在人身属性的用益物权与存在人身属性的用益物权在行使方式、权利内容等方面均差异巨大，并存于同一用益物权类型之中无法凸显二者间的相关性。

其三，宅基地使用权在占有、使用、收益权之外表现出来的身份属性从何而来，从《民法典》当中难以作出合理解释。农村土地制度在中国共产党的领导下几经改革演进，而终成今日之两权分置模式。将宅基地使用权作为兼具人身与财产属性的权利对待，要面临的不仅是合理解释宅基地使用权性质的问题，还要对产生宅基地使用权的权利基础作出明确。作为一项财产权，宅基地使用权是从宅基地所有权当中创设而来，此过程中如何在宅基地使用权中注入了身份属性，利用传统的物权体系难以解释存在于“所有权—用益物权—担保物权”之外的人身属性。有观点试图为宅基地使用权兼具人身与财产的双重属性提供解释，将宅基地使用权虽被纳入用益物权却明显具有人役权的原因，归咎于我国法律制度移植和本土化的不完整。这一理由虽可以解释宅基地使用权与其上位概念用益物权的体系性不适，却仍然无法解释在用益物权项下包含兼具人身与财产属性的宅基地使用权的法律结构性难题。《民法典》确立的“所有权—用益物权—担保物权”的产权结构，会在很长一段时间内持续存在。强行将宅基地使用权解释为人役权，则会撼动现有的“所有权—用益物权—担保物权”的物权法律体系。

 其四，实践层面，宅基地使用权兼具人身与财产属性不利于盘活闲置宅基地资源。若继续延续宅基地使用权兼具人身与财产属性的认识，宅基地使用权无法从人身属性的权利枷锁当中挣脱出来，也就无法启动宅基地使用权人利用住房财产权产生经济收益的经济行为，最终影响宅基地使用权财产权能的行使。出于无奈考虑，城市化进程中的“新市民”也只能将宅基地及农房闲置不用，从而加剧农村的“空心化”。

基于上述原因，将宅基地使用权解释为兼具人身与财产属性的权利会产生与《民法典》所确立并延续至今的产权结构所不相容的体系性不适，也不符合目前的时代精神。因此，既不能无视宅基地使用权上浓重的人身属性色彩，也不能通过机械性加入宅基地资格权的方式解绑宅基地使用权的身份属性。当然，即便立法并未言明宅基地使用权的人身属性，宅基地使用权的确在用益物权性质之外，还表征出了强烈的人身属性。这一属性源于何处？如何破解宅基地使用权应然属性与实然属性之间的体系不适？对宅基地使用权为纯粹之用益物权，却又表现出人身属性的非典型特征的法律效果如何作出合理解释？这些疑问的解答，需要以对两轮宅基地制度改革法律实践作出探索，从中央政策当中提取宅基地使用权的应然政策取向作为前提，从而对宅基地使用权的内涵作出符合时代精神和法律规范的解答。

二、政策诠释：二轮宅基地制度改革的态度转变及政策取向

透过宅基地制度改革的政策语言，将成文化、体系化的法律制度解释为可与目前法律制度相融合的具体法律规则，乃法学理论亟待解决的重要议题。为此，需要充分理解两轮宅基地制度改革的目的价值，在中国式现代化背景下解读宅基地制度立法的应然取向及时代精神内涵。

（一）加强宅基地制度改革理论内涵的深化

体制机制创新和制度性供给是宅基地制度改革的题中之意，因此以往“中央一号文件”都将宅基地制度改革作为“农村土地制度改革”的一个部分。2024年“中央一号文件”中，宅基地制度改革不仅延续了对体制改革、机制创新的“农村改革创新路径”探索，还将“加强党的全面领导”作为宅基地制度改革实践落地的重要衡量标准，将浙江省“千万工程”作为启发宅基地制度改革立法的重要依据，将宅基地制度改革实践的“浙江经验”推广全国。

土地公有制既是我党百年土地制度的核心内容，也是党的百年土地制度最为鲜明的特点。社会主义制度的发展和完善是一个长期的历史过程，必须将“宅基地属于集体所有”的宪法表达，作为宅基地制度的改革底线。从法技术层面来讲，以宅基地集体所有为基础，宅基地制度改革的重心被放置在宅基地使用权之上。通过对宅基地使用权的法律塑造，实现增加农民住房财产权、激活农村沉睡资产的制度愿景。为此，宅基地使用权所承担的法律重任，不仅在于标识农民在农村地区所享有的住房人身权利，还要兼顾宅基地使用权上所具有的应然财产价值，补足现有立法对宅基地使用权收益权能的权利空缺。

（二）搁置宅基地三权分置的理论争议

与以往历年“中央一号文件”明确要求探索“所有权、资格权、使用权‘三权分置’”有所区别的是，2023年、2024年的“中央一号文件”并未明确表示宅基地制度改革乃“所有权、资格权、使用权”分置。表述的微妙变化能给我们一些启发：与第一轮宅基地三权分置制度试点改革相比，2.0时代宅基地制度改革并非仅是试点时间的延长和试点范围的扩大，更暗含了对宅基地制度立法导向的指引。第一轮宅基地制度改革试点改革过程当中衍生出了极为丰富的试点模式，任何一种实践路径的形成都与各地的经济发展特征及宅基地制度改革的历史背景紧密相关，难以在理论层面对宅基地制度试点模式作出优劣权衡。政策语境中，2018年“中央一号文件”将宅基地制度改革表述为，探索“所有权、资格权、使用权‘三权分置’”，改革重心在于如何对“宅基地使用权”“宅基地资格权”的内涵作出法律化表达。而宅基地制度二轮试点过程中，尤其是2023年、2024年“中央一号文件”则弱化了“三权分置”的具体表达，不再以“三权分置”的宅基地分解路径为宅基地制度改革实现的必要条件。面对宅基地试点改革风向的变化，理论层面也不应再局限于将宅基地内部权利机械拆解为三种权利并对其各自命名，纠结于宅基地使用权在后续立法中称谓的细微差别。宜搁置宅基地“三权分置”的理论争议，将重心聚焦于通过宅基地使用权权能的塑造及内涵的解读，让成员集体及农民充分享受到宅基地制度改革红利。

（三）关注宅基地制度改革的制度目的价值

宅基地制度改革的启动，意味着宅基地内部农民集体成员住房保障的矛盾已经逐渐弱化；社会经济发展的无限性与土地资源的有限性的矛盾则日益尖锐，倒逼宅基地闲置、利用效率低下等问题尽快解决。可以说，中国式现代化背景下宅基地使用权所承载的制度重任，从维护农民住房保障的单线任务，发展为兼顾实现农民住房财产权及住房保障权利的双重目标。

因此，宅基地制度改革的重点，不必以宅基地“所有权—资格权—使用权”三项权利的分置为形式性立法要件，过度探究《民法典》语境下的宅基地使用权与宅基地制度改革中的“宅基地使用权”的不同。只要以对相关权利主体的保障为实质性立法要件，以强化农民住房财产利益及盘活闲置宅基地和农房为目的性立法要件，对宅基地使用权作出符合现行立法及政策取向的内涵界定，便能够为宅基地使用权的立法所用。

（四）认可宅基地试点地区的多重实践经验

目前，随着宅基地制度改革试点工作的深入开展，各试点地区围绕宅基地使用权的具体内涵的不同表达，形成了各具特色的宅基地制度改革实践模式。相较于《国务院关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告》，对第一轮33个县（市、区）开展的宅基地制度改革“试点范围比较窄，试点时间比较短，尚未形成可复制、可推广的制度经验”的总结和评价，第二轮104个县（市、区）的宅基地制度改革已经颇为成熟，并涌现出了“象山模式”“绍兴模式”等可资参考的实践试点经验。二轮宅基地制度试点改革结束之后，相比较2023年对“稳慎推进农村宅基地制度改革试点”的强调，2024年“中央一号文件”更加关注试点工作结束之后，如何通过最小幅度的宅基地使用权的内涵变动，实现“农村宅基地制度改革”工作的稳慎推进。以上标志着宅基地制度改革过程当中，宅基地使用权从中央政策性文件到具有普适性的法律规范的立法时机已经成熟，倒逼法学理论层面对宅基地使用权的着重关注，深刻解读宅基地使用权的法律内涵。

三、权能解构：宅基地使用权内部结构及外部表征的结构分解

作为社会主义法治国家，必须依照符合事物发展规律、时代精神、人民利益、社会理想的法律来治理。为此，将农民利益置于最高位阶、以符合农村社会需求为目的、以体现经济价值为目标，从解释论视角对宅基地使用权的内涵作出符合农民利益、政策期许及试点实践的理论结构，是统合司法实然与理论应然的有效路径。

（一）成员权独立成权，维持成员身份的稳定性

农民集体成员权是中国特色的民事权利制度创新的典范，立法与政策层面对成员权的规定却显得格外单薄。立法层面，虽然有学者从《民法典》第261条第1款中解释出法律赋予农村集体经济组织成员权的意思，但该观点并非通说。同时，表达该观点的学者仍承认成员权在性质、内容及资格认定等方面的立法空白现状。可以说，在《农村集体经济组织法》颁布以前，我国法律并没有对“成员权”作出明确界定，成员权的具体内涵更是含糊其辞。在政策层面，《深化农村改革综合性实施方案》提出，“必须以保护农民集体经济组织成员权利为核心，明确界定农民的集体成员权，明晰集体土地产权归属，实现集体产权主体清晰。”政策文件保护集体成员权利的意识已经初步建立，成员权的内涵及外延则有待进一步界定。

《农村集体经济组织法》在对农村集体经济组织作出规范的同时，也对成员的基本概念、农村集体经济组织成员身份的认定及成员权的权利义务内容作出了初步界定，将基于农村集体经济组织成员身份取得的成员利益注入其中，使成员权成为维持农村集体经济组织成员身份的权利保障，为宅基地使用权解释论的开展提供了充分的制度契机。将原宅基地使用权中的人身属性设定为基于农村集体经济组织成员身份所取得的相关权利内容，为宅基地使用权脱离人身属性的困扰提供制度运行空间。既然在农村集体经济组织成员所享有的成员权中，已经包含了基于农村集体经济组织成员身份所取得的相关权利内容，宅基地使用权中自然不应该、也不必包含人身权及基于人身权所取得的相关财产权利。同时，根据《农村集体经济组织法》第11条的规定，认定为农村集体经济组织成员需要同时满足三项构成要件。其一，户籍要求；其二，与农村集体经济组织的稳定权利义务关系的要求；其三，以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障。此三项构成要件所划定的农村集体经济组织成员范围，与需要依靠宅基地使用权提供住房保障的农村居民指向同一批主体。因此，宅基地使用权当中所表征出的人身属性，可以视为《农村集体经济组织法》尚未颁布以前，隐匿于宅基地使用权中成员权的权利内容的直接体现。而《农村集体经济组织法》颁布以后，成员权得以独立成权，宅基地使用权中的身份属性也得以澄清，剔除掉附随在宅基地使用权中的成员权内容，将之作为能够与宅基地使用权相分离的农村集体经济组织成员身份中的权利内容。

可以说，宅基地使用权兼具人身与财产属性的权利外观，可以表达农村集体经济组织成员权权利内容未被澄清和明确的误读和误用。《农村集体经济组织法》颁布以后，成员权中以农村集体经济组织成员身份的享有为前提的基本内涵得到明确，成员权即可脱离宅基地制度的基本范畴，独立于宅基地使用权之外自由行使。

（二）提纯宅基地财产权，以回归用益物权属性

宅基地使用权的权利属性，早已在《民法典·物权编》这一私法规范中明示。不论是从用益物权的概念，还是从立法结构上“用益物权”与“宅基地使用权”包含与被包含的结构关系，宅基地使用权都应当被归到“用益物权”项下。寻遍有关条文，成员权这一以“人”的区分为目的充斥身份色彩的权利，难以纳入财产权流转过程中的一个权利分支，亦无法成为宅基地制度改革当中的基础概念。因此，使用权与成员权的关系实质是并驾齐驱、并行不悖的。限于当时的经济发展状况及社会保障条件，成员权无独立存续的必要，导致成员权隐身于宅基地使用权之后，呈现出成员权为宅基地使用权所吸收的法律效果。《农村集体经济组织法》颁布以后，原本被误认为属于宅基地使用权中的人身属性得以澄清，实为农村集体经济组织成员权中的权利内容，宅基地使用权便可回归用益物权的本来面目。

宅基地使用权的性质之争，随宅基地使用权中人身属性与财产属性的分解而得到提纯与除杂——用益物权属性的宅基地使用权得到提纯，附和于宅基地使用权之上的成员权被除杂并独立成权。经由解释后的宅基地使用权不再是《民法典》用益物权中的异类，也不需要再为迁就农民的身份利益而限制住房财产权利的流转范围。可以直接依照《民法典》第323条对用益物权的规定，将继受取得宅基地使用权人的主体身份作出扩张解释。扩张后的宅基地使用权的受让主体，不仅包括农村集体经济组织成员，不具有本农村集体经济组织成员身份的主体亦能享有宅基地使用权占有、使用、收益权能。在确保成员权紧紧依附于农村集体经济组织成员的情况下，只要基于《农村集体经济组织法》第5条第1款第2项的规定，“办理农村宅基地申请、使用事项”，由农村集体经济组织代表成员集体所有权时，对农村集体经济组织享有的决定性权利作出限制，确保宅基地使用权流转期限届满后，能够及时弹回原宅基地使用权人手中，成员主体享有的成员权利也不至于溢出农村集体经济组织之外。

四、权利重构：宅基地使用权的立体化解释及其体系效应

随着社会经济高质量发展的不断自我突破，城市地区与农村地区间资源要素交汇使得城乡间的交易壁垒被逐渐打破，宅基地使用权的市场化发展是大势所趋。为此，顺应宅基地使用权作为用益物权的法律定位、增强改革系统性，从解释论角度重塑宅基地使用权，将单纯具有财产属性的宅基地使用权与成员权相分离，不失为迎合现有法律体系、降低改革及立法成本、适应经济发展现状的最优路径。

（一）两权合一：隐匿于宅基地使用权中的成员权

1.宅基地使用权与成员权两权合一的历史需求

现行立法、法律实践、法学理论与政策构想四层次间对于宅基地使用权的不同表达与期许，使得宅基地使用权呈现出极度割裂之感。现行立法层面，根据《民法典》第362条对宅基地使用权的规定，宅基地使用权系用益物权具体类型，呈现出财产权利的经济属性却不包含宅基地使用权收益权能，也难以将之与身份属性相联系。法律实践层面，宅基地使用权所承载的人身属性致使其不能在农村集体经济组织外部流转，呈现出兼具人身与财产权能的法律实践属性，被塑造为与立法所不同的制度构造。法学理论层面，为尊重宅基地使用权私法实践的真实样态，将《民法典》中处于用益物权项下的宅基地使用权解读为兼具人身与财产属性的双重权利特征。政策构想层面，中央政策意在搁置宅基地“三权分置”的理论争议，以土地公有制为所有制基础、以试点实践经验为立法参照、以盘活农村闲置宅基地及农房为目标导向，探求宅基地使用权财产化的最优路径。

结合《农村集体经济组织法》对成员权的相关规定，宅基地使用权在立法与实践、理论上的不一致，可以通过解析宅基地使用权及成员权间法律关系的方式作出回答：《民法典》对宅基地使用权的内涵界定并未表明其人身属性，则宅基地使用权与其他用益物权相比所呈现出的特异性质，并非来源于《民法典》对宅基地使用权作出的法律界定，而是由于成员权未被得到法律明示却又实实在在地作用于宅基地这一土地权利之上所呈现出的法律效果，导致宅基地使用权在权利外观上呈现出用益物权的法律特征，可由用益物权人所占有、使用、收益，又在受到具有主体限定性的成员权的挟制的情况下，无法完全施展财产权利的权能内容，引起宅基地使用权的权利畸变，表现出宅基地使用权主体的特定性、收益权范围的限制性以及使用权的永久性等与用益物权所不相容的权利内容。得到法律明示的宅基地使用权与未被法律明示的成员权的紧密结合，造就了法律实践中宅基地使用权兼具人身与财产的双重权利属性。究其本质，宅基地使用权与成员权长期处于捆绑状态的法律效果，饱含着中国式现代化背景的时代价值。在过去的很长一段时间里，农村集体经济组织的收入水平偏低、区域间经济收入差异大，《农村集体经济组织法》立法的必要性和紧迫性并不强烈。2020年底，全国绝对贫困的帽子已经被摘掉，宅基地使用权所承担的农村地区住房保障的第一要务已经为其经济价值所取代。在对盘活闲置宅基地及农房具有强烈需求的中国式现代化背景之下，《农村集体经济组织法》的颁布引起对农村集体经济组织及农村集体经济组织成员的内涵及外延的确定，成员权从默示性、依附性的权利成为具有可靠法律依据的明示性、独立性权利，此一时机恰为宅基地使用权脱离人身属性提供了契机。

2.宅基地使用权与成员权两权合一的具体表达

宅基地制度改革以前，附随于宅基地使用权之上的成员权未被法律明确为一项独立权利，因此无法与宅基地使用权相分离而独立成权，致使在法律实践运行过程中，宅基地使用权一直与隐性成员权捆绑式并存于同一法律关系主体。为确保农村地区住房保障制度的实现，宅基地使用权与成员权之间一直持续着同生共死、相辅相成、紧密契合的关系。也正是基于宅基地使用权与成员权的紧密关系及成员权相关法律规范的缺失，成员权为宅基地使用权所吸收，并显现出宅基地使用权兼具人身与财产属性的权利状态。

实则，宅基地使用权在立法与实践层面所展现出的不同权利形态，系两权利在不同维度的法律表达。立法层面，《物权法》《民法典》对宅基地使用权的法律规范一直维持着用益物权的基本定位，并明确其包含“占有、使用”的权利内容。立法所规范的宅基地使用权可以解释为未附带成员权的宅基地使用权，以保持《民法典》对宅基地使用权内涵界定的稳定性。实践层面，农村集体经济组织成员所享有的宅基地使用权则表现出了强烈的人身属性，不仅不能在农村集体经济组织内部流转，还对宅基地使用权的继承、使用期限、取得方式等内容作出特别限制，这并非实践对法律的扭曲表达，而是由于享有宅基地使用权主体身份的特殊性所致。彼时农村地区经济发展水平的局限性，为宅基地使用权提出了替代农村地区住房保障制度的时代任务。为贯彻农村地区住房保障制度的实现，享有成员权的宅基地使用权人取得宅基地使用权之后不得在农村集体经济组织外部流转，以防农村集体经济组织内部住房福利的外溢而有损于农村集体经济组织集体利益及农村集体经济组织成员利益。住房保障的现实需求下，用益物权属性的宅基地使用权与农村集体经济组织成员享有的成员权被严格限制在农村集体经济组织成员这一身份主体之上，致使宅基地使用权在法学理论层面被解读出了兼具人身与财产的双重属性。

宅基地使用权受住房保障任务主导的时期内，宅基地使用权的运行需要受到成员权的压制而有所收敛，导致宅基地使用权及成员权的相关权利内容均无法完全显现，具有用益物权属性的宅基地使用权与具有人身属性的成员权在融为一体的情况下呈现出了特别的“化学反应”，其各自权利内容呈现淡化或异化的法律效果。宅基地使用权的淡化或异化最直观地表达为宅基地使用权收益权的行使受限，此外宅基地使用权利用的无偿性、永久性及主体限定性也是异于其他用益物权的具体体现。对于成员权来说，《农村集体经济组织法》第13条对农村集体经济组织成员的权利作出了明确列举，包括监督权、选举权、知情权、建议权、表决权等权利内容。由于过去农村集体经济组织收入普遍不高，农村集体经济组织成员所享有的成员权的内容无从体现和实现，成员权内容呈现出浮于表面的形式化、难以落实的空虚化。据农业农村部统计数据显示，到2015年底，全国有58万个行政村，其中没有集体经济的占50%。而目前全国乡、村、组级农村集体经济组织已达96万个，农村地区基本实现了农村集体经济组织的全覆盖。

综上，宅基地制度改革以前，宅基地使用权所表现出的兼具人身与财产的双重属性，可以从其权利外部及权利内部分别观察。从宅基地使用权的权利外部观察，具有人身属性的成员权与具有财产属性的宅基地使用权被简化为兼具人身与财产属性的宅基地使用权；从其权利内部观察，由于相关立法不完善导致成员权未能独立成权，具有人身属性的成员权被隐藏在财产属性的宅基地使用权之中。

（二）两权分离：宅基地使用权与成员权的分离

1.宅基地使用权与成员权的分离过程

法律必须与日益变化的文明状况相适应，而社会的义务就是不断制定与新的情势相适用的法律。对一项制度加以变更的前提条件是，将该项制度纳入法律框架的规制范围之内，接受法律的反复检讨和质疑，进而形成既有助于个人利益，又与国家意志相契合的行为准则。宅基地制度改革的最终目的在于，为宅基地使用权及农房所有权转化为财产性权利开辟法律通道，为农民住房财产权的实现提供法律保障。为此，宅基地制度改革可以理解为对宅基地使用权及成员权的分离，区分受《农村集体经济组织法》所调整的成员权与受《民法典》《土地管理法》所调整的宅基地使用权，对宅基地上的人身属性和财产属性作出合理配置。本着“地尽其利、物尽其用”的利用方式，具有占有、使用、收益权能的宅基地使用权既可以由农村集体经济组织成员享有，也可以随农房所有权的流转而转让给第三人；原本附合于宅基地使用权之上的成员权则在独立成权之后，继续体现农村集体经济组织成员身份、彰显成员对集体事务的管理决策权，维持并保留在农村集体经济组织成员手中。宅基地制度改革之后，中国式现代化的不断发展为宅基地使用权内涵的更新注入了鲜活的目标需求，农村地区“维持住房保障任务”的历史使命为“盘活闲置宅基地及农房”的时代价值所替代，以维持农村地区住房保障为目的建立起的宅基地使用权与成员权的紧密关系也得以逐渐松绑。《农村集体经济组织法》的颁布为成员权与宅基地使用权的分离提供了法律契机，得以在农村集体经济组织成员流转、赠与、互换宅基地使用权后继续维持农村集体经济组织成员身份，为农村集体经济组织成员享有成员权提供法律确信。

2.与宅基地有关的成员权权利内容

根据《农村集体经济组织法》第13条第1款第4项、第6项、第7项、第8项、第9项及第10项的规定，农村集体经济组织成员享有的权利包括：宅基地使用权监督建议权、宅基地申请权、宅基地利益分配权、宅基地及农房征收补偿权、住房保障服务和福利权及其他相关权利等。具体来说，成员权中与宅基地有关的权利包括以下六项。

其一，宅基地使用权监督建议权。基于《农村集体经济组织法》第13条第1款第4项的规定，农村集体经济组织成员有权监督农村集体经济组织在宅基地用地类型上从事的各类生产经营，并对生产经营活动及收益分配、使用提出意见和建议；其二，宅基地申请权。根据《农村集体经济组织法》第13条第1款第6项的规定，宅基地申请权是取得宅基地使用权的基础与前提，农村集体经济组织成员只有在享有宅基地申请权的情况下才能申请并取得宅基地使用权。结合《土地管理法》第62条第4款的规定，农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。农村集体经济组织成员享有的宅基地申请权，属于一次行使即用尽的权利；其三，宅基地利益分配权。根据《农村集体经济组织法》第13条第1款第7项的规定，农村集体经济组织利用宅基地从事生产经营活动并产生了相应经济收益的，农村集体经济组织成员有权参与利益分配。如陕西省高陵区通过建立农村产权交易中心，将农房按单宗评估价值区间，分别由区农村产权流转交易服务中心、街道交易站和村交易点组织交易。截至2023年底，基于盘活闲置宅基地所得的产权交易平台交易金额为503.5万元，农村集体经济组织成员有权参与收益分配并获得432.9万元收入；其四，宅基地及农房征收补偿权。根据《农村集体经济组织法》第13条第1款第8项的规定，集体土地被征收时，若该被征收的集体土地的用地类型为宅基地的，农村集体经济组织成员可以参与分配土地补偿费。此外，征收宅基地时，涉及宅基地上房屋征收的，房屋所有权人还享有农房征收补偿权；其五，住房保障服务和福利权。农村集体经济组织成员享有农村集体经济组织提供的服务和福利的权利，由于农村地区住房保障制度需要通过宅基地使用权制度得以维系，农村集体经济组织分配宅基地使用权或通过经济补助等方式，为住房困难群体提供的相应住房福利制度，是农村集体经济组织成员享有的服务和福利中的应然权能内容。基于这一解释，农村村民符合《农村集体经济组织法》第11条、第12条的规定，由成员大会认定为农村集体经济组织成员的，有权凭借成员权享有住房保障服务和福利权；其六，其他权利。根据《农村集体经济组织法》第13条第1款第10项的规定，农村集体经济组织成员享有“法律法规和农村集体经济组织章程规定的”与宅基地有关的其他权利。

（三）宅基地使用权重构引发宅基地制度体系化效应

基于对宅基地使用权的立体化解释，兼具人身与财产属性宅基地使用权可以表达为用益物权性质的宅基地使用权与人身属性的成员权的结合，即“宅基地使用权+成员权=宅基地使用权”。由于过去农村集体经济收入水平较低，基于成员权所享有的农村集体经济组织成员权利难以直观体现。成员权中与身份有关的权利被长期搁置并附合于宅基地使用权之中，因此直观表现出宅基地使用权兼具人身与财产属性的权利外观状态，并呈现出宅基地使用权与成员权“一荣俱荣、一损俱损”的法律效果。《农村集体经济组织法》颁布之后，宅基地使用权中所表现出的具有人身属性的权利内容被实名制，并有了特定的容身之所，宅基地所有权的稳固结构不受改革影响得以完整保留，直观表达为具有用益物权属性的宅基地使用权与具有人身属性的成员权并存于农村集体经济组织成员这一主体之上的状态。宅基地制度改革之后，原本为宅基地使用权所吸收的成员权，随着农村集体经济组织规则的完善得以从宅基地使用权中分离并独立成权，用以保障基于农村集体经济组织成员身份所享有的各项权利内容。    

基于这一思路，其一，斩断宅基地使用权与成员权之间的直接关系，避免宅基地使用权因人身属性而难以自由流转。宅基地使用权中的财产权利不能流转的法律原因在于，宅基地使用权上的人身属性不能溢出农村集体经济组织成员身份。分置后的宅基地使用权一部分以财产属性的宅基地使用权呈现，另一部分则以成员权权利的形式及义务的履行为呈现方式。经由权利重构，在对农村集体经济组织成员身份作出严格限制的前提下，纯粹财产属性的宅基地使用权的流转可以不再受限。农村集体经济组织成员流转宅基地使用权的，不影响其享有的成员权身份。其二，消除宅基地使用权中具有人身属性的异质属性，确保宅基地使用权能够有效融入用益物权法律体系。《民法典》中宅基地使用权不具有身份属性的定位与司法实践中宅基地使用权的身份属性存在强烈的冲突及反差，导致宅基地使用权的权利内容无法完全容身于用益物权的权能范围之内。经由权利重构，宅基地使用权中的人身属性实则源于集体经济成员行使成员权的法律结果。由此消解宅基地使用权在作为用益物权类型之一的体系不适性，维持“所有权—用益物权—担保物权”的传统物权法律体系的完整性。其三，借助独立于物权体系之外的成员权解释宅基地使用权上存在的人身属性，顺势解决土地承包经营权上的立法困境。即便农地三权分置制度已经入法，土地经营权的流转实践与法律规范已经得到统合，法理论层面“土地承包经营权—土地经营权”的物权关系问题仍然悬而未决。基于宅基地使用权与土地承包经营权在权利结构及权利属性上的相似性，从宅基地使用权中分离出成员权的解释方法，不仅能够有效解决宅基地使用权的人身属性无处安放问题，还可以附带性解决土地承包经营权的定性。二者作为用益物权的类型之一却与其上位概念“用益物权”及物权法律体系不相融合。通过成员权的独立存续，使得具有用益物权属性但不符合用益物权权能内容的土地承包经营权的理论内涵得以澄清。财产属性的宅基地使用权及土地承包经营权，既可与成员权并存于同一农村集体经济组织成员主体之上，也可分别存在于不同权利主体之上，以此划定用益物权及成员权之间的清晰界限，避免物权法律体系的结构性紊乱。

结论

法律规范中的宅基地使用权被置于用益物权的体系范畴之内，实然状态下的宅基地使用权却呈现出兼具人身与财产属性的异质特征，引起立法与实践、现实及需求间的不协调性。对宅基地使用权的解释，需要回归法理逻辑和现有立法的正当化考量，与我国民事法律体系及中国式现代化的社会实践相结合，充分体现两轮宅基地制度试点改革的政策态度，利用《民法典》《农村集体经济组织法》为改革提供的依据及预留的空间。宅基地使用权法律制度的制度思维模式，适应《民法典》所构建的“所有权—用益物权—担保物权”法律体系，将之与《农村集体经济组织法》对成员权内容的界定相结合。基于此，宅基地使用权可以解读为宅基地使用权与成员权的结合。宅基地制度改革之后，通过充实农村集体经济组织成员权的权利内容，充分释放宅基地使用权的财产权属性。以《农村集体经济法》第13条中明确规定的成员权的具体内容，作为充实成员权的理论基础，明确农村集体经济组织成员享有的宅基地使用权监督建议权、宅基地申请权、宅基地利益分配权、宅基地及农房征收补偿权、住房保障服务和福利权及其他相关权利，澄清“标识成员身份”的成员权与“对物的支配权”有关的宅基地使用权间的属性之别。

经由解释后的宅基地使用权既可并存于同一主体之上，呈现出农村集体经济组织成员基于成员权享有宅基地使用权的法律效果；也可以并存于不同主体之上，农村集体经济组织成员申请取得宅基地使用权之后，将宅基地使用权出租、赠与、互换或转让给第三人。农村集体经济组织成员转让宅基地使用权的，不影响其基于成员权所享有的具体权利。通过明晰单纯身份属性的宅基地使用权与成员权的权利内容，将宅基地使用权从人身属性的枷锁中解脱出来，农村集体经济组织成员所享有的宅基地财产权与成员权的身份属性在互不干扰的情况下得以有条不紊地运行，从而助力农民经济增收和宅基地高效利用，利用最小的法律改革成本产生最大化的宅基地改革效益，加速城乡土地市场融合，助力中国式现代化发展！

因篇幅限制，已省略注释及参考文献。原文详见《河北法学》2025年第3期。