作者简介：常保国，男，辽宁铁岭人，中国政法大学纪检监察学院院长、教授，研究方向：纪检监察学；胡雨晴，女，浙江仙居人，中国政法大学博士后研究人员，研究方向：监察法学。

摘要：立法上规定，对于符合“主动认罪认罚+一般自首/余罪自首/退赃/重大立功/涉及国家重大利益”条件的被调查人，监察机关经法定审批程序可以在移送起诉时提出从宽处罚的建议。这一特殊的制度安排契合中国特色反腐败体制和现实需求，符合“宽严相济”和“罪刑相适应”的要求，具有正当性。监察从宽处罚建议作为一种监察文书，是对“量刑建议”或“量刑”的建议，司法机关原则上应当采纳，但其据以提出的依据发生变化确实不宜从宽处罚，或者司法机关对从宽情节认定存在不同意见等情形除外。监察从宽处罚建议制度理论上面临权利保障的质疑，实践中存在程序设计不完善、适用率低等问题，可以借力检察提前介入制度强化被调查人权利保障，通过规范内容、强化说理提高监察从宽处罚建议的可操作性与可接受性，并进一步优化审批程序，激活监察从宽处罚建议的适用。

关键词：监察从宽处罚建议；职务犯罪；特别认罪认罚从宽；体系建构

一、问题的提出

《监察法》第31条规定涉嫌职务犯罪的被调查人主动认罪认罚并符合一定附加条件，监察机关经领导人员集体研究，并报上一级监察机关批准，可以在移送人民检察院时提出从宽处罚的建议。上述附加条件包括四种情形：一是自动投案，真诚悔罪悔过的；二是积极配合调查工作，如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为的；三是积极退赃，减少损失的；四是具有重大立功表现或者案件涉及国家重大利益等情形的。《监察法》的上述规定明确了从宽处罚建议适用的实体条件和程序条件，但是对于从宽处罚建议的效力未予以规定，同时也未明确被调查人自愿认罪认罚但不符合提出从宽处罚条件的情况下在调查阶段是否适用以及如何适用认罪认罚从宽制度。

此后，《刑事诉讼法》修改，确立了适用于所有罪名的认罪认罚从宽制度。《刑事诉讼法》没有赋予侦查机关提出从宽处罚建议的权力，但是规定了认罪认罚从宽制度在侦查阶段的适用，“犯罪嫌疑人自愿认罪的，应当记录在案，随案移送，并在起诉意见书中写明有关情况”。对于监察从宽处罚建议在刑事诉讼中的适用，《刑事诉讼法》未予以规定。

学理上认为职务犯罪调查权与侦查权具有基因上的混同性和内容上的同质性，然而《监察法》和《刑事诉讼法》关于认罪认罚从宽制度在调查阶段和侦查阶段的适用的规定却截然不同。《监察法》作为一部新法与既有法律体系存在一些细微矛盾或者不适用的情况应属于正常现象。但两法之间的抵牾悖离了法治对“形式理性”的要求，基本法内容的相互冲突与全面推进依法治国的要求不符，在认罪认罚从宽问题上两法的差异需要弥合。《监察法实施条例》对此作出了回应。《监察法实施条例》第219条第2款规定，被调查人在调查阶段认罪认罚，监察机关没有提出从宽处罚建议的，应当在《起诉意见书》中写明其自愿认罪认罚的情况。这一规定没有限制“《起诉意见书》载明被调查人认罪认罚情况”的适用范围，也未要求须经特殊的审批程序。《监察法实施条例》的上述规定与《刑事诉讼法》关于侦查阶段适用认罪认罚制度的规定相一致，实现了认罪认罚从宽制度的一般适用在监察程序和刑事诉讼程序中的协调统一，有利于保障被调查人获得从宽处罚的权利。

至此，监察调查职务犯罪认罪认罚从宽形成了两套并行的制度：一般情况下，被调查人认罪认罚的，监察机关移送起诉时在《起诉意见书》中载明相关情况，不专门提出从宽处罚的建议，与普通犯罪一致。特殊情况下，被调查人符合“主动认罪认罚+一般自首/余罪自首/退赃/重大立功/涉及国家重大利益”条件的，监察机关可以经法定程序提出从宽处罚建议。

《监察法》及其实施条例在认罪认罚从宽问题上作出上述制度安排是否合理？职务犯罪构建单独的监察从宽处罚建议制度是否有其必要性？其在刑事程序中具备什么样的法律效力？作为监察权向刑事诉讼程序延伸的一种载体，监察从宽处罚建议的提出程序是否存在问题？需要如何去完善以更好地与诉讼程序有效衔接？这些问题是本文的核心关切。在具体的行文思路上，本文先是从我国反腐体制和职务犯罪案件的特殊性出发，论证监察从宽处罚建议制度具备正当性基础，在此前提下从监察从宽处罚建议产生效力的时间、范围和强度三方面剖析其法律效力；进而针对监察从宽处罚建议制度遇到的理论和实践挑战提出完善路径；最后是结语。如此，监察从宽处罚建议制度得以更加完善并完成与刑事诉讼程序的衔接。

二、监察从宽处罚建议制度的正当性基础

在监察调查职务犯罪案件中设立区别于普通刑事案件和检察自侦案件的特别认罪认罚从宽制度，赋予监察机关提出从宽处罚建议的权力，具备正当性基础。

（一）构建监察从宽处罚建议制度契合中国特色反腐败体制，具有合理性

党的各级纪律检查委员会是党内监督专责机关，其主要任务之一是协助党的委员会推进全面从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败工作。可见纪委是党领导反腐败工作的具体执行机关。监委则是行使国家监察职能的专责机关。纪委监委合署办公，实行一套工作机构、两个机关名称，履行党的纪律检查和国家监察两项职责，实现纪委监委领导体制和工作机制的统一融合，集中决策、一体运行。合署办公模式下，纪委、监委无论是在领导体制、工作机制还是在人员组成上都高度融合，形成“实质上两权合由一套人马行使、名义上分开的权力格局”。纪委监委在机关性质上具备了党政双重属性，且不能简单分割，纪委作为党的工作机关居于主导地位，直接指导或间接主导监委的具体工作。由于与党的纪律检查机关合署办公这一体制机制的优越性和特殊性，使得监察机关对于党对反腐败工作的路线、方针、政策的理解和把握更为精准和透彻。同时，作为宪法意义上的政治机关，监察机关对于案件处理的政治效果的把握相对于司法机关更具有敏锐性；而作为行使国家监察职能的专责机关，其对于纪法效果的把握比司法机关更专业，对于职务犯罪案件处理的社会效果，即人民群众对于职务犯罪的一般认知和对于从宽处罚的接受度的了解也比司法机关更为精准。监察机关提出从宽处罚建议是一个审慎的决定，“既要根据犯罪的具体情况，区分案件性质、情节和对社会的危害程度，也要从政治和全局出发综合分析研判，做到该宽则宽、当严则严、宽严相济，实现政治效果、纪法效果和社会效果相统一”。

监察权的行使与党的纪律检查权的行使不可分割，这是监察机关与同作为政治机关的检察机关和公安机关最显著的区别。后二者作为法律监督机关和侦查机关，在党的统一领导下开展工作，在办案中努力实现政治效果、法律效果和社会效果的有机统一，在履行办案职责之外，还要开展思想政治工作，在这个意义上才成为“政治机关”。监察机关对于职务犯罪案件被调查人是否适合从宽处罚的把握具有政治上和专业上的优势。在公安机关等作为侦查主体的普通犯罪案件中，则不存在这种体制机制的优越性和特殊性，缺乏提出从宽处罚建议的制度基础。而在检察机关作为侦查主体的自侦案件中，如果建构同样的从宽处罚建议体系，在“上命下从”的检察一体化体制下，自侦部门经上级检察机关批准提出的从宽处罚建议很容易演变成代表上级意志的“命令”，使得公诉部门不得不服从，既无必要也难以起到应有的效果。因而，在普通案件和自侦案件中没有必须设立以从宽处罚建议为核心的特别认罪认罚制度。

（二）构建监察从宽处罚建议制度适应反腐败实践的需要，具有现实必要性

监察从宽处罚建议是监察机关移送起诉时在认定被调查人符合特定条件的前提下，经法定审批程序提出的对其未来处罚上的建议，且这种建议表达的倾向性意见是从宽。监察从宽处罚建议的载体包括《起诉意见书》的部分内容和单独的《从宽处罚建议书》两种形式，其内容是从轻、减轻或者免除处罚等关于从宽处罚的程度或幅度的意见，论证其现实必要性，需要先对其性质进行界定，进而才能判断其对于实践的价值。

首先，监察从宽处罚建议不是事实。事实包含了“真实性”和“可陈述性”的属性。作为《起诉意见书》内容的从宽处罚建议包含在监察机关处理意见部分，而非事实认定部分，其内容是体现监察机关对于处罚的态度，而非对于事实的陈述，并且要接受后续程序的审查，因而显然不是一种事实。而以单独的《从宽处罚建议书》提出从宽处罚建议时，文书中往往会包含具体从宽情形等内容，但是其不可或缺的核心内容仍然是监察机关对于处罚的态度，从宽处罚的具体情形只是作为提出从宽处罚建议的事实依据，因而这种情况下监察从宽处罚建议也并非一种事实。

其次，监察从宽处罚建议不是情节。有观点认为，监察机关“从宽处罚建议应作为一种法定从宽处罚情节列入《刑法》”。这种观点是站不住脚的。立法上规定的监察从宽处罚建议提出条件中，“认罪认罚、自首、重大立功”本就是法定从宽情节；“退赃”则是司法实践中酌定从宽情节；“涉及国家重大利益”没有明确对应的法定量刑情节，但是从价值上判断，建议从宽应当是在“利于国家”的前提下，根据司法实践惯例，这种情形也应作为一种酌定从宽的情节。在认罪认罚、自首、退赃、重大立功、涉及国家重大利益已经在量刑上予以评价的情况下，再将监察从宽处罚建议作为一种法定或酌定从宽情节，属于量刑情节的重复评价。因而，监察从宽处罚建议不是从宽情节。

再次，监察从宽处罚建议亦不是证据。立法上对于证据的定义是：“可以用于证明案件事实的材料，都是证据。”从内容上看，监察从宽处罚建议的作用是表明监察机关对于处罚上的态度而非证明案件事实，因而不是一种证据。从形式上看，作为《起诉意见书》的一部分提出时，从宽处罚建议包含在监察机关处理意见部分，而非证据部分；而以单独的《从宽处罚建议书》提出时，证明提出该建议的事实依据的相关证据材料也不包含在文书中，说明这种情况下监察从宽处罚建议也并非证据。

最后，监察从宽处罚建议的性质属于“监察文书”。监察文书是相对于诉讼文书而言的。诉讼文书不同于证据材料，是指由公、检、法三机关按照一定的法律程序, 为处理案件而制作或发布的具有法律效力的文书。公安机关的《起诉意见书》就是诉讼文书的一种。监察程序独立于刑事诉讼程序，因而监察机关按照一定的法律程序，为处理案件而制作或发布的具有法律效力的文书也非诉讼文书，而是监察文书。监察机关的《起诉意见书》《从宽处罚建议书》《监察建议书》等都属于监察文书。因此，当作为《起诉意见书》的内容提出时，监察从宽处罚建议是监察文书《起诉意见书》的一部分，属于监察文书；而作为单独的文书提出时，该载体本身就是监察文书。

职务犯罪案件的证据往往较难获取且对口供依赖性强，而高效反腐又是监察体制改革追求的目的，认罪认罚从宽制度“高度契合了职务犯罪尤其是贪腐犯罪案件中较为独特的证据结构和特点，有利于减缓职务犯罪案件的证明难度”，使得调查阶段有适用该制度的需求和动力。监察从宽处罚建议作为一种监察文书，由监察机关以书面的形式依法向司法机关提出，具有法律效力，提前强化了被调查人获得从宽处罚结果的保障，促使其更有意愿配合调查，自愿供认犯罪事实，对于降低职务犯罪案件的证明难度，实现高效反腐起到了进一步促进作用。此外，获得从宽处罚建议的被调查人在刑事诉讼程序中也更不容易翻供，同时也提升了司法办案效率，有利于节约司法资源。调研中了解到，被提出从宽处罚建议的被追诉人普遍比较信赖从宽处罚建议的效力，为了最终获得实质的从宽处罚的效果，在刑事诉讼程序中更易于坚持承认犯罪事实的供述。

（三）构建监察从宽处罚建议制度是贯彻宽严相济监察原则的要求，也是宽严相济刑事政策在反腐败领域的体现

虽然监察从宽处罚建议的内容包含了监察机关对被调查人量刑上的意见（建议从宽处罚是对于量刑上的意见），但是其与量刑建议存在本质上的不同。量刑建议是公诉人或公诉机关依法在《起诉书》或庭审中向法庭提出的对被告人处以特定或一定幅度内刑罚的建议。从权力渊源看，公诉权是量刑建议权存在的基础，为量刑建议权的存在提供了正当性依据。而从宽处罚建议是监察机关在将被调查人移送审查起诉时依法提出的对于处罚上的建议，从宽处罚建议权来源于监察权。从法律规范来看，监察权是一种复合型权力，包含监督、调查、处置三项职能。尽管“监察全覆盖”背景下监察机关有着广泛的权能，监察权与检察权的权限范围在诸多方面存在争议，但是在权力的纵向接力上，监察权与检察权有着明显的界分，基于监察调查结果提出的从宽处罚建议不能代替以公诉权为正当性基础的量刑建议。从产生途径看，监察从宽处罚建议与量刑建议存在本质区别。量刑建议和监察从宽处罚建议虽然都是国家权力机关单方面提出的，但是在认罪认罚语境下，量刑建议的提出是基于控辩双方认可的幅度刑或确定刑，归根结底是“双方诉讼合意的产物”，具有控辩协商的属性，控辩协商是量刑建议的正当性基础。而监察从宽处罚建议的提出显然没有经过任何协商程序，也没有给予被调查人提出异议的权利，其是典型的权力单向运作的结果。被调查人仅履行监察从宽处罚建议提出条件所规定的行为，至于结果——监察机关是否提出从宽处罚建议，则不受其意志影响。监察从宽处罚建议的正当性基础不是双方“合意”，而是“有利于被调查人”，监察机关提出的有利于被调查人的建议不因未事先与之协商并征得其同意而丧失正当性基础。

相比较于普通犯罪所奉行的谦抑、宽缓化的原则，职务犯罪奉行的则是从重从严、坚决打击的理念，因而此前有观点认为从重从严打击职务犯罪、高效反腐的目的映射到职务犯罪认罪认罚从宽制度上则表现为监察机关对认罪认罚从宽制度持审慎适用、严格审查的态度。但是《监察法》把“惩戒与教育相结合，宽严相济”作为监察原则，可见打击和惩治腐败不是监察工作的唯一目标。正是秉承宽严相济的监察原则的要求，《监察法实施条例》在制度设计上对于调查阶段认罪认罚从宽制度的态度并非严格限制，而是不仅明确被调查人在调查阶段的认罪认罚情况应当在《起诉意见书》中载明，且相比于普通刑事案件的犯罪嫌疑人，职务犯罪被调查人在符合特定条件的情况下还可能适用特别认罪认罚从宽制度，由监察机关提出从宽处罚建议。宽严相济作为一种刑事政策适用于所有的刑事案件，同样也适用于反腐败领域。监察调查职务犯罪案件进入刑事诉讼程序后，监察从宽处罚建议在刑事诉讼中产生效力，正是宽严相济刑事政策在反腐败领域中的体现。

但是这样的特殊制度安排同时也在实践中引发隐忧，即是否违背公平原则，会否导致监察调查职务犯罪与其他犯罪实体处罚上的不公平？事实上，《监察法》对于适用从宽处罚建议限制了严格的实体条件，在符合如此严格的实体条件的情况下对被调查人建议从宽处罚不违背罪刑相适应原则，只要审慎把握从宽处罚的幅度则不会导致实体处罚上相较于普通犯罪的不公平。普通刑事案件中，在被追诉人符合如此严格的实体从宽处罚条件的情况下，一般也会获得从宽处罚的结果。确立职务犯罪特别认罪认罚制度其实是在程序上提前确保实体法上法律适用人人平等原则的落实。由监察机关针对特定情况下的职务犯罪案件提出从宽处罚建议，司法机关在后续的程序中也可以更加放心地对职务犯罪被追诉人予以从宽处罚，还可以避免后续程序中司法机关因被追诉人的“贪官”身份而对提出从宽处罚建议或进行从宽处罚存在顾虑，使被追诉人面临与其罪责不相适应的重刑。因此，构建监察从宽处罚建议制度既是宽严相济刑事政策在反腐败领域的体现，也符合“罪刑相适应”的要求，不会导致实质处罚上的不公平。

三、监察从宽处罚建议的法律效力

立法对于监察从宽处罚建议的效力未予以明确，但是其应当对后续程序产生一定的效力。程序上，监察从宽处罚建议是监察机关经严格审批后作出的，且其是对于被调查人有利的建议，无论是从维护监察行为的严肃性、国家机关公信力的角度还是从保障被调查人权益的角度考量，其都应当具备一定的强制力。实体上，立法对于监察机关提出从宽处罚建议规定了严格的条件，在被追诉人符合如此严格的实体条件的情况下，在量刑上对其予以从宽，也符合罪刑相适应原则的要求。因而，监察从宽处罚建议在刑事诉讼程序中应具备一定的法律效力。接下来对监察从宽处罚建议在什么时间、什么范围内对司法机关产生什么样的效力进行分析。

（一）时间效力

监察案件进入刑事诉讼程序后经历的第一个阶段是审查起诉。检察机关在提起公诉时有提出量刑建议的权力，从宽处罚建议代表了监察机关在其认定的事实、情节和搜集的证据材料的基础上对被追诉人处罚上的态度，检察机关在提出量刑建议时对监察机关经严格程序提出的对被追诉人有利的处罚建议应当予以考虑。法院作为审判机关要对被告人的行为作出认定，进行定罪量刑，对被告人给出最终的处罚结果，在量刑的时候对监察从宽处罚建议也应当予以考虑（在什么范围内作何程度的考量将在下文分析）。监察从宽处罚建议在审查起诉阶段和审判阶段都应当具备效力。当然，监察从宽处罚建议在审判阶段产生效力有赖于检察机关的起诉行为。

从实然的角度看，监察从宽处罚的时间效力也已辐射到后续的诉讼阶段。《监察法实施条例》出台前，在裁判生效以前，司法机关均可成为监察从宽处罚建议的接收主体，并据此对审查起诉、提起公诉和审理裁判产生相应的影响。实践中，监察机关提出从宽处罚建议的，检察机关在提出量刑建议时都会对予以考虑，法院在量刑时也会予以考虑，并且在一些判决书中予以体现。笔者在调研中还了解到，《监察法实施条例》出台之前，个别案件中监察机关在审判阶段才向司法机关提出从宽处罚的建议，检察机关采纳监察从宽处罚建议调整量刑建议，法院最终采纳了检察机关调整后的量刑建议。《监察法实施条例》生效以后，监察机关无权在检察机关提起公诉以后提出从宽处罚建议，但是其效力仍然延伸至审判阶段。

（二）效力范围

监察机关提出从宽处罚建议的前提是被调查人主动认罪认罚，明确从宽处罚建议的效力范围须先对调查阶段的“认罪”和“认罚”作一个界定。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部和司法部《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》（以下简称《指导意见》）第6条将“认罪”规定为“犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，对指控的犯罪事实没有异议”。《指导意见》虽不适用于调查阶段，但是调查阶段对于“认罪”的把握可参考《指导意见》的相关规定，确定为“被调查人自愿如实供述自己的罪行，对监察机关认定的犯罪事实没有异议”。根据《指导意见》第7条第1款的规定，“认罚”在侦查阶段表现为表示愿意接受处罚。实践中各地监察机关提出从宽处罚建议时对“认罚”的把握与《指导意见》的规定不尽相同。通过对天津、浙江、河北、云南等地的调研，笔者了解到，《监察法》刚出台时的早期探索阶段，部分地区监察机关在从宽处罚建议中有提出从宽幅度或确定刑的建议，但现在实践中普遍做法是监察机关在移送起诉时只表明较为宽泛的建议从宽处罚的态度（包括建议从宽处罚、从轻处罚和减轻处罚）。监察从宽处罚建议中各种从宽幅度的把握可概括表述为“监察机关对于处罚上的建议”，被调查人的“认罚”则相应是接受监察机关的处罚建议。因此，监察机关提出从宽处罚建议的基础是“被调查人自愿如实供述，承认监察机关认定的犯罪事实，并愿意接受监察机关对于处罚上的建议”，这也是监察从宽处罚建议在后续的司法程序中产生效力的基础。

监察从宽处罚建议在审查起诉阶段发生效力的范围是在其具备效力基础的情况下，检察机关在提出量刑建议或决定构罪不起诉时予以考虑。如果被追诉人反悔不认罪，监察从宽处罚建议则丧失了其发生效力的基础，不再具有效力。如果检察机关的指控追加了犯罪事实，监察从宽处罚建议原则上也丧失了其发生效力的基础，除非追加的犯罪事实被追诉人在调查阶段已经予以交代，这种情况下说明被追诉人的认罪态度良好，没有动摇从宽处罚建议提出的根基。如果检察机关的指控减少了犯罪事实，且监察机关提出了从宽幅度或确定刑的建议，监察从宽处罚建议也丧失了其发生效力的基础，因为指控事实的减少必然影响到确定刑和幅度刑范围。检察机关的指控减少了监察机关认定的犯罪事实，只有在监察机关仅概括表明建议从宽处罚的态度且被追诉人仍自愿认罪认罚时，从宽处罚建议仍具有效力基础，因为检察机关指控的犯罪事实仍在监察机关认定的犯罪事实范围内，被追诉人的主观恶性和认罪悔罪表现也没有超越监察机关据以提出从宽处罚建议时的范围。当然，如果检察机关认定的事实与监察机关认定的事实存在差别，实践中更为妥帖的做法是与监察机关协商沟通确认是否重新提出从宽处罚建议。

监察从宽处罚建议在审判阶段可能对于检察机关和法院同时产生效力。认罪认罚从宽制度也适用于审判阶段，检察机关在审判阶段同样有权提出量刑建议。与此同时，法院经审理认为认罪认罚案件中量刑建议明显不当，或者被告人、辩护人对量刑建议提出异议的，检察机关可以调整量刑建议。监察从宽处罚建议在审判阶段对于检察机关产生效力的范围限于检察机关提出或调整量刑建议时，因为在提出或调整量刑建议时都应对监察从宽处罚建议予以考虑。监察从宽处罚建议对法院的效力范围则是检察机关提出量刑建议的情况下，审查量刑建议是否采纳从宽处罚建议以及是否合理；检察机关未提出量刑建议或者未采纳量刑建议的情况下，法院在量刑时对监察从宽处罚建议直接予以考虑。根据《刑事诉讼法》第201条第1款的规定，对于认罪认罚案件，法院依法作出判决时，一般应当采纳检察机关的量刑建议。认罪认罚语境下量刑建议的提出是基于控辩双方认可的幅度刑或确定刑，归根结底是“双方诉讼合意的产物”，具有控辩协商的属性，立法上赋予其“一般应当采纳”的效力是司法诚信原则的体现，保障了被追诉人的信赖利益。但是这不意味着法院无需审查检察机关的量刑建议是否适当。《刑事诉讼法》第201条第2款也规定了，法院在经审理认为量刑建议明显不当，检察机关不调整量刑建议或者调整量刑建议后仍然明显不当的情况下，应当依法作出判决。可见，认罪认罚案件中，法院也需要对检察机关提出的量刑建议是否适当进行审查。监察从宽处罚建议作为监察机关经严格审批提出的应当具备一定效力的建议，法院在判断量刑建议是否适当时应当审查检察机关是否采纳了监察从宽处罚建议，以及这种采纳或者不采纳是否合理。当法院不采纳检察机关量刑建议或者检察机关未提出量刑建议时，法院在量刑时则需要审查判断监察从宽处罚建议是否仍具备效力基础，考虑是否采纳监察从宽处罚建议。

（三）效力强度

监察从宽处罚建议在刑事诉讼中的效力应确定为何种强度是研究其法律效力无法绕开的问题。收集、审查判断证据以及运用证据认定案情的活动首先是一种认识活动，固然要受到认识规律的制约。调查阶段负责从无到有收集、调取证据，审查起诉阶段则是对监察机关收集的证据进行审查并决定是否提起公诉，审查起诉阶段对于案件事实的认知是在调查的基础上的进一步加深。尽管监察机关办案质量较高，但是从宽处罚建议大多是在案件尚处于调查阶段时提出的，案件的事实和证据、被调查人的认罪悔罪态度等在后续的司法程序中还是存在发生变化的可能，从审慎的角度考虑，监察从宽处罚建议的效力不应不可推翻。有调查显示，实践中有些地区的监察机关从宽处罚建议采纳率不到50%，而有些地区则高达100%。这其中固然有被追诉人反悔导致从宽处罚建议不被采纳的因素在，某种程度上也反映了“实践中检察机关对待监察机关提出的认罪认罚从宽建议的效力也认识不一”。

有观点认为，应当赋予监察机关的从宽处罚建议参考作用，而不是强制约束力。原因在于：其一，可以避免权力的冲突，充分发挥审查起诉的功能和作用，防止因从宽处罚建议的强制约束力导致审查起诉走过场。其二，如果被追诉人确实符合从宽处罚的情节，检察院审查起诉、法院审判时本身自然会予以充分考虑。其三，法官对于认罪认罚案件享有最终审查权，对是否同意量刑建议享有最终裁判权。此种观点和支撑该观点的理由均值得商榷。“参考作用”和“强制约束力”之间并非不存在中间地带，至少还包括“原则上应当采纳，但符合特定情形的除外”这一效力强度，特定情形包括“监察从宽处罚建议据以提出的事实和证据发生变化，确实不宜从宽处罚”“司法机关对监察机关认定的从宽情节存在不同意见”等，这也是笔者对于监察从宽处罚建议效力强度的主张。首先，笔者这一主张同样不影响审查起诉的功能和作用，检察机关审查中发现案件符合上述特定情形时，仍可以不采纳监察从宽处罚建议。其次，当被追诉人符合监察从宽处罚建议提出条件时，法院、检察院在行使职权时一般也会考虑从宽，与监察机关提出的处罚建议的倾向意见是一致的。最后，法院审理后决定采不采纳检察量刑建议和监察从宽处罚建议，这一过程本身就是一种司法审查，且实践中监察机关基本不会提出确定刑的从宽处罚建议，即使要求法院在量刑时接受从宽处罚建议的约束，具体刑期还是由法院确定，总体而言不影响司法最终裁决原则。此外，“原则上应当采纳”效力下的监察从宽处罚建议也不影响检察权的依法独立行使和检察机关在认罪认罚案件中的主导地位。一是因为职务犯罪案件在检察机关办理的刑事案件中只占一小部分。二是因为检察机关就犯罪嫌疑人是否构成犯罪具有独立的审查权，对监察从宽处罚建议是否予以采纳也要进行审查。监察从宽处罚建议认定的内容可以构成认罪认罚具结书的基础，但是需要先经过检察机关的审查和认定，这是检察机关在审前阶段主导责任的体现。三是在认定犯罪嫌疑人构成犯罪且其自愿认罪认罚的情况下，提出怎样的量刑建议仍由检察机关在与辩方协商后确定并向法院提出。因此，虽然监察从宽处罚建议没有以双方诉讼合意为基础，但是在其仍具备效力基础的情况下也应当予以采纳，这是对监察机关经严格审批流程提出的从宽处罚建议的尊重。这一效力强度与广义的监察建议等各类“建议”也具有相似性。

综上，监察从宽处罚建议在审查起诉阶段和审判阶段都具有法律效力。监察从宽处罚建议对于检察机关的效力范围是在其未丧失效力基础的前提下在提出量刑建议或调整量刑建议时予以考虑，对法院的效力范围则是在决定是否采纳量刑建议时审查量刑建议有无采纳监察从宽处罚建议及是否合理，或者在量刑时予以直接考虑。监察从宽处罚建议的效力强度则是原则上应当采纳，但其提出依据发生变化确实不宜从宽处罚，或者司法机关对从宽情节认定存在不同意见等情形除外。监察从宽处罚建议对检察机关提出量刑建议，法院进行量刑时都可能产生影响，因而可以将其定位为对“量刑建议”或“量刑”的建议。

四、监察从宽处罚建议提出程序的完善路径

《监察法》关于从宽处罚建议的相关规定“貌似严格实则粗疏”，在理论上和实践中遇到一些挑战。理论上，由于相关的制度设计缺乏对被调查人权利的保障导致其遭受质疑。实践中，一方面由于监察从宽处罚建议的审批程序繁琐致使一些地方监察机关适用该制度的积极性较低，并可能导致变相增加司法机关对待从宽处罚建议时的压力；另一方面由于其内容不明确等因素致使一些地方监察机关不知道如何适用，降低其适用率的同时也可能导致监察和司法的平衡出现问题。为了充分发挥监察从宽处罚建议的制度价值，实现其与刑事诉讼程序的有效衔接，有必要进一步完善其制度设计。

（一）监察从宽处罚建议形成机制的法治化

《监察法实施条例》增设了监察机关适用认罪认罚制度的告知义务，缩小了公权力机关与被调查人之间的信息差。但是在认罪认罚案件中，被调查人的权利保障仍有待进一步加强。

被调查人、犯罪嫌疑人、被告人缺乏足够的知情权，是难以在认罪认罚中实现实质自愿性的。在认罪案件的处理机制中，英、美、德三国均以保障认罪的自愿性为前提，赋予被追诉人沉默权和获得律师帮助的权利，同时要求司法机关承担相应的告知义务。在我国，犯罪嫌疑人在侦查阶段有权委托辩护人或申请指定辩护，没有辩护人的由值班律师为其提供法律帮助，除侦查人员告知认罪认罚相关法律规定外，犯罪嫌疑人还可以通过咨询辩护人或值班律师进一步知悉认罪认罚的性质和后果，以此保障其认罪认罚的自愿性。《监察法》没有规定调查阶段律师可以介入，对于未被留置的被调查人而言，其可以通过向专业人士咨询知悉认罪认罚的性质和后果，但是被调查人被留置后处于无援的状态，可能缺乏必要的防御能力，难以确保其全面、准确知悉认罪认罚的性质和后果。尤其是在提出从宽处罚建议的情形下，由于相关条件比较严格和复杂，更需要具备专业知识人员提供解释和咨询。有论者基于依然严峻复杂的反腐败斗争形势，提出在现阶段可先由监察机关设立的法律顾问或公职律师为被采取限制人身自由措施的被调查人提供法律咨询等法律帮助，“选拔和任命具有法律职业资格的监察人员担任值班律师”。这种方案固然可以破解纪检监察机关“一体化”调查违纪、职务违法、职务犯罪的体制下律师不宜介入违纪案件的难题，但是由监察人员担任值班律师提供法律咨询等帮助与同为监察人员的讯问人员在讯问时告知相关法律规定并解答疑问并无本质区别，难以确保被调查人的知悉权能得到切实维护。笔者认为，合理、灵活地调整现有的检察提前介入调查制度或许是更优选择。

“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相制约”的制度设计，一个重要的目的是通过其他机关的制约，保障被调查人的合法权益。监察调查职务犯罪案件排斥律师介入，使得被调查人在监察机关面前处于孤立境地。检察提前介入监察虽然主要是为了监检之间互相配合完成指控的制度设计，且检察机关也无权对监察机关依法进行法律监督，但是检察机关作为外部力量通过提前介入的形式介入到监察程序中，本身就是对监察调查行为形成一种制约。检察提前介入监察对监察权的行使形成制约的同时也保障了被调查人的合法权益。

《人民检察院刑事诉讼规则》及相关内部文件规定了检察提前介入调查制度。根据《人民检察院刑事诉讼规则》第256条第2款及相关规范性文件的规定，经监察机关商请，人民检察院可以派员介入监察机关办理的职务犯罪案件。实践中，检察提前介入的时间为案件进入监察审理阶段后，而检察提前介入的案件范围各地把握不一，有的地方监察机关将检察提前介入的范围限定为重大、疑难、复杂案件，而有的地方则是所有涉嫌职务犯罪的案件监察机关都会邀请检察机关提前介入。关于何为“重大、疑难、复杂”案件理论上和实践中均未形成共识，自由裁量的余地比较大，且职务犯罪案件由于被调查人身份的特殊性，一般具有较大的社会影响，因此部分地方监察机关将所有涉嫌职务犯罪的案件都邀请检察机关提前介入具有可取性。由于监察机关移送案件本身就少，其中不属于“重大、疑难、复杂”案件更是少之又少，且检察机关提前介入调查之后也可以提高后续办案的效率，因而，将全部案件纳入提前介入范围，也不会给检察机关造成难以承担的办案负担。

在此背景下，一方面可尝试将检察机关提前介入的范围扩至所有监察调查职务犯罪案件，另一方面可探索建立分阶段的检察提前介入调查制度。在监察调查阶段，可考虑设立值班检察官为被调查人提供刑事法律方面的咨询，包括解答被调查人关于认罪认罚相关法律规定的疑问等；在监察审理阶段，要求提前介入调查的检察官（一般也是审查起诉阶段承办检察官）听取被调查人意见，包括认罪认罚方面的意见。此种设想理由如下：一是相较于监察人员担任值班公职律师，检察人员的外部制约更具客观性，更能确保被调查人知悉认罪认罚的性质和后果。二是基于我国检察官客观中立的立场，其角色不只是犯罪的追诉者，保证无罪之人免受刑事追究也是其职责之一。三是针对目前职务犯罪办理过程中检察机关对监察调查制约不足的现状，强化检察机关的制约。四是检察官的公职人员身份可以有效杜绝与被调查人、涉案人员之间可能产生的依附性，避免引发串供、翻供、伪造证据、毁灭证据等风险，公职人员的纪律规范也可以约束其严格遵守接受法律咨询的范围。

（二）监察从宽处罚建议内容的规范化

《监察法》刚出台时的早期探索阶段，由于立法未规定从宽处罚建议的提出形式，实践中对此进行了多种形式的探索，如在《起诉意见书》中附带提出从宽处罚建议，制作专门的《从宽处罚建议书》，制作建议从宽处罚的“函”，以及与被调查人签署认罪认罚具结书等。《监察法实施条例》吸收实践经验，对从宽处罚建议的形式进行了规范，规定一般应当在移送起诉时作为《起诉意见书》的一部分一并提出，特殊情况下也可以在案件移送后、人民检察院提起公诉前，单独形成《从宽处罚建议书》移送人民检察院。至此，监察从宽处罚建议的形式统一为一般情况下的“与《起诉意见书》一并提出”和特殊情况下“单独以《从宽处罚建议书》提出”两种，但是对于其应包含哪些内容仍未有定论。

有观点认为，监察从宽处罚建议的内容重点包含从宽情形说明、建议从宽幅度及依据和上级监察机关核准情况三部分。笔者认为其内容应当包含从宽情形说明、建议从宽幅度及依据，但应对从宽幅度进行限制。从宽情形说明是监察机关提出从宽处罚建议的事实基础，监察从宽处罚建议理应包含这部分内容。作为一种效力已“逾越监察程序延伸至刑事诉讼程序”的建议，监察机关提出从宽处罚建议时更应当注重说理，除了说明事实基础外，还应说明证明从宽情形的依据，包括法律依据和证据（在从宽处罚建议随《起诉意见书》一并提出的情况下，证明从宽情形的证据与其他在案证据一起在《起诉意见书》中列明即可）。从宽处罚建议中对于从宽幅度的掌握，现在实践中的普遍做法是监察机关在移送起诉时只建议从宽、从轻或减轻处罚，极少提出幅度刑或确定刑的建议，此种实践通行做法符合监察规律。监察调查的主要任务是负责收集、调取证据，量刑并非监察机关的业务专长。监察机关概括提出从宽处罚的建议既体现了实践中监察权的克制，也体现了监察权对于司法权的尊重。从宽处罚建议中对从宽幅度的限制可以吸收实践中的有益探索。前述观点中还提及从宽处罚建议应包含上级监察机关核准情况，笔者对此持有不同看法。核准情况是监察机关内部的审批流程，过程无需在对外文书中体现，且上级监察机关审批结果也已在是否提出监察处罚建议中体现。

将监察从宽处罚建议的内容规范为“从宽情形说明、概括的建议从宽幅度及依据”三部分，既表明了监察机关在对被调查人后续处罚上的态度，同时通过注重说理和不提出过于具体的处罚建议，也能有效提升司法机关对该建议的接受度和认可度。

（三）监察从宽处罚建议审批机制的优化

《监察法实施条例》第213条规定了监察机关提出从宽处罚建议的程序，监察机关拟提出从宽处罚建议的，“经综合研判和集体审议，报上一级监察机关批准，可以在移送人民检察院时依法提出从轻、减轻或者免除处罚等从宽处罚建议。报请批准时，应当一并提供主要证据材料、忏悔反思材料。上级监察机关相关监督检查部门负责审查工作，重点审核拟认定的从宽处罚情形、提出的从宽处罚建议，经审批在十五个工作日以内作出批复”。实践中，上一级监察机关监督检查室收到从宽处罚建议请示后会对相关材料进行实质审查，形成意见后报监察机关主要负责人审批。可以看出，实践中对于从宽处罚建议规定了非常严格的审批程序，体现了监察机关对于提出从宽处罚建议的态度慎之又慎。但规定如此严格的审批程序，一方面可能导致下级监察机关为避免繁琐的程序而怠于适用该制度。另一方面，监察委员会是实现党和国家自我监督的政治机关，有权对所有行使公权力的公职人员进行监督，司法人员也是监察机关的监察对象，监察机关具有优势地位，如果由上级监察机关进行实质审查，很可能导致诉讼阶段对于从宽处罚建议的审查流于形式。因此有论者主张取消两级审批制，由本级监察机关自行审查。

学界的此种担忧不无道理，但是取消上级监察机关审批并非唯一的选择。根据实践做法，上级监察机关审批需对报送的相关审批材料，包括主要证据材料、忏悔反思材料等进行实质审查。上级监察机关如进行实质审查，十五个工作日的办案期限会比较紧张，或难以高质量完成辖区内下级监察机关报送的所有相关审批任务。将上级监察机关改为形式审查可以减轻上级监察机关审批工作量，有效缩短审批期限。因此，可考虑将上级监察机关的审查形式确定为形式审查，仅根据下级监察机关提交的经领导人员集体研究的从宽处罚建议的材料、调查报告进行审查，其作用主要是监督下级监察机关是否正确适用职务犯罪特别认罪认罚从宽制度、准确提出从宽处罚建议。

上述方案主要有如下优势：一是各上级监察机关从整体上层层把关辖区内从宽处罚建议适用情况，有利于防止出现地方主义和个案处理上的不公正现象，准确把握高压惩治腐败与适用认罪认罚从宽的平衡点，在政治上对个案是否适宜提出从宽处罚建议进行更为精准的把握。二是由于上级监察机关未进行实质审查，不易产生上下级监察机关之间权责主体不统一的情况，因此增加诉讼阶段对案件进行实质审查的压力的可能性也较小，司法机关仍可以对监察机关据以提出从宽处罚建议的事实和证据进行独立的审查。当然，防止对司法机关实质审查监察从宽处罚建议产生影响最重要的是保障监察机关、检察机关、审判机关各自独立行使职权。在职权独立行使的前提下，司法机关对从宽处罚建议的实质审查对监察机关形成反向制约，也可以督促其正确行使提出从宽处罚建议的权力，防止因上级监察机关审批时未进行实质审查而出现从宽处罚建议权滥用的风险。三是上级监察机关进行形式审查既减轻了其审批负担，又避免了多环节的重复审查，有利于节约监察资源，提高办案效率。认罪认罚从宽制度一个重要的价值追求是提高诉讼效率，监察程序虽不归属于诉讼程序，但是监察阶段适用认罪认罚从宽制度同样追求效率价值。四是上级监察机关不进行实质审查，给予下级提出从宽处罚建议更大的自主性，有利于提高监察人员适用该制度的积极性，更大程度发挥该制度的价值。

结语

近年来，学界对认罪认罚从宽制度进行了广泛而深入的探讨，其中也不乏对于职务犯罪认罪认罚制度的研究，而对于监察从宽处罚建议的关注则相对较少。在全面从严治党和监察体制、司法制度改革的时代背景下，建构从宽处罚建议体系具有理论与实践、实体与程序的双重意义。但是《监察法》的相关规定较为概括和抽象，实践中的做法程序过于繁琐，导致监察从宽处罚建议在实践中的适用效果并不理想。如何建构这一契合我国反腐败体制和现实需求的监察从宽处罚建议体系以彰显其制度优势，如何提升该制度在实际运行中的可行性以使其从“纸面”落到“地面”，如何切实把反腐败制度优势转化为腐败治理效能，是理论和实践面向均无法回避的问题，本文对此进行了初步的探讨和回应。

因篇幅限制，已省略注释及参考文献。原文详见《河北法学》2025年第4期。