作者简介：徐文，女，四川绵阳人，西南科技大学法学院教授，硕士生导师，法学博士，研究方向：民商法学。

摘要：农村土地的归属与利用问题，是农村土地产权改革的核心，关系着农业经济、农民权利与农村稳定。以中国共产党在推进农村土地改革的进程中所发布的79份与农村土地产权改革有关的政策性文件为实证材料可分析出中国共产党在回答土地所有权归属问题与土地使用权配置问题过程中体现出来的改革思路与中国之道。在“两进两退”中，中国共产党通过剥夺地主地权、允许农民私有、明确集体所有的演变为中国农村土地产权改革定下基调；在“两退两进”中，中国共产党通过满足农民承包需求、满足农民退出需求、引导使用权流转、推进三权分置、健全流转市场为中国农村土地产权改革指明方向。在对农地产权改革方案的制定与实施过程中，中国共产党形成了独特的获取认同之道、维系平衡之道、释放活力之道，体现了农村土地产权改革的时代性、创新性与现代性。

关键词：农村土地；产权改革；土地政策

一、问题的提出

党的二十届三中全会提出，要继续深化土地制度改革。作为土地改革的元问题，农村土地产权是农业资源配置、农村经济繁荣、农民权利体系的原点，而农地产权政策则是农地产权制度形成、发展、成熟、完善的引路灯，指引农村改革的方向、关系农村社会的稳定、凝聚农民的向心力。因此，在党的农村土地改革工作中，几乎每一次重大的改革方案均始于对农地产权政策的调整。从“耕者有其田”“合作化运动”到“人民公社化运动”，从“家庭联产承包责任制”到“三权分置”，中国共产党对农村土地产权改革的理念历经几代领导集体的继承与强化已逐渐成熟，体现了中国共产党独有的农村土地产权治理观念。

在发展历程中，是什么推动中国共产党持续深化改革农村土地产权政策？党在推动农村土地产权改革的过程中如何识别并回应农民的权利诉求？如何持续做到赋予农民更多财产性权利？党在不同历史时期成功应对农地产权改革风险的经验是什么？党在新时期的土地改革体现出对历史经验的继承与强化的方式是什么？研究中国共产党对农村土地产权的改革历史与经验积累，对新时代深化农村土地制度改革具有重大的理论和现实价值。

产权，既是指权利主体基于特定物所享有的权利束，也反映着人对特定物的支配关系：就前者而言，根据特定物属性的不同，有动产产权、不动产产权、权利产权之分；就后者而言，根据权利主体类型的不同，有个人产权、家庭产权、集体产权、国家产权之别。土地产权属于不动产产权，基于土地的不可移动性与相对不灭性而具有天然的财富价值。在不涉及公共利益的前提下，土地产权主体可以基于独立意思表示对土地作出排他性的管领与控制，能够通过明晰产权的边界来明确获益的范围以及受到损害后的补偿内容。

目前研究农村土地产权政策问题的学者不少，有益成果也有很多。从研究视角看：有从政治学视角进行研究的成果（郑兴明，2018）；有从法学视角进行研究的成果（胡穗，2007）；有从经济学视角进行研究的成果（张弛，2013）；有从公共政策学视角进行研究的成果（李里峰，2012）。从研究目的看：有的学者关注农村土地政策与生产力发展水平的匹配性（王海文，2011）；有的学者重点分析农村土地政策的公平价值与效率价值（肖盼晴，2020）；有的学者意在探索未来农村土地政策的改革方向（黄花，2011）；有的学者重在观察农村土地具体制度的绩效（吴晓燕，2020）；有的学者旨在分析农村土地产权纠纷的解决办法（刘祖云，2012）。但既有研究或许存在如下问题：大多成果仅将中国共产党的农地产权政策作为“三农问题”的一个重要方面，停留在历史回顾与时期划分，未结合党的执政观的演进凝练党的农地产权治理观。本文则希望能够通过对中国共产党在推进农村土地改革进程中所出台的农村土地产权政策的梳理，提炼出党在不同历史时期对农村土地产权改革的思路，从而凝练出党在解决农村土地产权问题上的解题之策与中国之道。

需要说明的是：第一，本文侧重于研究农村土地中的资源性土地的产权政策，经营型土地（建设用地）与非经营型土地（宅基地）不在讨论范围；第二，本文坚持论从史出，文中所讨论的农村土地产权政策均是通过对79份与农村土地产权改革有关的文件提炼而来；第三，在时间段的划分上，本文坚持以中国共产党的纲领性文件作为依据，但不同政策所辖的时期难免会存在重叠，这是事物发展演变规律使然，因为若用历史的眼光看时间，会发现“过去的未过去，未来的早来到”。

二、改革的主线：产权的归属与权利的实现

通过79份与农村土地产权改革有关的文件，可知中国共产党在研究与解决农村土地产权问题的过程中始终围绕着“权利归属”与“物尽其用”的命题进行思考与探索。从“农村土地的所有权应当归谁所有”到“农村土地的使用权应当归谁所有”，从“农村土地的占有与使用方式”到“农村土地的收益与处分方式”，中国共产党对农村土地产权改革问题的解答脉络分明。

（一）基础命题：农村土地的所有权应当归谁所有

在进行农村土地产权改革的问题上，中国共产党面临的第一个命题是土地所有权的归属问题。在探索的过程中，中国共产党通过对革命形势的研判，呈现出了“废除私有—政府所有—农民所有—集体所有”的改革思路。

1.收归政府所有（1921—1931）

（1）第一阶段：没收一切生产资料

在1921年至1926年期间，中国共产党通过4份文件间接表明了态度。从“没收一切生产资料”到“没收军阀官僚的财产”，从“铲除私有财产制度，渐次达到一个共产主义的社会”到减轻农民的田赋，中国共产党虽然没有明确提出“农村土地归政府所有”的主张，但已经间接表明了态度。

一方面，以上文件对“土地作为私有财产”采取了明确否定的态度，认为生产资料私有制与共产主义背道而驰；另一方面，以上文件认为应当减轻农民的赋税并使其享有与所有权人平等协商租金的权利，由此可见党在该阶段尚未将农民作为未来的土地所有权人对待，因为若农民是所有权人，便不存在自己对自己减轻赋税的问题。

（2）第二阶段：直接界定所有权归属

在1927年至1931年期间，中国共产党通过7份文件直接表明了态度。从主张“土地国有”到提出劳动群众“公有”，从“禁止土地买卖”到没收地主土地分配农民耕种，中国共产党已经直接回答了基础命题，认为政府应当是农村土地的所有权主体。原因有二：其一，根据产权的定义，只有所有权人有权控制与分配财产，而党在该历史时期采取的表述是“分配”农民耕种，由此可见党的身份是土地所有权人；其二，根据买卖的定义，只有所有权人有权对财产进行交易，而党在《井冈山土地法》中提到“禁止买卖”，由此可见农民对所耕种的土地不享有所有权。

2.可归农民所有（1931—1955）

（1）第一阶段：允许土地私有

1931年至1945年，根据当时的抗战形势，中国共产党通过6份文件表明了态度，承认土地可以临时为地主私有。从“不禁止土地买卖”，到不没收富农土地，再到允许地主保有土地所有权，中国共产党通过改革土地产权政策，争取了地主阶级的支持，实现了团结一致抗战的目标。

虽然中国共产党依然有将土地收归政府所有的态度，但是为了抗战胜利和民族解放：一方面，允许了地主阶级对土地的静态拥有，上述文件中的“土地所有权仍属地主”便是典型表述；另一方面，允许了地主阶级对土地的动态流转，上述文件中的“不禁止土地买卖”“买卖、典当、抵押”等表述便是例证。

（2）第二阶段：明确土地可归农民私有

1945年至1955年，中国共产党开始采取“耕者有其田”的思路，通过7份文件推进了对农村土地产权政策的改革。从“耕者有其田”政策的提出到列举农民获得土地的合法方式，从赋予农民承购土地的资格到赋予农民保有土地的权利，中国共产党逐渐确认并保护着农民的“地权”，并在明确“实行农民的土地所有制” 的基础上提议开展劳动互助。

如果将抗战时期中国共产党允许地主阶级保有土地的态度视为“权宜之计”，本时期中国共产党极力主张农民保有土地的态度便是“真诚之举”。之所以做出政策调整：一是由于地主阶级始终与党的理念、道路不一致；二是由于农民已然感受到了所有权人在执政党的支持下对土地享有的完整支配力；三是由于土地国有的产权政策在该历史阶段难以使农民产生获得感，更难以团结农民共同前进。

3.应归集体所有(1955—1978)

（1）第一阶段：不完全的集体所有

1955年秋至1956年夏，中国共产党开始思考如何使农村土地产权归属与最初的生产资料公有制的方向相契合。于是，1955年开始在《关于农业合作化问题的决议》中提出要改变原有的“个体经营的方式”，通过经营权的集中实现集体劳动。次年6月的《高级农业生产合作社示范章程》延续该思路，要求将农民私有的土地逐渐转为“合作社集体所有”。

之所以将此阶段的土地产权政策称为“不完全的集体所有”，是因为党还没有正式采取土地所有权集体化的方针，而是考虑到农民的情感接受程度与实际接受态度，采取了循序渐进的步骤：先分离所有权与使用权（使农民暂时保有土地所有权人的资格、让渡实际使用权给集体）；再集中调配使用权开展生产，使农民感受到集中经营相较于个体经营的好处，并避免再次回到原点，酿成“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”的局面。

（2）第二阶段：完全的集体所有

1956年秋至1978年秋，通过4份文件，中国共产党开始正式推进农村土地集体所有。通过“四步走”稳妥地完成了农村土地所有权的集体化。

第一步：在农民深切感受到使用权集体化的益处之后，“自然且顺利”地完成了土地使用权集体化到土地所有权集体化的过渡。第二步：通过“人民公社—生产队”的体制设计，使生产队成为集体所有的基础单位，为农民创造身份归属感。第三步：通过禁止生产队成员出租和买卖土地彻底杜绝土地私有存在的可能性。第四步：通过土地效益的集体分配回应了农民作为生产队成员的生存需求。

（二）升级命题：农民的土地权利应当如何实现

在基础命题的回答尘埃落定之后，中国共产党开始通过改革解答升级命题，探索如何完成从“以土地所有为中心”到“以土地使用为中心”的转变。在解题过程中，中国共产党通过为农民设定权利与义务，使农村土地产权政策呈现出了“从身份到契约”的转变。

1.通过赋权明确身份（1978—1992）

（1）明确使用权主体的身份（1978—1980）

1978年冬至1980年秋，中国共产党通过4份文件逐步明确了农村土地使用权的基础政策。在党的十一届三中全会提出要赋予农民“经营自主权”后，从《关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》中的“不许包产到户”，到十一届四中全会上的允许“包产到户”，再到《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》中的明确采取“包产到户”，可以感受到经过慎重考量后，党通过“包产到户”的产权政策明确了农民的身份权益。

分析以上4份文件，可知从主张生产队要有经营自主权，到分辨包产到户是否符合集体经济的特征，再到明确推行包产到户，中国共产党的农村土地产权政策开始有了变化。一方面，明确了农民作为集体成员享有身份福利，通过肯定农民享有包产资格，并能够积极自主地开展农业生产在农村经济发展与农村社会保障之间实现了平衡；另一方面，激发了农民作为集体成员的身份权益，即有权使用土地，可以自主经营，变被动为主动。

（2）巩固使用权主体的身份（1980—1992）

在通过家庭联产承包责任制明确农民作为土地使用权主体的身份之后，1980年至1987年初，中国共产党以“粗中有细”的方针继续巩固了农民作为土地使用权主体的身份权益。所谓粗，即从制度上巩固农民的身份权益，将家庭联产承包责任制作为长期政策稳定下来。所谓细，即从权利上巩固农民的身份权益，赋予农民土地承包经营权、允许延长土地承包期限、赋予农民开展股份制探索的权利以及期满后连续承包的权利。

通过上述政策可知，中国共产党在土地改革的进程中通过两个渠道巩固了农民土地使用权人的身份。渠道一：通过延长土地承包期来强化农民的安全感，激励农民安心耕种，保护其生存空间；渠道二：通过丰富农民使用土地的方式来激发农民的自主性，引导农民探索集体土地作为生产要素的经济属性。

2.通过市场激活权能（1992—2024）

（1）引入市场机制，盘活处分权能（1992—2014）

在1992年至2014年间，通过对18份相关文件的归纳分析可知中国共产党为了盘活农村土地产权的处分权能，采取“三步走”策略，引入了市场机制，实现了对农村土地产权政策的改革。

第一步：明确引入市场机制的前提。鉴于市场化运作的前提是产权的合法、自由流转，中国共产党首先以政策的形式承认了土地承包经营权可以被流转。第二步：明确市场机制运作的机理。为了引导农户在合法的框架内自由流转承包经营权，中国共产党首先通过政策将实践中已经存在的“转包、转让、互换、入股”等方式予以认可；随后通过《农村土地承包法》《农村土地承包经营权流转管理办法》《物权法》《民法典》对流转主体、流转原则、流转方式、权利与义务等方面作出了规定。

第三步：建立健全流转市场及救济机制。从“尊重农户的市场主体地位”到建立流转机制，从完善流转机制到建立流转市场，从健全流转市场、规范农村土地产权交易市场到建设“农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系”，中国共产党完成了对农村土地产权政策的市场化调适。

（2）分离资格权能，盘活经营权能（2014—2024）

2014年至2024年期间，中国共产党通过15份文件实现了土地承包经营权的三权分置，在坚持土地集体所有的基础上，将土地承包经营权的资格权能与经营权能进行了分离，使承包权作为资格型权能可以自由地保有或退出，使经营权作为经营型权能可以自主地进行流转，逐步形成并健全土地流转的价格机制，避免市场出现无序状态。区分经营权与承包权，中国共产党对不同的权能采取了不同的政策。 对于经营权而言，中国共产党的政策是将土地经营权作为农民的无形资产，通过融资、担保、入股等方式激发该权能的活力。从要求“稳步推进土地经营权抵押、担保试点”，到要求通过“入股”等方式探索经营权能的融资价值；从鼓励“农民变股东”、推进农地股份制经营到探索土地产权的要素市场化配置。中国共产党尽全力通过农地产权政策的调适拓宽着农民增加财产性收入的途径。

对于承包权而言，中国共产党的政策是分离资格权能，允许农民实现身份的退出与转换。从提出“要充分维护承包农户……退出承包地等各项权能”，到强调要积极探索承包农户的退出机制，中国共产党通过“三权分置”的产权政策减少了承包地被闲置的困境，关注着农民的个体需求，回应着规模经营的需要，发掘着集体土地的经济属性。

三、改革的策略：坚守底线的“四进四退”

农村土地作为农民的主要生产资料与生活资料，对于农民而言意义重大。是否享有土地权利，决定着农民能否依靠土地的政治属性谋生存；如何使用土地权利，决定着农民能否依靠土地的经济属性谋发展。围绕着土地权利的归属与利用，中国共产党在制定、调适、改革农村土地产权政策的过程中形成了独具中国特色的策略。总体而言，可以归纳为“四进四退”：所谓“进”，是指中国共产党基于政治秩序与经济发展所作出的自上而下的政策调适；所谓“退”，是指中国共产党对农民自下而上的变革诉求的政策回应。在“四进四退”之间，中国共产党全方位关怀与回应着农民对土地产权的需求。

（一）定基调：两进两退

最初的“两进两退”发生于1921年至1978年期间，对应着中国共产党对于基础命题的解题：通过适时的进与退，以及带有试验色彩的权能分离，中国共产党解决了农村土地所有权的归属问题，起到了为农村土地产权政策体系定基调的作用。

1.两进：废除私有、实现公有

（1）一进：剥夺地主地权

在建党初期（1921—1931），中国共产党采取了“进”的策略，自上而下地推行农村土地国有政策。根据本文第二部分的党史资料显示，在此10年间的11份农村土地产权文件中，频繁出现的有“没收土地”“分给贫苦农民”“土地国有”“苏维埃国家的劳动平民所公有”等表述，这些词句体现了中国共产党推进“一进”策略的内容。

其中：“没收”是指从根本上否认原权利人对物的所有权，并抹去其财产上存在的用益物权和担保物权；“公有”是指一个财产有多个所有权人，即不特定多数人对某项财产共同所有；“国有”是指财产的所有权归属；“分给”是指所有权人对财产所有权或使用权的分配。

可见，“一进”策略的实质在于否认、剥夺地主阶级的土地财产权，为分配土地给农民耕种做好充分的资源准备。通过“一进”，中国共产党以“否认权利合法性——废除私有——明确公有”的方式完成了对地主阶级财产属性的转换，从而累积生产资料，服务于革命所需。

（2）二进：推进土地公有

在社会主义改造完成之后（1956—1978），中国共产党再次采取了“进”的策略，自上而下地推进农村土地集体所有的产权政策。根据本文第二部分的党史资料显示，在此22年间的4份农村土地产权政策中，频繁出现的有“把社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有”“各尽所能，按劳取酬”“自留地可能在并社中变为集体经营”“自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖”等表述，这些词句体现了中国共产党推进“二进”策略的内容。

“二进”策略的重点在于：分离农村土地所有权与经营权，逐步实现农村土地的集体所有。其实，从1951年中国共产党开始发起农业生产互助合作的时候，就已经在为后来的农村土地集体所有做准备。例如，在《关于农业生产互助合作的决议（草案）》中，曾提到三种形态的互助形式：季节性的劳动互助、常年的劳动互助、土地入股的生产互助。其中，第三种便是后来的农业生产合作社的雏形。

通过引导农民以土地入股，分离了所有权（归个人）与经营权（归集体），不仅是对土地权能分离方式的探索，是对该时期社会发展需求与农民意愿的关注与回应，而且也为后来的农村土地集体所有酝酿了群众基础（农民看似失去了土地所有权，实则是通过放弃占有权与处分权获取了使用和收益的权利）。

2.两退：以退为进、回应诉求

（1）一退：统战需要

抗日战争时期（1931—1945），中国共产党首次采取了“退”的策略，主要体现在对“土地国有”产权政策的保留，以及对不同群体自下而上产权需求的回应。根据本文第二部分的党史资料显示，在此15年间的6份农村土地产权相关文件中，频繁出现的有“土地所有权仍属地主”“富农所经营的土地不能没收”“合法土地所有人对土地有自由使用、收益、处分之权”“不禁止土地买卖和佃租制度”“地主减租减息、农民交租交息”等表述。以上表述中，可以总结出中国共产党的“一退”策略的实施步骤。

第一步，争取土地所有权人的支持。早在中共二大的时候，中国共产党就对农民群体做了较为细致的划分，将其区分为富农、中农、贫农。在争取政治支持上，虽有过曲折，但最终采取了承认地主与富农享有地权的政策。第二步，通过减租减息、交租交息政策的并行，兼顾农民与地主的需求，最大程度争取力量参加抗战。

可见“一退”策略的实质是以退为进。在民族危亡之际，中国共产党暂时搁置了土地国有的主张，转而允许土地私有，实现了三大群体权益的平衡，也体现了党的农村土地产权政策的弹性。

（2）二退：农民需要

抗战胜利之后（1945—1955），中国共产党继续采取“退”的策略，主要体现在对土地国有政策的“抑”，对农民产权需求的“扬”。根据本文第二部分的党史资料显示，自“五四指示”之后的10年间，在7份农村土地产权相关文件中，频繁出现的有“耕者有其田”“实行农民的土地所有制”“自由买卖”等表述。

从以上表述中，可以总结出中国共产党的“二退”策略的核心内容是“耕者有其田”政策。但是，在推进“耕者有其田”政策时，中国共产党没有简单的分配“田”，更没有狭隘的实现“有”。就前者而言，在分配田地时，特别注意土地质量，典型例证如“在土地数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦，使全乡村人民均获得同等的土地，并归各人所有”的文件表述。就后者而言，在赋予农民权利时，特别注意培养农民“有偿”“平等”的契约意识，从而敦促其珍惜所获得的土地，典型例证如“清算之后，地主如自愿出卖土地，佃农享有优先权”的政策，又如“政府征购之土地，按征购原价之半数，分配给无地或少地之农民承购，地价分十年付清”的政策。可见，“二退”策略的实质是对农民进行契约意识的启蒙，培养其珍惜土地、合理利用土地的素养。

（二）明方向：两退两进

进阶的“进”与“退”发生于1978年至2024年期间，对应着中国共产党对于升级命题的解题：通过理性的“进”与“退”，以及带有探索色彩的权能分离解决了农村土地产权的权能配置问题，起到了指明农村土地产权政策的改革方向，凸显时代性与现代性的作用。

1.再度两退：允许承包，来去自由

（1）三退：满足承包需求

改革开放之后（1979—1992），中国共产党再次采取了“退”的策略，顺应了自下而上的诉求，对生产实践中已经存在并逐渐扩大的家庭承包耕种土地的方式予以认可。根据本文第二部分的党史资料显示，在此14年间的14份农村土地产权文件中，频繁出现的有“包产到户”“农业生产责任制”“联产计酬”“股金分红”“承包经营权”等表述，这些词句体现了中国共产党“三退”策略的步骤。

第一步：不再以个人劳动量为基础考核单位，转而允许以家庭为基础单位的存在。第二步：不再采取“按劳分配”的酬劳计算方式，而是采取“联系产量计算劳动报酬”，以及“实行超产奖励”的计酬标准。可见，“三退”策略的重点是通过重新分离农村土地所有权与经营权（集体保有所有权、家庭享有经营权）逐步明确土地承包经营权作为用益物权的性质。从此，农民开始享有承包权，能够以集体成员的身份获得承包地的分配，并保有在承包地上耕种农作物的收益。由此，通过“三退”，中国共产党以重构农村土地所有权与经营权主体关系的方式，明确了农户承包土地的资格，为后来的“三权分置”埋下伏笔。

（2）四退：满足退出需求

在2014年提出“三权分置”政策后，“经营权如何放活”成为了关注的焦点，而“承包权如何稳定”却似乎走进了视野盲区。狭义理解“稳定承包权”，即是确保承包农户的资格不会因为经营权的流转而有所变动；广义理解“稳定承包权”即是确保承包农户的资格不会变相旁落到非集体经济组织成员手中。中国共产党采取了后一种解读方式。

自2016年10月开始，中国共产党正式启动了对承包地退出机制的探索，此即“四退”。在不同文件中，中国共产党均提出了要探索如何使农民退出承包地，以及如何使农民依法有偿转让土地承包权的要求，再一次顺应了农民的期待。由此，通过“四退”，中国共产党为农户提供了转让承包权的途径，以灵活的方式应对了农民退出承包地、转让承包资格的需求。

2.再度两进：规范流转、三权分置

（1）三进：规范使用权流转

党的十四大之后（1993—2013），中国共产党第三次采取了“进”的策略，通过引入市场机制的方式引导、规范农村土地使用权的流转。根据本文第二部分的党史资料显示，在此21年间的20份农村土地产权文件中，经常出现的有“允许土地使用权依法有偿转让”“允许转包、转让、互换、入股”“使用权的流转要建立在农民自愿、有偿的基础之上”“建立健全土地承包经营权流转市场”等表述，呈现了党对土地使用权流转所采取的“进”的策略步骤。

第一步，通过允许责任田由非承包户进行经营或交由村集体统一进行经营，间接认可了农地使用权的可流转性。第二步，对流转对象、流转期限、流转方式提出了基础要求。第三步，不仅允许受让方的二次流转，而且认可土地经营权的融资担保功能。第四步，建立健全流转市场，规范流转服务组织、流转权利纠纷调解机制、流转登记备案制度。

在“三进”策略的实施中，中国共产党通过对土地承包经营权流转的顶层设计，实现了对农村土地自愿、合法、规范流转的引导。农民不仅通过转包、出租、互换、入股等方式实现了承包地的使用价值，而且通过抵押等方式实现了承包地的交换价值。

（2）四进：推进三权分置

在健全农村土地经营权流转市场之后，中国共产党继续采取“进”的策略，就农村土地的所有权、承包权、经营权的关系做出顶层设计，实施“三权分置”政策（2014至今）。根据本文第二部分的党史资料显示，在此10年间的15份农村土地产权文件中，中国共产党陆续提出了明确界定所有权、承包权、经营权、承认经营权的融资担保功能、引导经营权入股股份制经济组织、对经营权交易进行规范管理、对经营权流转价格进行规范等要求，呈现出了中国共产党采取“四进”策略的步骤。

第一步：对所有权、承包权、经营权进行“一权一策”式的明确定位，以避免所有权主体虚置、避免承包权非法变动、发掘经营权的资产属性。第二步：针对流转方式进行引导，通过农地股份制等方式，借助市场机制，使经营权的活力延伸至生产全过程，并培育农民作为股东的意识。

显见，在“四进”策略的实施中，经营权的流转是重点。农民作为经营权主体，不仅通过股份制经营感受到了“收益”权能的经济价值，更通过抵押融资感受到了“处分”权能的资产属性。由此，通过“四进”，中国共产党完成了农村土地所有权人与使用权人的分离、占有权能与收益权能的分离、使用价值与交换价值的分离。

四、中国之道：尊重需求，共同发展

在基础命题与升级命题的解题脉络中，以及在“四进四退”改革策略的形成过程中，均体现出了中国共产党在农村土地产权问题上所持有的“道”。对于生存在地球上的人类而言，土地的归属与利用问题本就是无法回避的重大问题；各国对土地产权所采取的政策，反映着各国的意识形态，更反映了各国的“道”。相较于西方各国：中国共产党的“道”，重在立德，而非立功，是为他人利益，为社会稳定，为经济繁荣。中国共产党的农村土地产权政策之“道”产生于对农民意愿的尊重、对本土文化的传承，重在推动农村社会“从身份到契约”的转型、重在尊重需求与共同发展。

（一）获取认同之道

“共产党本身绝无私利可图”。之所以要获取政治认同，是希望能够获得他人对政党的目标、任务、方针、路线的认同，从而协调资源，共同发展。中国共产党之所以要通过农村土地产权政策来获取农民的政治认同，是因为“农民取得土地，党取得农民”。既然农民是通过不同执政群体对于农村土地的态度来分辨不同执政群体的根本目的和主要任务，那么党自然也需要通过农村土地产权政策来体现对农民的真诚与关怀，从而通过农民的支持获取执政的群众基础与正当性来源。在获取政治认同的路径上，中国共产党主要通过如下三方面实现。

1.通过培养情感联系获取政治认同

党与农民最初的情感联系，产生于农民土地财产权的“从无到有”。在土地无偿获取的过程中，农民感受到了追随中国共产党能够解决温饱问题，不必再饥寒交迫、寄人篱下。从新民主主义革命初期开始，中国共产党已经着手通过土地产权政策，坚定立场、表明态度。通过分配土地改善了农民的生存条件，帮助农民树立了独立自主的信心。例如，1927年《对于土地问题议决案》中便提到要“建立农民的政权，实行改良农民的经济地位，一直到分配土地”；又如，1928年《土地问题决议案》中提到要“无代价的立即没收豪绅地主阶级的土地财产……分配给无地及少地的农民使用”；再如，1928年12月《井冈山土地法》中提到要将土地“分配农民个别耕种；分配农民共同耕种”。可见，通过分配土地的方式，中国共产党与农民建立了牢固的情感联系，获得了政治认同。

2.通过关注产权需求获取政治认同

党对农民产权需求的关注，体现出了“适时而变”的特征。抗战胜利之后，党关注到农民对于拥有自己的土地的渴求，理解了土地对于农民的精神意义，提出了土地农民所有的观点。例如，1945年6月，毛泽东在《论联合政府》中就明确提到要“把封建地主的私有财产变为农民的私有财产，使农民从封建的土地关系中获得解放”。改革开放之后，党又适时的关注到农民群体因阶层分化而产生的多元产权需求（农业生产者希望保有土地的需求、外出务工者希望获得流转土地的需求），先后调适了农村土地产权政策：通过“家庭联产承包责任制”的确立满足了前者的保有需求；通过“三权分置”的顶层设计满足了后者的流转需求。可见，通过关注需求、适时调整产权政策的方式，中国共产党在不同的历史时期均关怀着农民，获得了政治认同。

3.通过稳定农村秩序获取政治认同

不同于城市秩序，农村秩序的稳定因素主要源自两方面：留乡者有地，离乡者有权。所谓留乡者有地，是指愿意从事农业生产的人有土地可耕种；所谓离乡者有权，是指愿意进城务工的人有权利可流转。而要满足以上两个要素，必须依靠土地产权政策：倘若土地产权政策为农民始终留有“一席之地”，使土地能够发挥生存保障的功能，使农民回乡有地，便实现了第一个要素的稳定；倘若土地产权政策为权利始终留有“流转空间”，使农民在外出务工前能够通过流转避免土地闲置，便实现了第二个要素的稳定。为了实现以上两个要素的稳定，中国共产党通过土地产权政策的调适做出了不懈努力。一方面，改革开放之后，家庭联产承包责任制的确立使农户获得了承包地，虽然此时的承包依然是“包产到户”的形式，但农民已能够自主地进行生产决策、农业耕种，此即“留乡者有地”。另一方面，在党的十四大之后，土地经营权开始与家庭承包经营权相分离，并开始在党的引导之下合法有序地流转。虽然此时的流转仍在主体、期限、方式等方面有诸多限制，但对于不愿耕种土地却期望保有承包资格的农民而言，已有较大的权利处分空间，此即“离乡者有权”。可见，中国共产党通过落实承包权、放活经营权稳定了民心，使留乡者安心耕种，使离乡者放心拼搏，从而实现了农村社会的稳定，获取了政治认同。

（二）维系平衡之道

维系平衡之道是指中国共产党通过农村土地产权政策的制定协调不同群体的权益，并通过农村土地产权政策的调适兼顾公平与效率。

1.通过土地分配政策平衡资源配置

土地资源配置直接关系贫富差距。若贫富悬殊过大，会使富裕的人骄矜，贫困的人愁苦。回顾中国共产党的农村土地产权政策史，会发现党在最初的土地产权政策上便已有意的通过政策维持平衡，避免悬殊过大引发纷争。例如，在1935年12月6日《党中央关于改变对富农策略的决定》中就有“富农也应平均分得土地，不能特别分给坏田地”的规定，实现了对富农、中农、贫农土地诉求的平衡；又如，1947年9月13日《中国土地法大纲》第6条有“乡村中一切地主的土地及公地……按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平均分配，在土地数量上抽多补少，在质量上抽肥补瘦”的规定。简言之，党通过土地分配政策设置了一个中间区域：使富裕群体的地权最高限度在该区域的高阈值之下，从而不至于使其过分骄矜；使贫困群体的地权最低限度在该区域的低阈值之上，从而不至于使其无法生存，从而实现了对不同年龄不同性别的农民的土地产权诉求的平衡。

2.通过权能分离政策平衡利益需求

土地的权能分离政策是为解决利益冲突而生，因为对于集体和个体而言，利益需求不总是一致。例如，在确立了土地农民私有的产权政策之后，农民对土地享有完全的控制与支配权。但是随着生产实践的推进，出现了国家与个体利益需求的冲突：国家希望农业生产能够提供充分的粮食储备，为工业发展提供有力支撑；农民希望农业生产能够自选作物、不受干涉。于是，针对国家与农民利益需求的冲突，党做了首次的权能分离设计：通过引导农民携土地入股合作社的方式，分离土地所有权与使用权。一方面使农民保有土地所有权，随时可以携地退社；另一方面使集体享有土地使用权，可以调配资源与劳力，提高生产力。又如，在确立了土地集体所有的土地产权政策之后，集体对土地享有完全的支配权。但是随着农民增收需求的猛增，出现了集体与个体利益需求的冲突：集体希望农民能够在统一组织下共同劳动、按劳分配；农民希望能够包产到户，避免有人“搭便车”的行为。于是针对集体与农民的利益需求的冲突，党再次做了权能分离设计：通过允许“包产到户”的方式，再次分离土地所有权与使用权。一方面使集体保有土地所有权，随时可以根据生产实际的需要对承包地做出合法的调整；另一方面使农民享有土地使用权，能够在农业生产上以家庭为单位自负其责，充分调动了其生产创收的积极性。

3.通过地权入股政策平衡公平与效率

在农村土地产权政策的背景下，“公平”是指每一个集体经济组织成员在农地产权上的获益不至于悬殊过大，“效率”是能够通过产权政策使经营主体获得有效的产权激励，从而提高生产力。为了兼顾公平与效率，中国共产党制定了地权入股政策。早在1985年《关于进一步活跃农村经济的十项政策》中，党就作出了框架式的解决方案，允许生产资料入股。只是当时的“入股”指的是土地入股，尚未上升到权利入股的范畴。后来，党对地权入股政策不断作出调适，里程碑式的文件有《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》《农村土地承包法》《农村土地承包经营权流转管理办法》、2018年“中央一号文件”。在地权入股政策的不断完善中：公平问题得到了解决，农民在耕种土地、外出务工之外，有了获得股金分红作为第三层生活保障的可能性；效率问题也得到了解决，农业产业化经营相较于承包地的零散耕种更具有专业化与规范性，不仅能够根据市场需求做出耕种判断，而且能够通过生产技术、生产设备的升级促进农村经济的繁荣。

（三）释放活力之道

释放活力之道是指中国共产党通过土地产权政策的体系化，在创新土地制度、引入市场机制、培育治理主体的过程中释放了农村土地产权的能量与活力。

1.通过权能细分释放要素活力

纵观农村土地产权政策史，不难发现每一次的土地制度创新均伴随着对土地权能的细分。例如，在农村土地从不完全集体所有向完全集体所有过渡的关键时期，中国共产党从农村土地权利中细分了所有权与使用权，并通过所有权归集体、使用权归农民的方式完成了农村土地集体所有制的确立。又如，在农地集体所有的经营方式发生重大转变的关键时期，中国共产党从土地权利中细分了所有权与土地承包经营权，并通过所有权归集体，土地承包经营权归农户的方式完成了家庭联产承包责任制的确立。再如，在土地承包经营权的流转进入到瓶颈的关键时期，中国共产党从土地权利中细分了用益物权与担保物权，并通过界定两类权利流转边界的方式完成了“三权分置”制度的确立。

可见，中国共产党在权能的细分上采取了两大路径。路径之一：从主体身份的角度对土地权利进行细分，所有权归集体、使用权（含土地承包经营权）归个人。最早的佐证如1993年11月5日《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中提到的“在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地的使用权依法有偿转让”。路径之二：从权利义务的角度对权能进行细分，将占有权能与承包权相联（未经允许不得擅自变动），将使用、收益、处分的权能与经营权相联（在自愿合法的原则下可以自主流转）。典型佐证如2002年《农村土地承包法》的第17条。通过细分，中国共产党完成了对农村土地产权主体要素、权利要素、义务要素的区别与关联，为未来城乡要素市场的融合埋下伏笔。

2.通过产权主体释放治理活力

产权对应着治权。农村土地产权政策的目标不仅在于解决农村土地的归属与利用问题，更在于治理因土地的归属与利用而产生的人与人之间的社会关系。中国共产党通过农村土地产权政策将土地上的人与人之间的关系转换为了产权主体与产权主体之间的关系，进而通过对不同类型产权主体的管理，使集体、家庭、个人均有效参与到了农村社会的治理框架中。

第一，通过增加土地自物权的主体降低治理成本。自党的八大之后，中国共产党对农村土地产权主体进行了变革，增加了国家之外的第二个土地所有权主体——集体。中国共产党之所以在土地所有权主体上采取“二元制”，不仅是为了在土地公有制的原则下更好地实现对农村土地的治理，更是为了能够使集体成为个人与国家之间的良性屏障，能够最大程度的利用乡规民约消解土地纠纷，从而形成“个人—集体”在土地治理上的良性互动。例如，通过集体分配承包地、农民流转承包经营权向集体的报备、农民入股集体股份制经济组织……更加明确了农民获得土地承包经营权的正当性来源。根据本文在第二部分所梳理的中国共产党农村土地产权政策史，改革开放之后最早出现“集体”表述的是1980年《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，其后，较为典型的体现“集体”作为发包方在土地治理中功能的文件便是2002年通过的《农村土地承包法》。

第二，通过土地用益物权主体提高治理效率。在中国共产党关于农村土地产权政策的历史中，最早出现对农民用益物权人身份进行界定的是1986年6月通过的《土地管理法》第12条，最早提到要鼓励“农民变股东”的是2017年的“中央一号文件”（两年后，2019年“中央一号文件”提到要总结农民变股东的经验。随后，中国共产党通过延长土地承包期、允许承包经营权流转、允许经营权入股、允许经营权抵押等政策不断强化着农民的用益物权主体地位。于是，在身份不断巩固，权利不断丰富的过程中，农民具有了参与治理的能力：就前者而言，从签署合同到履行合同，从权利义务到责任承担，农民作为市场主体参与着土地治理，每一次的流转实践都为农村土地产权政策的形成与完善提供着成功的经验或失败的教训；就后者而言，农民主要通过权利入股、享受分红、履行义务、承担责任等方式，切实参与着治理。

结语：从历史走向现代

“研究历史，应该从现时代中找问题，应该在过去时代中找答案”。在回答基础命题时，中国共产党根据革命形势，采取了“政府所有—个人所有—集体所有”的改革思路：通过没收一切生产资料完成了所有权归国家所有的正当性证明；通过允许土地私有获得了政治认同和群众基础；通过共同劳动与集体经营完成了所有权应归集体所有的正当性证明。在回答升级命题时，中国共产党采取了“从身份到契约”的改革思路：通过落实承包权、延长承包期明确巩固了农民作为土地使用权人的身份；通过对使用权的权能分离丰富了农民的各项权利。

在改革脉络明确之后，中国共产党通过“四进四退”完成了农村土地产权政策的制定与改革。通过适时的“进”与“退”实现了改革脉络与实施策略的融合。在农村土地产权政策的确立过程中，采取了“两进两退”的政策，通过剥夺地主地权、推进土地公有、满足群众期待的方式稳固建立了农村土地集体所有制，贯穿了公平理念。在农村土地产权政策的更新过程中，采取了“两退两进”的政策，通过满足承包需求、满足退出需求、引导使用权流转、推进“三权分置”的方式创新了农村土地的利用方式，体现了效率理念。

于是，在改革的过程中，中国共产党形成了独特的“道”：通过培养情感联系、关注产权需求、稳定农村秩序形成了获取认同之道；通过土地分配政策、权能分离政策、地权入股政策形成了维系平衡之道；通过产权权能的细分、产权主体的自治形成了释放活力之道。如此之道，兼具时代性、创新性与现代性；如此之道，所体现的不单单是党对土地的态度，而是党对于利益相关者的态度。沿着党在不同历史时期的农地产权政策行进，呈现给我们的是农村土地产权制度的形貌，是不同产权主体各类权利诉求的内容，更是党在实施不同农村土地产权政策过程中的尊重之道、平衡之道与发展之道。

因篇幅限制，已省略注释及参考文献。原文详见《河北法学》2025年第4期。