作者简介:邢伟星，男，河北邢台人，华南理工大学法学院、香港研究中心副研究员，法学博士，研究方向：立法学、宪法学。
摘要:授权立法权是授权立法关系乃至授权立法体制的基本要素，但既有研究对其构造缺乏整体把握，有必要从规范层面予以考察。在我国现行法律体系中，《宪法》和《立法法》分别从立法制度和授权立法体制层面为授权立法权衍生留下了嵌入空间，由授权主体根据国家实际立法需要相机行事。从权源角度看，授权立法权是职权立法权自上而下定向转移而来的“半游离态”立法权，具有行使权和强制立法义务的双重属性。授权主体和被授权主体共同构成授权立法权的主体要素，其中授权主体决定着授权立法权的边界，被授权主体保障授权立法权运行。授权立法权运行遵循禁止转授权原则，存在产生法律规范和建构新的法律秩序两种法律效果，会因到达授权时间自然终止、制定或者修改上位法被动终止、违反法律规定强制终止。
关键词:授权立法权；立法授权；职权立法权；禁止转授权；《立法法》
一、问题的提出：为什么规范分析授权立法权？
新时代随着我国全面深化改革的深入，为了实现立法决策与改革决策相衔接、相统一，做到重大改革于法有据，全国人大常委会多次授权国务院在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定，2015年修正的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）也将其正式纳入法律文本之中。2023年3月13日，第十四届全国人大第一次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，在对授权暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定的事项、期限和范围进行调整和规范的同时，又从实在法层面建构起全国人大与全国人大常委会之间的授权立法关系，使我国的授权立法体制进一步完善。从立法权的角度看，授权立法关系是我国法律通过授权立法权建构的法律关系，授权立法体制则是由授权立法权配置、载体和运行的制度和体系构成的有机整体。授权立法权作为授权立法关系乃至授权立法体制的基本要素，应当引起学界重视。
然而，既有研究对授权立法权的关注却只停留在来源依据层面。基本观点是，授权立法权是以来源依据为标准划分的一种立法权类型，源自立法机关以专门决定或者法律条款所作的授权，具有随机性和临时性。这种观点具有建设性意义，但只是从来源依据层面管窥授权立法权之一隅，而没有从内在法理逻辑切入进行系统考察。此外，将来源依据作为界定授权立法权的标准也是经不起推敲的。因为立法权的来源依据指向静态的法律规范，所呈现的是制宪者或者立法者对立法权配置作出价值判断的结果，将来源依据作为界定标准并不能直观体现出制宪者或者立法者进行价值判断的动态过程，无法妥善处理授权立法权的衍生、属性、归属和运行等一系列问题，使以授权立法权为基本要素建构的授权立法关系乃至授权立法体制仍处于混沌状态。
授权立法权是我国“一元两级多层次”立法体制的产物，无论在权力谱系还是立法权谱系中都处于重要位置。围绕授权立法权展开研究，不能只停留在来源依据层面，须要运用规范分析方法从内在法理逻辑切入，探明其规范构造。“规范分析方法主要关注法的合法性、法的运行效果、法的实体内容，全方位考察法的构成要素，由此制度事实构成规范分析的对象。”本文将以授权立法权为逻辑主线展开，从规范层面依次回答如下四个问题：授权立法权的衍生是固有安排还是权宜之计？属性是立法权力还是立法义务？归属于授权主体还是被授权主体？其运行是自发作用还是强制作用？即从衍生、属性、归属和运行四个维度探明授权立法权的规范构造，厘清授权立法关系中的权力与义务，推动我国授权立法体制有效运转。
二、授权立法权的衍生：固有安排还是权宜之计？
授权立法权衍生是授权立法权规范构造的前提性问题，决定着授权立法权的存在状态。在我国现行法律体系中，宪法、法律和授权法都记录了授权立法权衍生的结果，为授权立法权提供合法性依据。但是，授权立法权的规范构造自其衍生之时起就已经确定，正当性源自授权立法权衍生的权源逻辑。下文将从宪法、法律和授权法等实在法着手，回溯授权立法权衍生的动态过程，根据个中权源逻辑确定授权立法权的存在状态，破解授权立法权衍生是制宪者或者立法者的固有安排还是授权主体的权宜之计的难题。
（一）授权立法权衍生的法律表达
根据“立法权法定”原则，授权立法权衍生必须在现行法律框架内进行。审视我国现行法律文本发现，目前并没有直接使用“授权立法权”的概念，但其中却不乏关于授权立法权衍生的规定，可以视为其实在法依据。我国现行法律对授权立法权衍生的规定有着明确分工，其中，《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）原则性架构国家立法制度，并赋予特定立法主体授权的权力；《立法法》对授权立法权衍生作出系统规定，建构起国家授权立法体制；授权法则明确、具体地规定授权立法权的各个要素，实现对授权立法权的有效保护与合理限制。
授权立法权衍生的宪法依据是我国《宪法》中的“授予职权”条款。在现代民主法治国家，宪法是国家的根本大法，立法权的合法性依据是由宪法承载和担纲的。宪法通过记录立法权配置的结果，解决立法权由谁行使的问题。授权立法权衍生内嵌于立法权配置逻辑之中，首先是由作为国家根本大法的宪法规定的。我国《宪法》没有直接规定“授权立法权”或者“授予立法权”，但第67条第22项和第89条第18项都规定了全国人大及其常委会“授予的其他职权”，这其中就包含全国人大及其常委会作为国家立法机关授予的立法权。授权立法权衍生便是以上述“授予职权”条款为宪法依据具体展开的。我国《宪法》之所以如此安排，原因有二：一是宪法的最高性和原则性决定了它只能调整国家最根本、最重要的社会制度和国家制度，只能为国家的根本制度和根本任务提供指导原则，而不可能对所有法律关系都作出具体、详尽的规定；二是立法授权是为了缓解立法主体相对有限的立法供给能力而调整国家权力结构的权宜机制，需要根据国家治理实践的现实需求不断调整，不宜直接规定在宪法中。简言之，制宪者通过《宪法》“授予职权”条款为授权立法权衍生留下嵌入空间，是在立法制度层面作出的固有安排。
授权立法权衍生的法律依据是《立法法》中的授权条款。《立法法》着眼于建构国家授权立法体制，通过第10条第4款、第12条、第16条第1款和第84条等授权条款将授权主体限定为全国人大及其常委会，被授权主体则包括全国人大常委会、国务院、地方人大及其常委会等国家机关。《立法法》授权条款从授权主体和被授权主体的双重角度记录了授权立法权衍生的结果，具有积极的规范作用。但这些条款又具有高度抽象性，除了授权主体和被授权主体，并没有对授权立法权衍生的具体动因、立法事项等作出规定，据此难以准确还原授权立法权衍生的动态过程。因此，立法者只是通过《立法法》授权条款原则性规定了授权立法权衍生的结果，是在授权立法体制层面作出的固有安排。
由此看来，《宪法》和《立法法》虽然是授权立法权衍生的合法性依据，但只是制宪者和立法者分别在立法制度和授权立法体制层面作出的固有安排，不涉及授权立法权衍生的动态过程。在我国现行法律体系中，授权立法权衍生是由授权法直接规定的。所谓授权法，系指授权主体制定的将特定立法权授予被授权主体的规范性法律文件。授权法不是专指某部法律，而是授权主体制定的规范性法律文件的统称，通过明确、具体地规定授权立法权的各个要素记录着授权立法权衍生的过程和结果，并对其进行有效保护与合理限制。
在我国授权立法实践中，授权法有授权立法决定和授权立法条款两种样态。以授权立法决定为例，根据《立法法》第13条第1款规定，应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权主体应当遵循的原则等。从法理上看，授权立法决定是授权主体基于单方意思表示专门作出的决定，以立法权自上而下定向转移为价值目标，具体内容由其授权法的性质和授权立法权的权力属性共同决定。一方面，授权立法决定作为授权法所规定的内容必须具有确定性。法律的确定性是其作为行为规则的基本要求，也是发挥规范功能的关键前提。“法律必须是已知而且确实肯定的。要使一个自由社会能顺利有效地运作，法律的确定性，其重要意义是如何强调也不大可能会过分的。”授权法的确定性表现为授权主体在起草前“应当预见到授权立法草案的轮廓，或至少是其规划，其必须知晓，什么是其期待授出的权力”。因此，授权立法决定作为授权法所规定的内容必须具有确定性，被授权主体据此可以确定因何种原因、在多长时间内、取得哪个立法事项和范围的何种程度的授权立法权。另一方面，授权立法权的权力属性决定了授权立法决定必须对其进行有效制约。以法律制度制约权力，通常奉行“不存在游离于法律以外的权力”的基本法则，“要用法律制度明确权力的活动领域和行为边界”。“立法权是国家重要的基本权力之一，其授予应有严格的法定格式。”这就要求授权立法决定必须明确授权立法权的活动领域和行为边界，从法律制度层面对其进行有效制约。在授权立法权的诸多要素中，存续期限是授权立法决定的重要内容。《立法法》第13条第2款规定：“授权的期限不得超过五年，但是授权决定另有规定的除外。”由此看来，授权立法权衍生是授权主体根据“实际需要”或者“改革发展的需要”作出的主观判断，具体过程和存续期限都由授权主体直接决定。换言之，授权立法权衍生是授权主体的权宜之计，是根据国家实际立法需要相机行事的结果。
（二）授权立法权衍生的权源逻辑
考察授权立法权衍生的动态过程，还必须关注其正当性。从发生学视角看，授权立法权衍生内嵌于立法权配置逻辑之中，其正当性源于个中权源逻辑，决定着授权立法权的存在状态。但一直以来，“授权立法权的权源是什么”却是一个被忽视的关键问题，原因在于学界对“权源是什么”的认知仍存在着分歧。鉴于此，下文将先行探讨“权源是什么”这个基础性问题，再回溯授权立法权衍生的动态过程，根据权源逻辑确定授权立法权的存在状态。
既有研究在论及权源时，对“权源是什么”的认知存在两种进路。第一种进路是，在追溯权力的权源时，把将权力法定化的法律规范视为权源。理由在于，权力因法律规范的明确规定而具有合法性，权力的权源便应当是相应的法律规范。例如，有学者提出，地方行政许可设定权的权源是《行政许可法》第15条第1款的特别规定；还有学者在分析“行政制规权”的权源时认为，部分“行政制规权”源于法律授权。第二种进路是，在追溯权利的权源时，将权利的上位权利视为权源。基本逻辑是，各项权利都是从上位权利衍生而来的，其权源应当是对应的上位权利。例如，有学者提出，记者采访权的权源是作为其直接上位权利的知情权。还有学者认为，权利的权源是其上位第一性权利，而不是与之直接关联的第二性权利。
比较发现，以上两种进路视角迥异，为解决“权源是什么”的问题提供了不同思路。那么，权源到底指向法律规范还是上位权利（力）呢？从法律功能看，权源是权利（力）产生的前提和基础，强调权利（力）来源的正当性。反观上述第一种进路，过分强调权力的法定性而忽视了权源的法律功能，导致对权力的权源的认知止步于作为其合法性依据的法律规范，而未能触及权力来源的正当性。第二种进路将上位权利视为权利的权源，与权源的法律功能是契合的。但问题是，权源指向权利的直接上位权利，还是上位第一性权利，抑或以上两者？笔者认为，权源应当是权利（力）的直接上位权利（力）。理由有二：一是权利（力）是由与其直接关联的上位权利（力）衍生而来的，其来源的正当性也是由直接上位权利（力）决定的。二是追溯权利的上位第一性权利或者权力的原始权力形态没有实际意义，在法理上权利都是由上位第一性权利衍生而来的，但在此过程中，上位第一性权利与该项权利之间存在多少种过渡性权利形态已经不得而知，这意味着较之上位第一性权利，该项权利的基本特征可能已经发生了较大改变，追溯其上位第一性权利也不再必要；同理，法律上的权力都是由具有最高属性的主权直接或者间接衍生而来的，所有权力的原始权力形态都是主权，而将主权作为一切权力的权源不具有现实意义。
立法权的权源反映着立法权从哪种权力形态直接合乎逻辑地衍生而来，其特殊表现是由权源的特殊性决定的，授权立法权的特殊表现则源于授权立法权衍生的权源逻辑。在我国授权立法体制中，授权立法权衍生始于授权主体根据国家实际立法需要作出的主观判断，指向其将某项职权立法权定向转移至被授权主体的动态过程，是对职权立法权的再次配置。实质上，授权立法权衍生以宪法架构的相对稳定的职权立法体制为基础，根据国家实际立法需要在一定限度内暂时改变了宪法对职权立法权的分工，使相对集中的职权立法权适当分散。从权源逻辑看，授权立法权的特殊表现有二：一是授权立法权是职权立法权定向转移衍变而来的一种新的立法权样态，权源是职权立法权；二是授权立法权是授权主体通过授权法在一定限度内暂时突破国家职权立法体制的产物，有明确的存续期限。因此，较之“稳定态”职权立法权，授权立法权处于“半游离态”的存在状态。
三、授权立法权的属性：立法权力还是立法义务？
历经授权立法权衍生的动态过程，“稳定态”职权立法权通过定向转移衍变为“半游离态”授权立法权后，其具体属性也随之发生改变。分析授权立法权的规范构造，须要从权力和义务两个维度重新审视授权立法权的属性。
（一）授权立法权的行使权属性
授权立法权必然具有立法权属性，但问题是，它内含立法权的哪种具体属性？当前学界普遍认为，立法权有所有权和使用权两种具体属性。因为在代议制民主制度中，“立法权为谁拥有和为谁行使不是一回事”“就像财产的所有权可以权能分离一样，所有、占有、使用、处分权可以分开行使，立法权也可将其分为所有权与使用权”。“权力主体一般同时是权力的拥有者和行使者。但也有二者分离为两个主体的情况。”当立法权存在两个主体时，使用权属于行使主体，但对于所有权的归属学界仍存在争议，主要有国家立法机关所有和人民所有两种观点。前者认为，国家立法权的统一性决定了它只能归国家立法机关——全国人大及其常委会所有，地方立法机关等其他国家机关只享有使用权。换言之，立法权的所有权和使用权原则上同时属于国家立法机关即全国人大及其常委会，但使用权可以例外地归属地方立法机关等其他国家机关。后者则认为，在人民主权原则下，由主权直接衍生的立法权应当归人民所有，但人民直接行使立法权在可操作性上存在现实困难，按照代议制民主制度的设计交由立法机关行使。即，立法权的所有权属于人民，而使用权属于立法机关。
以上两种观点孰是孰非？运用人民主权理论来看，人民是国家权力的所有者，被人民赋予国家权力的国家机关和官员是行使者。立法权自不例外。“拥有立法权的只能是一国或一个政权的主权者，在现代社会，这种主权者应当是人民。”囿于人民直接行使立法权缺乏可操作性的现实难题，便将其交由国家机关行使。简言之，立法权归人民所有，由国家机关行使。这一结论在我国《宪法》中有直接体现。其中，立法权归人民所有的宪法依据是《宪法》第2条第1款，即“中华人民共和国的一切权力属于人民”。而立法权由国家机关行使的宪法依据包括但不限于《宪法》第2条第2款、第58条、第62条、第67条、第89条、第100条等。例如，第58条规定，全国人大和全国人大常委会“行使国家立法权”。反观前文所述两种观点，国家立法机关所有论把立法权归于国家立法机关即全国人大及其常委会，悖离了人民主权原则，应当摒弃。人民所有论所持的立法权属于人民的主张值得肯定，但把行使主体局限于立法机关有失偏颇。因为在人民代表大会政治制度下，我国现行法律架构起了以全国人大及其常委会为主体，地方人大及其常委会、行政机关、监察机关和军事机关共同参与的国家立法权限体制，立法权由上述国家机关按照宪法和法律的分工有序行使。
事实上，学界普遍认同的立法权有所有权和使用权两种具体属性的观点，也值得商榷。因为立法权与民法中的财产所有权在结构上存在明显差异，不宜将民法中财产所有权的权能照搬到立法权，况且我国现行立法权限体制中立法权的权能也不止两种。笔者认为，从权能分离的角度看，立法权有所有权、行使权和处分权三种具体属性，其中所有权属于人民，行使权和处分权属于国家机关。换言之，立法权归人民所有，由国家机关行使或者处分。前文业已证成立法权属于人民而由国家机关行使的观点，在此仅对处分权及其归属进行分析。立法权的处分权对应的是处分权能，在我国，立法主体处分立法权只有立法授权一种方式。换言之，授权主体授予立法权本质上是其行使处分权的行为。在我国现行立法权限体制中，处分权只属于全国人大及其常委会，宪法依据是《宪法》中的“授予职权”条款，即“授予职权”条款在划定全国人大常委会和国务院的职权范围的同时，也赋予全国人大及其常委会处分职权的权力，这其中就包含立法权的处分权。
那么，授权立法权内含立法权的哪种具体属性呢？这是由作为权源的职权立法权的具体属性所决定的。从权力角度看，授权立法权衍生是处分权和行使权合力作用的结果，作为权源的职权立法权必然具有处分权和行使权两种具体属性。其中，授权主体基于国家实际立法需要授予立法权是对其职权立法权的有效处分，系行使处分权的过程；而立法授权的目的是使职权立法权的行使权发生定向转移，由被授权主体代为行使。因此，授权立法权必然具有行使权属性。但问题是，它是否同时承接了处分权属性呢？答案是否定的。《立法法》第15条第2款规定：“被授权机关不得将被授予的权力转授给其他机关。”这意味着，在我国授权立法体制中，被授权主体没有处分授权立法权的权力，根本原因是授权立法权不具有处分权属性。综上所述，授权立法权是职权立法权的行使权在处分权作用下定向转移的结果，只具有行使权属性。
（二）授权立法权的强制立法义务属性
“权力的义务性是权力概念的应有之义，是理性权力观的必然要求。”授权立法权除了具有行使权属性，还内含义务属性。“权力的义务性主要是指权力的内在属性中包含着义务性质和意蕴的规范指向与功能，即权力从证成到起源、运行、发展以及监督等全周期、全过程都要受到义务性意蕴的规范评价与价值衡量。”当前，学界对权力的义务性的外在表现有着不同理解，代表性观点有“责任”和“职责”两种。前者认为，权力对国家是一种责任，二者是对应关系，须臾不可分离。“在法治社会中，不存在无权力的责任和无责任的权力。因而，权力与责任始终是一对矛盾的统一体，有权必有责，有责必有权。”后者则认为，宪法以职位和职务为标准将权力赋予不同的国家机关，国家机关行使权力实质上就是履行职责的过程，权力的义务性应当表现为职责。此外，还有学者认为，“责任”“职责”和“义务”没有本质区别，“权力执掌者享有和行使权力，既是法定职权又是法定职责，是不可转让不能放弃的法定义务；如果怠于履行其法定的职权和义务，必须承担相应的责任”。可见，权力的义务性的外在表现始终笼罩在“责任”“职责”和“义务”的迷雾之中。
笔者认为，讨论权力的义务性的外在表现应当从“义务”本体入手，厘清其与“责任”和“职责”的联系与区别。在一般意义上，法律上的“义务”是指公民或者法人依据法律规定应尽的责任。但是，如此便陷入用“责任”解释“义务”的尴尬境地，难以有效识别“义务”和“责任”。在法理上，“学界大致认为，法律义务就是指法律规定的人们必须为或不为的行为”“即由国家规定或承认，法律关系主体应这样行为或不这样行为的一种限制或约束”。“义务”以法律规定为前提，具有约束力，包括积极作为义务和消极不作为义务。而法理上的“责任”是指“由特定法律事实引起的对损害予以补偿、强制履行或接受惩罚的特殊义务，亦即由于违反第一性义务而引起的第二性义务”，即“责任”是违反“义务”引起的不利法律后果。因此，“对于义务观念的理解而言，相当关键的一点是了解到，说一个人在某规则下负有义务，和预测他在不服从的情形下极可能遭受损害，两种陈述是不同的”。再看法理上的“职责”，是以国家机关的职位和职务为根据，在“责任”的基础上衍生而来的概念。按照张友渔对我国《宪法》中“职权”概念的解读，“职”就是义务。那么“职责”便是义务与责任的结合体，更侧重于责任，而不是专指义务。如此看来，权力的义务性与“责任”和“职责”都有着根本区别，其外在表现不是“责任”或者“职责”，而是“义务”，即权力与义务相对应。就类型而言，权力的义务性之“义务”属于积极作为义务，即根据法律规定积极行使权力的义务。
鉴于此，授权立法权的义务属性便表现为立法义务，即被授权主体行使授权立法权制定法律规范的义务，与行使权相对应。但在因果关系上，授权立法权的立法义务是由行使权所决定的。从权源逻辑看，授权立法权是职权立法权的行使权定向转移衍变而来的新的立法权样态，与此同时，相应的立法义务也随之同步转移，衍生出具有行使权和立法义务双重属性的授权立法权。就类型而言，授权立法权内含的立法义务是积极作为义务，受到授权法中授权期限的限制，具有强制性约束力，要求被授权主体必须在规定时间内积极履行。被授权主体怠于履行立法义务即为违法，强制立法义务随之转化为怠于立法的责任。诚然，除了强制立法义务，授权立法权有时还内含报告、提出立法意见等附带性义务，但这并不是授权立法权的固有内容。因此，授权立法权的义务属性主要表现为强制立法义务，与行使权相对应。
四、授权立法权的归属：授权主体还是被授权主体？
从存在状态看，授权立法权不是国家立法权限体制中的“稳定态”立法权，而是游走于授权主体与被授权主体之间的“半游离态”立法权。具体而言，授权立法权源于授权主体的立法授权，根据其主观判断衍生和消灭；同时，授权立法权又由被授权主体行使，在规定时间内按照授权法的规定运行。授权主体和被授权主体共同构成授权立法权的主体要素。分析授权立法权的规范构造，须要依次讨论其与授权主体和被授权主体的内在关系，确定授权立法权的归属。
（一）授权主体：决定授权立法权边界的主体要素
授权立法权衍生是授权主体基于国家实际立法需要授予职权立法权的过程，本质上属于其行使处分权的行为。授权主体自身的职权直接影响着授权立法权的广度与深度，适格的授权主体须要满足以下两个条件：第一，享有职权立法权，即授权主体所授之权为自身的职权立法权。一方面，授权主体“享有”职权立法权是保证授权行为有效的必然前提。“无论是委托或授权，其委托或授出的权力（利）都只能是委托人或授权人依法享有的权力（利），任何机关或个人都无权将自己所不拥有的权力（利）委托或授予他人，此乃当然之理。” “从学理角度看，如果特定主体自身具有某项权能，那就存在将该特定权能授权其它主体实施的可能性。”另一方面，禁止转授权原则要求授权主体享有“职权立法权”。《立法法》第15条第2款规定：“被授权机关不得将被授予的权力转授给其他机关。”这是禁止转授权原则的直接体现，要求被授权主体只能自行行使授权立法权，禁止再次授出。反过来看，授权主体只能授予职权立法权，属于职权立法主体。第二，享有授权的权力，即授权主体所授之权为可处分的职权立法权。“授权引发的职权转移，不仅在形式上打破了稳定的权力分工结构，更实质性地影响到了权力配置关系”，应当严格控制。评价授权行为合法与否的标准为是否具有明确的法律依据，授权主体只能授予法律明确规定可以授出的权力。从权力角度看，授权主体必须享有法律赋予的授权权力，才可以授出相应的职权立法权。综上所述，适格的授权主体是享有授权权力的职权立法主体。须要指出，即便职权立法主体转变为授权主体，仍然对授权立法权拥有绝对的主动权，它可以根据主观判断随时收回该项立法权，使之复归原来的样态。质言之，作为主体要素的授权主体是授权立法权的最终归宿，其授权行为直接决定着授权立法权的边界。
在实在法层面，我国现行法律业已明确全国人大及其常委会的授权主体资格。但笔者认为，在我国现行立法权限体制中，省级（包括省、自治区、直辖市）和市级（包括设区的市、自治州）人大及其常委会也具有授权主体资格。这是以我国现行法律为依据作出的判断。一方面，省级和市级人大及其常委会享有职权立法权，且存在授权的必要。根据我国《宪法》规定，省级和市级人大及其常委会在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。此即为学理上的“不相抵触”原则。“所谓‘不相抵触’，有两层意思：一是地方性法规不得同宪法、法律、行政法规的立法精神、基本原则以及具体条文的内容相抵触；二是不能超越宪法、法律授予地方国家权力机关的权力。”其功能在于明确地方权力机关的立法自主性，即在中央尚未立法或者正在酝酿立法的领域，地方权力机关基于现实迫切需要可以先行立法。据此，《立法法》第82条第2款规定，“除本法第十一条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规”。如此看来，作为地方权力机关的省级和市级人大及其常委会享有职权立法权，且在一定限度内存在立法自主性，当直接行使职权立法权进行自主性立法无法实现立法目的时，便需要作出立法授权。另一方面，《立法法》已经赋予省级和市级人大及其常委会授权的权力。直接表现在《立法法》第93条第5款，即“应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章”。从文义上看，该条款是关于省级和市级人民政府在立法条件尚不成熟且行政管理迫切需要的情况下先制定地方政府规章的规定。但从立法权的视角审视，该条款同时又赋予省级和市级人大及其常委会授权的权力，因为省级或者市级人民政府先制定地方政府规章必须以省级或者市级人大及其常委会的立法授权为前提。综上所述，在我国现行立法权限体制中，除了全国人大及其常委会，省级和市级人大及其常委会也是享有授权权力的职权立法主体，具有授权主体资格。
（二）被授权主体：保障授权立法权运行的主体要素
有别于授权主体，“被授权主体只是一种资格，或是一种可能”“只有正式获得授权后，相关主体才能就授权事项进行立法”。被授权主体的任务是被动地承接和行使授权立法权，使之按照授权法的规定运行。具体而言，授权立法权衍生是授权主体授予职权立法权的过程，秉持“分工与合作”的理念，其中“分工”理念强调立法“自上而下”的一体性与同构性，被授权主体面对授权主体“自上而下”的立法授权必须被动承接。此外，立法授权属于立法权的短期转让，被授权主体必须在规定时间内行使授权立法权，一旦授权主体根据主观判断收回该项立法权，其相应的立法主体资格随之被动丧失。然而，即便被授权主体只是授权立法权的暂时归宿，其作用仍然是为静态的授权立法权注入动态元素，使之具备动态的运行条件，助益实现其权力价值。一言蔽之，被授权主体是保障授权立法权运行的主体要素。
那么，适格的被授权主体应当具备哪些条件呢？学界对此曾有争论，焦点在于被授权主体是否享有职权立法权，代表性观点有以下三种：一是被授权主体只能是不享有职权立法权的国家机关，其因获得授权立法权而具有立法主体资格；二是被授权主体必须由依法享有职权立法权的国家机关担任，如此才能确保授权立法权有效运行；三是被授权主体是不享有授权主体所授予立法权的国家机关，其因获得授权立法权而具有立法主体资格或者立法权限范围扩大。在笔者看来，以是否享有职权立法权作为判断被授权主体资格的条件有失妥当，因为两者之间并不存在必然联系，上述前两种观点在逻辑上不能成立。而第三种观点所持的不享有授权主体所授予的立法权，是成为被授权主体的必要条件。但除此之外，具备与授权立法权相适应的立法能力也是具有被授权主体资格的必要前提。因为被授权主体的立法能力与立法质量密切相关，直接关系到授权立法权运行的目标能否实现。被授权主体“应当具有相应的立法能力，有某方面专业特长的，能为所立之法负责，是机构完善的组织体”。被授权主体不必局限于国家机关，也可以是具备相应立法能力的组织。因此，在学理上适格的被授权主体是不享有授权主体所授予的立法权，且具备与授权立法权相适应的立法能力的国家机关或者组织。
但在实践中，我国的一切社会管理领域都有国家代表者在管理，如此一来向国家机关以外的组织授权便不再合时宜。在我国授权立法实践中，被授权主体一直是由具备相应立法能力的国家机关担任的，现行法律也已经明确全国人大常委会、国务院、部分省级和市级人大及其常委会的被授权主体资格。新时代，随着改革开放程度不断提高，市场经济日益发达，立法授权的力度也逐渐加大，被授权主体呈现出多元化特点，被授权主体扩容是必然趋势。笔者认为，为了保证授权立法的质量、效率和效果，应当明确中央层级的全国人大常委会、国务院、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院和中央军事委员会，以及地方层级的省级和市级人大及其常委会和相应地方人民政府的被授权主体资格。
五、授权立法权的运行：自发作用还是强制作用？
分析授权立法权的规范构造，须要涵摄授权立法权运行。授权立法权运行是动态意义上的概念，系授权立法权发生作用实现其权力价值的过程，涉及授权主体和被授权主体双方的权力与义务。前文业已阐明授权立法权与授权主体和被授权主体的内在关系，沿着这一逻辑拾级而上，需要进一步分析授权主体和被授权主体在授权立法权运行中的作用，解答授权立法权运行是自发作用还是强制作用的问题。
（一）一个运行原则
以法律制度制约权力，通常奉行“不存在游离于法律以外的权力”的基本法则，要求用法律制度明确权力的行为边界和活动领域。在我国授权立法体制中，授权立法权运行首先受到禁止转授权原则的限制。所谓禁止转授权，是指被授权主体只能根据授权法的规定行使授权立法权，不得将其再次授予其他国家机关。究其原因，授权立法权只具有行使权属性而不具备转授权的条件。具体而言，转授权是被授权主体再次授予授权立法权的行为，与授权主体的立法授权具有内在一致性，立法授权是授权主体处分职权立法权的过程，那么转授权便要求被授权主体享有授权立法权的处分权。但事实上，授权立法权只具有行使权属性，被授权主体不享有转授权的权力，只能行使授权立法权而无权处分。根据禁止转授权原则，被授权主体必须按照授权法的规定及时行使授权立法权，否则构成立法不作为。
对于确立禁止转授权原则的原因，学界普遍认为是基于以下现实考量：第一，使授权立法权运行与授权主体的初衷保持一致。授权主体作出立法授权基于特定立法需求和对被授权主体的信任，被授权主体应当尊重授权主体的初衷和意志。立法权转授会辜负授权主体的信任，有违权力法定原则。第二，确保授权主体对授权立法权运行的有效监督和合理控制。转授权的结果是立法权层层转移和被授权主体数量增加，使最初的授权主体行使监督权的难度增大，存在授权立法权运行失去控制的风险。第三，保障法制统一。转授权会导致立法权过于分散，存在不同位阶的法律规范之间效力混乱以及低位阶立法掏空高位阶立法的风险，影响法制统一。以上观点具有积极的现实意义，但笔者认为，确立禁止转授权原则的主要原因是授权立法实践中不存在转授权的现实需求。虽然职权立法权衍变为授权立法权受“自上而下定向转移”的条件限制，但除此之外不再有其他任何限制条件，授权主体可以根据国家实际立法需要将职权立法权直接授予任何具有被授权主体资格的下层级国家机关，而不需要通过转授权达到这一目的。
（二）两种法律效果
国家权力“是否良好正确地得以使用，不仅反映在对原则界限的把握上，而且具体地反映在实际运行过程当中”。授权立法权的运行过程是在授权立法权的作用下产生具有约束力的法律规范，并保证其有效实施，以测试授权立法权运行的法律效果。所谓法律效果，是指在特定目的驱使下，运用各种法律手段维护或者改变社会行为和社会关系状态后，对现实生活所产生的客观效应。授权立法权运行存在立法和法律规范实施两个阶段，相应的法律效果分别是产生法律规范和建构新的法律秩序。
在立法阶段，授权立法权运行的法律效果是通过立法活动产生具有约束力的法律规范。在实践中，立法活动包括起草草案、提出草案、审议草案、表决通过草案和公布五个步骤。其中，起草草案是最基础、最重要的步骤，立法活动也肇始于此。在立法阶段，授权立法权运行以起草草案的方式启动，历经起草草案、提出草案、审议草案、表决通过草案和公布五个步骤，产生具有约束力的法律规范。随着法律规范公布，授权立法权运行的立法阶段即宣告结束。须要说明，授权立法权运行在立法阶段产生的法律规范有着不同样态。因为在实践中，立法存在制定、修改、废止、解释法律规范和编纂法典等多种形式，授权立法则已经涵盖了制定和修改法律规范两种形式，这意味着授权立法权具有制定和修改法律规范两种权能，在立法阶段可以通过制定或者修改法律规范的形式发生作用，相应地会产生新的法律规范或者修改现行法律规范。
立法活动结束后，授权立法权运行随即进入法律规范实施阶段，法律效果是依靠法律规范的法律效力建构新的法律秩序。授权立法权运行在立法阶段的法律效果是制定新的法律规范或者修改现行法律规范，但在中国特色社会主义法律体系业已形成的情况下，无论制定抑或修改法律规范都存在法律规范冲突的可能。即，与原有法律规范共同指向某一个法律事实，而法律效果存在差异且彼此之间互不相容。为了保证法律体系的统一性，根据“新法优于旧法”和“上位法优于下位法”的法律效力原则，制定或者修改的法律规范作为同位法或者上位法，分别要求相关立法主体及时调整存在冲突的同位法或者下位法，建构起新的法律秩序。当然，制定或者修改的法律规范的同位法或者上位法地位，是由被授权主体在国家立法权限体制中所处的位置决定的。倘若被授权主体此前不享有职权立法权，那么其制定或者修改的法律规范便不存在同位法或者下位法，也就不会引发法律规范冲突。换言之，建构新的法律秩序是被授权主体享有职权立法权的情况下授权立法权运行产生的法律效果。
（三）三类终止事由
受“半游离态”的存在状态所限，授权立法权运行终止具有必然性。授权立法权运行终止意味着授权立法权发生作用的过程结束，制定或者修改的法律规范不再具有法律效力，“半游离态”授权立法权也转化为“稳定态”职权立法权。授权立法权运行终止存在自然终止、被动终止和强制终止三种情形，终止事由分别是到达授权时间、制定或者修改上位法和违反法律规定。下文将依次讨论三类终止事由下授权立法权运行终止的情形及其法律效果。
1.因到达授权时间自然终止
立法授权是权宜之计，具有一定的时效性。“半游离态”授权立法权只能在授权法规定的期限内运行，到达授权时间即自然终止。授权立法权运行自然终止发生在法律规范实施阶段，是到达授权时间后的正常结束，法律效果是制定或者修改的法律规范不再具有法律效力，所建构的新的法律秩序停止运转，“半游离态”授权立法权转化为“稳定态”职权立法权。在此过程中，授权立法权运行为相关立法积累了实践经验。对于实践证明可行且立法条件已经成熟的，由授权主体行使职权立法权依据法定程序制定或者修改法律规范；或者调整国家立法权限体制使之转变为其他立法主体的职权立法权，并依据法定程序制定法律规范。对于立法条件尚不成熟或者实践证明不宜立法的，暂不制定或者修改法律规范。
2.因制定或者修改上位法被动终止
立法授权旨在平衡职权立法权运行条件不成熟与社会关系亟待法律规范调整之间的张力，通过授权立法权运行产生试验性法律规范来临时调整特定的社会关系。在此过程中，当职权立法权运行的条件趋于成熟，授权主体可以适时制定或者修改上位法。一般而言，判断制定或者修改法律规范的条件是否成熟有两个标准：第一，试验性法律规范所调整的社会关系是否定型；第二，经过授权立法权运行是否已经积累了一定的经验。当试验性法律规范所调整的社会关系基本定型且已经积累了一定经验，随着授权主体行使职权立法权制定或者修改上位法，授权立法权运行被动终止。这种情况发生在法律规范实施阶段，法律效果是制定或者修改的法律规范不再具有法律效力，所建构的新的法律秩序由上位法予以规定，“半游离态”授权立法权恢复为“稳定态”职权立法权。
那么，授权立法权运行因制定或者修改上位法被动终止的时间节点应该如何确定呢？以制定法律为例，在学理上有“制定法律开始”和“制定法律完成”两种解释，前者对应起草草案，后者指向法律公布，两者之间还有提出草案、审议草案和表决通过草案等步骤，存在不可忽略的时间差。对此，《立法法》第14条给出了答案，即“法律制定后，相应立法事项的授权终止”。笔者认为，为了保证新法与旧法的有效衔接，使相应社会关系始终处于法律规范调整之下，此处的“法律制定后”应当理解为法律发生效力后，即试验性法律规范在制定或者修改的法律发生效力后不再具有法律效力，授权立法权运行随之被动终止。简言之，授权立法权运行在制定或者修改的上位法生效后被动终止。
3.因违反法律规定强制终止
在实在法层面，《宪法》和《立法法》是授权立法权运行的合法性依据，相关规定是制宪者和立法者分别在立法制度和授权立法体制层面作出的固有安排，为授权立法权运行提供了可能；授权法是授权立法权运行的直接依据，对被授权主体、立法形式、运行结果和法律效果等作出安排，规范授权立法权运行的过程。即便《宪法》《立法法》和授权法从多重维度对授权立法权运行作出限制，试图使授权立法权在现行法律框架内运行，仍然不能杜绝授权立法权运行违反法律规定的可能，主要表现在被授权主体滥用授权立法权。在一般意义上，滥用权力的标志是权力运行的实际过程不合法、不合理，外在表现有以下五种：第一，必须积极行使权力却消极地不行使，或者不得行使权力但越权行使；第二，行使权力不符合甚至违反权力运行的根本目的和基本要求；第三，行使权力不依据法律和现实需要，不具有必须如此行使的事实根据；第四，行使权力的方向、力度与大小不恰当；第五，行使权力超越组织、空间或者时间的范围。相应地，被授权主体滥用授权立法权便存在如下可能：消极地不行使或者越权行使授权立法权，不符合甚至违反授权立法权运行的根本目的和基本要求，不以《宪法》《立法法》和授权法以及国家实际立法需要为依据，方向、力度与大小不恰当，超越组织、空间或者时间的范围。
授权主体作为决定授权立法权边界的主体要素，对授权立法权运行负有监督义务，一旦发现被授权主体滥用授权立法权，无论处于立法阶段还是法律规范实施阶段，都可以随时将其收回，授权立法权运行随之强制终止。从立法权的角度看，授权主体收回授权立法权也是其处分该项立法权的过程，由相应的处分权发生作用，具有主动性，不需要征得被授权主体同意。授权立法权运行因违反法律规定强制终止属于非正常结束，授权任务尚未履行完毕，法律效果是立法终止或者法律规范自始不具有法律效力，所建构的新的法律秩序归于无效，“半游离态”授权立法权恢复为“稳定态”职权立法权。至于是否达到预期的授权效果，由授权主体根据国家实际立法需要作出判断，并决定另行授权、自行制定或者修改法律规范以及暂不制定或者修改法律规范。
结论
新时代随着我国全面深化改革的深入，授权立法的“疆域”也随之扩展，逐渐形成我国现行授权立法体制。面对授权立法关系从单一化走向多元化，如何厘清个中复杂的权力义务关系进而推动国家授权立法体制有效运转已经成为重要的时代课题。授权立法权是授权立法关系乃至授权立法体制的基本要素，在规范层面探明授权立法权的规范构造是破解上述时代课题的密匙。从权源角度看，授权立法权是职权立法权自上而下定向转移衍变而来的“半游离态”立法权，具有行使权和强制立法义务的双重属性。在我国现行法律中，《宪法》“授予职权”条款和《立法法》授权条款为授权立法权衍生留下了嵌入空间，这是制宪者和立法者分别从立法制度和授权立法体制层面作出的固有安排；授权法是授权立法权衍生的直接依据，系授权主体根据国家实际立法需要相机行事的结果。与“稳定态”职权立法权不同，“半游离态”授权立法权游走于授权主体与被授权主体之间，两者共同构成授权立法权的主体要素。在我国现行立法权限体制中，授权主体仅限于市级及以上人大及其常委会，其授权行为直接决定着授权立法权的边界；被授权主体指向具备一定立法能力的国家机关，保障授权立法权有效运行。授权立法权运行严格遵循禁止转授权原则，在立法和法律规范实施两个阶段分别有产生法律规范和建构新的法律秩序的法律效果。但是，受“半游离态”的存在状态所限，授权立法权运行终止具有必然性，会因到达授权时间自然终止、制定或者修改上位法被动终止、违反法律规定强制终止。
因篇幅限制，已省略注释及参考文献。原文详见《河北法学》2025年第4期。
