作者简介:李奋飞，男，河南上蔡人，中国人民大学法学院、纪检监察学院双聘教授，博士生导师，法学博士，研究方向：刑事诉讼法学、司法制度；吴 琼，男，辽宁沈阳人，中国人民大学法学院博士研究生，研究方向：刑事诉讼法学。
摘要:为妥善应对犯罪结构的轻刑化转向，法检机关积极推动刑事案件轻重分轨，陆续形成以效率、分流和矫正为导向的轻微犯罪程序实践。但随着探索的深入，一些疑难争议问题逐渐显现，分别是如何准确识别轻微犯罪，如何衡平轻微犯罪程序中的多元价值，以及如何在实现诊疗价值的同时，有效控制轻微犯罪的起诉裁量权。解决上述问题的关键在于，明确识别轻微犯罪的实体与程序标准，在坚守底线正义的前提下衡平诉讼效率、非刑罪化、有效诊疗和矛盾化解等多元价值，并以此为基础完善轻微犯罪诉讼程序规范。一方面，依托已有的诉前考察实践经验，进一步制度化附条件不起诉、撤回起诉等程序性出罪机制；另一方面，为避免程序消解实体，应将公共利益衡量作为控制起诉裁量权的核心原则，并设置相应的标准与程序。本次刑事诉讼法修改也应关照轻微犯罪的程序实践，推动轻微犯罪诉讼程序功能向教育矫正与犯罪预防转型。
关键词:轻微犯罪；诊疗性司法；程序出罪；公共利益衡量；诉前考察
一、问题的提出
近十余年，我国犯罪结构呈现“双升双降”趋势，轻微刑事案件的数量和比重显著上升，严重暴力犯罪和重刑案件数量持续下降。这一变化不仅彰显了我国社会治安水平的显著提升，也给以重罪追诉为核心的传统诉讼制度带来挑战。一方面，刑法在不断扩大犯罪圈的同时，未能同步建立分层的刑事制裁体系，致使犯罪圈从“厉而不严”转向“既严又厉”；另一方面，轻刑案件的数量激增进一步加剧了刑事司法“案多人少”的矛盾，既阻碍了以审判为中心的诉讼制度改革持续深入，又持续向社会输送犯罪标签，形成犯罪“越打越多”的悖论。理论与实务界认识到，轻微犯罪的程序设置应遵循与重罪不同的规律。
司法机关率先启动“轻重分轨”的探索。2014年和2016年，“两高”陆续启动速裁程序和认罪认罚从宽制度的试点，并于2018年得到修法确认。六年间，认罪认罚从宽制度引入协商因素，强化被追诉人的诉讼主体地位，有效化解社会矛盾。认罪认罚作为一种量刑协商和宽大机制，适用于全部刑事案件，注重事实调查和程序流程的简化，本质上仍是以效率为导向的司法改革。然而，认罪认罚和速裁程序入法后，没有如预期般实现全流程的优化提速，实践中一度“遇冷”。基于制度现状，轻微犯罪的程序应对开始双线并行：其一，继续推动刑事诉讼全流程的简化，进一步提升诉讼效率；其二，贯彻“治罪与治理并重”的理念，依法少捕慎诉慎押，适当扩展起诉裁量权。党的二十届三中全会明确提出“建立轻微犯罪记录封存制度”，强调对轻罪和重罪坚持不同的治理方略。最高人民检察院检察长应勇指出，要“依法惩治犯罪，促进轻罪治理、犯罪治理、社会治理，实现社会长治久安”。《人民法院第六个五年改革纲要（2024—2028年）》还明确“依法准确适用认罪认罚从宽制度，健全认罪认罚轻微刑事案件办理机制”。可见，持续推进刑事程序的轻重分轨，实现对轻微犯罪的精准治理，仍是我国司法机关的重要目标。
目前，理论界对轻微犯罪的程序应对已经形成一定的共识，如犯罪的分层治理，充分激活程序出罪，拓展附条件不起诉的适用范围，完善多层次刑事诉讼程序，建立轻微犯罪记录封存制度等。但随着程序实践的发展，一些深层次的争议问题也逐渐显现。有鉴于此，我们结合近期的调研情况，对轻微犯罪程序实践中的四项疑难争议问题进行总结与反思，并从理论层面予以回应。具言之，通过程序应对轻微犯罪的前提是准确界分刑事政策语境下的“轻微犯罪”，因此本文首先提出识别轻微犯罪的实体与程序标准。立足轻微犯罪的特殊性，实践中已经逐步形成以效率、分流、诊疗等为价值导向的程序机制。如何在程序实践发展和刑事诉讼法再修改的过程中衡平上述价值并处理其与司法公正之间的关系，是完善轻微犯罪诉讼程序的理论基石，也是本文第二部分的主要内容。在多元价值中，有效诊疗成为区别既往程序实践的核心，并催生诉前考察等制度探索，第三部分重点关注如何制度化地实现有效诊疗价值。当然，无论是轻微犯罪的程序实践还是有效诊疗价值的制度化，都需要检察裁量权的规范准确行使。因此，本文最后以公共利益衡量为核心，探索轻微犯罪起诉裁量权的程序法控制，以防止程序消解实体等潜在风险。上述四项疑难争议问题来源于程序实践，依据诉讼理论和比较法经验妥善回应上述问题，不仅将为刑事诉讼法第四次修改提供参考，也将推动刑事诉讼目的等基础理论的发展，这也是本文最大之期许。
二、轻微犯罪识别的标准问题
2020年，最高人民检察院在工作报告中以一组数据展现我国犯罪结构的变化，而分类标准即“宣告刑有期徒刑三年”。不过，有学者认为我国的犯罪治理实际并未进入新的阶段。相关争议的核心在于，轻刑案件是否等同于轻罪治理的对象，如何准确界分不同案件适用的程序处遇？追根溯源，我国刑法之所以没有区分轻重罪，是因为在“违法—犯罪”的二元格局下违法行为已进行了一次划分，“定性+定量”的入罪标准导致是否区分对定罪量刑没有实际影响。理论与实务界开始识别轻罪，是因为认识到轻罪的性质与成因有别于重罪案件，轻罪犯罪人也与“穷凶极恶”等传统犯罪人的形象不同，人身危险性更低，矫正可能性更大，应当贯彻与重罪不同的刑事政策，接受不同的程序处遇。由此可见，应当立足宽严相济的刑事政策，因应犯罪司法治理的需求，从实体与程序维度分别确立轻微犯罪的识别标准。
（一）轻微犯罪识别的实体维度
在刑法上，识别轻罪的实体维度是犯罪性质轻微。刑罚在通常意义上被视为衡量罪责轻重的标尺。学理上主要存在形式标准说与实质标准说两种对立观点。前者主张以刑罚大小作为划分轻重罪的标准，并区分法定刑说和宣告刑说；后者认为应当结合犯罪性质、犯罪危害程度等确定轻重的等级。还有将二者结合的“综合标准说”。在上述学说中，严格意义的实质标准说完全委诸司法裁量，难以指引刑事政策的选择和程序的适用，但可将侵害特定法益的犯罪排除。形式标准说中，宣告刑说也存在难以解决的问题：其一，宣告刑由法官根据各种因素综合判断，其高低并不完全反映罪责的轻重，可能存在其他考量；其二，在宣告刑说下，483个罪名中绝大部分都可能被判处三年以下有期徒刑，即可能成为司法意义上的轻罪，这对刑事政策的调适和程序实践的完善同样缺少指导意义。
不过，采用现有的法定刑标准也会面临两项困难：其一，一些单一量刑幅度的犯罪，其法定最高刑没有明显规律，如拘役（如危险驾驶罪）、一年以下（如高空抛物罪）、二年以下（如侵占罪）、三年以下（如帮信罪）、五年以下（如聚众淫乱罪）等，导致学理上存在是否需要划分轻罪与微罪，轻罪与重罪的界限究竟是有期徒刑三年还是五年等；其二，部分犯罪有多个量刑幅度，如盗窃罪存在三年以下、三到十年、十年以上和无期徒刑四个量刑幅度。此时，法定刑说如何回应上述问题？对此，首先可以将有期徒刑三年作为法定刑的界限，这也可以得到刑法和刑事诉讼法的印证。例如，刑法中属人管辖、缓刑的适用，以及刑事诉讼法中的速裁程序等都以此为界。其次，我国纯正的轻罪（只有一个量刑幅度，且在有期徒刑三年以下）较少，多为“不纯正的轻罪”。在不纯正的轻罪中，检察机关通常会选择相应的量刑幅度进行起诉，例如检察官在起诉书中认为“盗窃数额较大”，即表示检察官认为该行为应在有期徒刑三年以下的幅度量刑。据此，可以适用修正的法定刑标准，即法定最高刑在有期徒刑三年以下的案件，或者具有多个量刑幅度，司法机关选择有期徒刑三年以下量刑幅度的案件。最后，还应综合考虑犯罪的性质和社会危险性，将侵害特定法益的犯罪，如危害国家安全、国防安全、涉黑涉恐、严重侵犯人身安全等犯罪排除出轻微犯罪的范围。
（二）轻微犯罪识别的程序维度
但是，刑法维度的轻罪却不完全等同于程序法意义上的“轻微犯罪”。这是因为刑事程序以发现真实和程序正义作为根本追求，而刑罚轻微并不必然表明事实认定和法律适用的简单。因此，在不法内涵和刑罚效果外，为更准确地贯彻宽严相济刑事政策，实现繁简分流，轻重分轨，还须关注事实证据之明确性与被追诉人之意愿等两个程序维度的标准。
第一，事实认定和法律适用基本没有争议。诉讼制度的根本价值在于解决争议，轻微犯罪并不意味着个案中的事实认定和法律适用就一定简单。相反，相当数量的轻罪存在事实、证据和法律适用争议。同时，我国刑法中还存在大量民刑、行刑交叉案件，罪与非罪、此罪与彼罪的界限本就非常模糊。申言之，无论是打击还是治理，前提一定是该行为构成犯罪。在程序维度，即要求案件事实清楚，证据充分，法律适用也基本没有争议，否则程序应以解决争点为首要任务，没有其他价值的适用空间。这一点在简易程序和速裁程序的适用条件上也得到了展现。
第二，被追诉人认罪认罚，具有矫正基础。在2018年《刑事诉讼法》修改后，认罪认罚从宽制度引入协商因素，赋予被追诉人一定的程序选择权。实践中，轻微犯罪的程序实践多与认罪认罚高度关联。一方面，无论是否真诚悔罪，认罪认罚都是被追诉人认识到行为违法性，愿意修复受损法益，接受教育矫正的必要条件。另一方面，快速审理机制、“诉前考察+审前转处”等已有的程序实践，不同程度地冲击了辩护权、公正审判权等基本权利，需要被追诉人的自愿选择予以正当化。另外，在认罪认罚案件已稳占85%以上的情况下，被追诉人拒绝认罪认罚，意味着该案大概率存在影响定罪量刑的争点，需要实质审理。况且，认罪认罚从宽制度不应只是一项从宽量刑情节，更可以是以协商观念和契约精神，培育被追诉人的有效社会控制手段。
三、轻微犯罪程序应对中多元价值的衡平问题
在宽严相济刑事政策的指引下，我国刑事司法形成多元刑事审判程序、认罪认罚从宽制度，以及诉前考察、快速审理机制等探索，共同构成我国轻微犯罪的程序实践。刑事政策通过理念、原则等目的理性，指引刑事法律完善和刑事实践展开，轻微犯罪的程序实践也因此在传统刑事诉讼的价值之外，引入了效率提升、非刑罪化、有效诊疗等多元价值。如何以妥当的方式实现个案中的多元价值衡平，成为完善轻微犯罪程序，推动刑事诉讼法再修改必须回答的问题。
（一）轻微犯罪程序的多元价值及其衡平
我国轻微犯罪程序实践的发展大致经历了三个阶段。1996年《刑事诉讼法》修改时，在普通程序之外增设简易程序。此后的普通程序简化审探索、速裁程序试点和醉驾快速办理机制等都遵循这一效率逻辑。在“醉驾”等法定轻微犯罪入刑后，快速定罪虽然节约司法资源，却引发犯罪标签泛化等难题。司法实践开始探索醉驾的非刑罪化治理，如判处缓刑、适当提高起诉标准等。在2012年《刑事诉讼法》修改后，非刑罪化治理还出现了新的动向——未成年人附条件不起诉，通过设置特定的监督考察条件，既让罪错未成年人接受适当的矫治和教育，也能有效化解罪错未成年人复归社会的阻碍。随后，检察机关开始以认罪认罚从宽制度和相对不起诉为制度依托，在醉驾、帮信罪、超市盗等特定类型的案件中参考未成年人附条件不起诉，形成“诉前考察+审前转处”的机制。上述程序实践引入了相互依存又各有针对的多元价值，具体包括：
第一，效率提升。在特定时空中，一国投入刑事司法的资源是有限的。如果任由数量庞大的轻微刑事案件涌入司法程序，不仅严重影响诉讼效率，还会削弱刑罚的犯罪控制效果。因此，如何在确保准确的同时高效处理案件，始终是我国推动刑事程序轻重分轨的重要动因。另外，诉讼效率提升也是控制审前羁押时间，减轻被追诉人讼累的重要方式。域外研究表明，被追诉人一旦进入刑事诉讼程序，即面临工作丢失、自由受限、名誉受损等无形惩罚。可见，除刑罚上轻重有别外，轻微犯罪的程序应对不仅要实现司法公正，还要以更迅速的方式实现。
第二，非刑罪化。当然，刑事程序并非越快越好，因为“会让人痴迷于快速审理，而不管结果是否公平”。在某种程度上，快速审理程序只是加快了输出犯罪标签的速度，却未充分考虑个案的行为人是否有必要被施加刑罚。一方面，我国轻微犯罪以短期自由刑为主，但其不仅未能实现预期的威慑与矫正效果，还会导致“交叉感染”效应造成再犯。另一方面，伴随大量醉驾、“帮信”等轻微法定犯的行为人被定罪，公众发现严苛的犯罪附随后果正制造社会对立面，开始反思刑法将部分失范行为设置为轻罪，究竟是维护社会共同体的运作，还是将越来越多的人排除出社会生产？因此，在治罪与治理并重的理念下，程序不再只是通向违法行为与定罪量刑的桥梁，而是进行利益衡量的平台，即综合运用司法裁量和多元化诉讼程序，过滤出不具有刑罚必要性的案件，实现轻微犯罪的非刑罪化治理。
第三，有效诊疗。通过程序分流固然可以减少犯罪标签的负面效果，却也会产生放纵犯罪的质疑，影响国家刑罚权的实效。相较种类固定的刑罚，程序可以通过协商沟通、诉前考察等方式实现更加个别化的处遇。具体来说，司法机关可通过社会调查等方式，评估行为人的特征，从而找出罪错行为成因并采取有针对性的矫正措施。在诊疗行为人的过程中，国家还向公众展示了司法权力的运作，受损的社会秩序得以修复，规范得到进一步强化，实现了积极的一般预防。此时，刑事诉讼不仅关注罪错行为的“事”，更聚焦实施行为的“人”，这种转变可概括为轻微犯罪程序实践的有效诊疗价值。
第四，矛盾化解。轻微犯罪的行为虽轻，但对被害人及犯罪人所在社区可能产生很大影响。实践表明，以故意伤害造成轻伤、小额盗窃等为代表的轻微刑事案件很可能成为深层次纠纷的“导火索”。因此，轻微犯罪的程序应对还需发现并解决案件中潜藏的纠纷，运用人民调解、刑事和解等多种手段促成“案结事了”，真正缓解加害人与被害人及所在社区的紧张关系，让法秩序恢复和平。
上述多元价值相互依存，却也存在一定张力。例如，有效诊疗需要办案人员投入一定精力调查犯罪成因，并设置一定时间的考察期来消除内生的犯罪因素，这显然与效率提升存在冲突；又如，非刑罪化希望减少犯罪标签的负面影响，与效率提升具有取向的一致性，却可能忽视被害人复仇的愿望，引发新的矛盾。当然，各项价值并不是“全有或全无”地适用于轻微犯罪的程序实践，而是在不同时空背景、不同个案中进行排序。虽然很难有一套精确的明线规则，但我们依旧可以从犯罪控制需求、犯罪行为和行为人因素以及坚持底线正义三个角度切入，来探求个案中多元价值的衡平之法。
其一，因应犯罪控制需求。立法增设轻罪尤其是法定犯罪，意在遏制失范行为。刑事程序则如同“阀门”，调整犯罪控制的速度和方式。对于新设犯罪及由于科技发展等因素呈上升趋势的轻微犯罪宜适当加大打击力度，强调刑罚的确定性和及时性。同时，效率提升的价值应得到强调，非刑罪化的价值相对靠后。当该轻微犯罪的态势比较稳定，或者带来罪责刑不均衡、案件数量过大等问题时，应积极发挥非刑罪化和有效诊疗等价值，减少犯罪标签的负面效果。
其二，考虑犯罪及行为人因素。刑事程序应当结合生活经验和常情常理，综合考虑犯罪性质，如犯罪的社会危害性、犯罪成因、受损法益的可修复性等；同时考虑犯罪人的特征，如行为人的生活环境、一贯表现等，以判断行为人是否具有矫正的可能性和必要性。如果犯罪的性质非常轻微，行为人是初犯、偶犯，再犯的可能性很小，就应当尽快终结刑事诉讼程序并展开行刑反向衔接；如果受损的法益可以修复，且行为人经过监督考察可以矫正，则应当强调有效诊疗，减少对诉讼效率的追求。在有被害人的案件中，还要重视纠纷矛盾的起因，在考虑效率提升和有效诊疗前，应强调纠纷解决的价值，确保被害人得到充分的抚慰和赔偿，以防止“发展、演化或者转化为重罪，或者可能诱发更大的社会危机”。
其三，坚持底线正义。虽然在轻微犯罪中，程序的治理功能和多元价值越发得到重视，但公正始终是刑事司法的灵魂，再轻微的犯罪也不能放弃对发现真实的追求。美国学者贝勒斯精辟地指出，程序在影响实体结果的准确性之外也具有独特的过程利益（process benefits），如参与、公平、及时和对程序的信心等。评价程序正义的基本规范即最小化经济（EC）、直接错误（DC）和道德错误成本（MC），再减去过程利益的总和（PB）。根据这一公式，轻罪案件的直接错误和道德错误成本小于重罪，过程利益也无需与重罪保持一致，这为多元价值的实现创造可能。相应地，轻微犯罪的诉讼程序也无需实现“最高正义”，而是与其错误成本相匹配的“底线正义”。具体来说，轻微犯罪的程序实践必须强调基础事实认定的准确性；保障当事人意志表达的真实性、自愿性；并对关键实体或程序决定设置有效救济。若追求其他价值有违反上述标准的风险，即应毫不犹豫地坚守底线正义，通过程序转化、认罪供述排除等确保案件得到公正处理。
（二）多元价值实现中的实践误区
在宽严相济刑事政策的指引下，轻微犯罪的程序实践蓬勃发展，并寻求实现多元价值的更优方式。但在调研过程中，我们发现程序实践在追求多元价值及其衡平时，也产生了一些认识上的误区亟待厘清。
第一，过分倚重效率价值。近年来，轻微犯罪程序的效率提升主要依靠融合诉讼阶段和减少程序运转时间来实现。例如，北京市海淀区人民检察院《轻罪治理白皮书（2018—2023）》显示，该院建立了“48小时全流程结案速裁模式”，打破结案效率纪录。又如，部分地区实施“刑拘直诉”机制，对特定的轻微犯罪，在犯罪嫌疑人被拘留期间就完成侦查、起诉和审判活动，大幅压缩了刑事诉讼流程。快速审理机制确实节约了司法资源，但这种追求效率的方式并不是唯一的，还隐藏着一定的风险。一方面，快速审理机制在提速的同时限制被追诉人表达意见的机会，实质上削弱了诉讼权利，让本就弱势的被追诉人面临更大的追诉风险；又因为整合诉讼职能，融合诉讼阶段，程序流转中的“层控”效果被削弱，审前对裁判结果的锚定效应被强化。另一方面，刑拘直诉等方式虽然加快刑事诉讼的进程，但我国的先行拘留意在提请审查逮捕，“直诉”本身则表明被追诉人无须被逮捕。这种快速审理机制虽然加快了刑事程序运转，却提升了实质的审前羁押率，有违比例原则和依法少捕慎押的办案理念。事实上，实现效率价值不能仅执着于审理期限、庭审时间的缩短以及诉讼文书、释法说理的简略化，还应以量刑激励等方式引导被追诉人积极配合，减少证明难度；通过办案空间的融合、办案流程数字化和精准的司法管理等手段，真正减少办案人员的工作负担。
第二，无负担的非刑罪化处理忽视了对轻微犯罪的制裁和矫治。此前，有关轻微犯罪应对的研究多以“出罪”“从宽”等为主题。有观点指出，我国应当逐步实现“立法入罪，司法出罪”，要继续扩大程序出罪的范围。实践也以行动支持上述观点，2020年，全国检察机关的不起诉率为13.7%，2021年的不起诉率为16.6%，数据相对平稳；到2022年，全国检察机关不起诉率达到26.3%，同比增长近六成，2023年的不起诉率为25.5%，继续处于高位。调研中我们也发现，个别基层检察机关的不起诉率已接近40%，表明不起诉率在地区间存在显著差异。
在《刑法》和《刑事诉讼法》以及相关司法解释没有明显变化的情况下，不起诉率的快速增长表明检察机关重新发现起诉裁量权的分流功能，有学者称之为“规模化出罪”。然而，对轻微犯罪及其有效治理，我们可能过于聚焦其相较于重罪的“轻缓面”，希望通过程序实现非犯罪化。但轻罪也有相较于治安违法行为的“严重面”：立法者将一项行为确定为犯罪必然表明该行为具有较高的危害性，已经影响到社会秩序，需要以严厉的方式谴责。轻微犯罪的程序不仅要关注过度打击的问题，也要实现刑事司法的犯罪预防功能；不仅要消除犯罪人再犯的因素，也要向公众清晰地传递违法有责的信号，以此实现深层规训。显然，无负担的非刑罪化不能实现上述目标，反而降低潜在的犯罪成本，向社会传达“违法不究”的错误认识，无法实现轻微犯罪的有效治理。因此，有必要重新审视扩大司法裁量权的初衷，进一步强调有效诊疗价值的实现。
第三，轻微犯罪的程序实践可能忽视被害人利益，未能实质化解纠纷。虽然轻罪的情节相对比较轻微，在有被害人的案件中，却切实损害了被害人权益。在调研中，我们了解到，一些轻罪案件中被害人的参与程度比较低，存在立案难、知悉案情难、程序推进难等问题，追诉的成本与收益不成比例。当被害人复仇与获得赔偿的愿望无法得到满足时，非刑罪化的处理结果难以让被害人感受到公平正义。事实上，轻微犯罪的程序要充分回应被害人的利益诉求，为司法人员、被害人与加害人创设充分沟通的平台。具体来说，要通过真诚而非功利的悔过化解被害人的愤怒与不安；要保障被害人的诉讼参与权，赋予其影响诉讼进程和量刑结果的途径，强化被害人的诉讼主体地位，当前，部分法检机关已经关注这一问题，并形成具有特色的办案机制，如创设“刑事和解+”的办案模式，通过人民调解员等引导被害人与被追诉人寻求共识；在被害人不同意和解的情况下，设立“赔偿保证金提存制度”，在鼓励加害人积极赔偿的同时保障了被害人的获得赔偿权，等等。未来，在推进轻微犯罪的有效治理时，有必要制度化、规范化上述探索，让被害人的利益得到同等的保护。
四、轻微犯罪程序应对中有效诊疗的实现问题
在轻微犯罪的程序实践中，有效诊疗强调对犯罪成因的剖析和对行为人的“疗愈”，注重程序自身的惩罚、规训和矫治效果。传统的刑事司法理论多认为刑罚是实现谴责和矫正的核心方式。但无论是域外的“恢复性司法” 和“程序即惩罚”等理论的发展，还是我国程序实践的诉前考察、附条件认罪认罚等，都表明有效诊疗的价值逐渐受到重视，并正形成以此为核心的“诊疗性司法”模式。具体而言，它立足于协商式司法中的控辩合意，以教育矫治和预防犯罪为价值追求，在被追诉人自愿认罪认罚、认识到行为违法性的基础上，通过适当的从宽激励引导其主动弥补受损法益，改变不良的生活习惯并重塑规范意识，从而消除犯罪的内生性原因。它以法益修复理论、有效预防犯罪理论和公共利益衡量理论等为正当性基础。目前来看，我国刑事诉讼立法和程序实践虽然重视诊疗价值的实现，但尚未形成体系化的机制，也有一些做法存在合法性和合理性的争议。未来，刑事诉讼法修改应以诉前考察机制为基础，探索建立适应轻微犯罪的附条件程序性出罪制度，从而让有效诊疗价值的实现过程制度化、规范化。
（一）诉前考察机制的实践演进与挑战
各国在探索以不起诉为核心的审前分流时，都普遍面临这样一个问题，即如果没有附加任何制裁性的处分而径行程序性出罪，不仅会受到欠缺正当性的质疑，还会影响轻微案件办理的质效。20世纪末，上海市长宁区检察院率先在未成年人案件中探索附条件不起诉制度，引入对罪错未成年人的诉前考察，取得良好成效。随后，这种诉前考察逐渐向普遍意义的轻微犯罪拓展。例如，2011年河南省新密市人民检察院推行诉前考察制度，对可能判处三年以下有期徒刑的主观恶性小、社会危害不大的犯罪嫌疑人，委托专业社工组织监督考察，并在考察期结束后决定是否不起诉。不过，在当时的时空条件下，轻微犯罪没有成为社会重点关注的问题。所以2012年《刑事诉讼法》修改对诉前考察持相对保守态度，仅在以教育、感化和挽救为方针的未成年人特别程序中增设了附条件不起诉制度。
但轻微犯罪的诉前考察机制并未在实践中消失，反而在“醉驾”入刑后焕发新的生机。例如，2017年浙江省瑞安市人民检察院先行探索“不起诉+公益服务”，联合司法局、第三方公益组织制定《关于“醉驾”案件实行购买公益服务落实不起诉的意见》，将社会工作服务引入到危险驾驶案件不起诉的帮教工作中。无独有偶，广东、河南、福建等部分地方检察机关同样在醉驾案件办理中，引入公益服务等诉前考察机制，鼓励犯罪嫌疑人自愿参与公益服务和交通规则培训等，并邀请基层治理组织、公益服务团体等参与考察。2023年《关于办理醉酒危险驾驶刑事案件的意见》第18条即是对上述实践探索的确认。随着轻微犯罪程序实践的发展，诉前考察机制还出现新的趋势：其一，适用罪名正向其他轻微案件拓展，如超市盗、帮信罪、非法捕捞等；其二，监督考察的内容从单一走向多样，如出现了社区服务、生态修复、反诈宣传等新型监督考察条件；其三，诉前考察的参与主体逐渐增加，在公益组织外，社区、第三方公益组织等也开始扮演积极角色，刑事司法中社会参与的因素逐渐增加。
总体来看，作为一项持续十多年的实践探索，诉前考察是实现有效诊疗价值的重要程序实践，相较相对不起诉更能发挥程序的教育和矫正作用。基层检察机关在办案过程中也在不断细化诉前考察的内容与程序机制，并形成了制度化的地方规范性文件。不过，结合调研情况，我们认为诉前考察机制存在一些问题需要关注。第一，缺少明确法律依据。诉前考察机制主要依托相对不起诉和认罪认罚从宽制度，以犯罪嫌疑人认罪认罚并自愿接受考察为前提。但监督考察条件具有一定的负担性，可能影响被追诉人的人身和财产权利，是否仅能以“自愿”为正当化根据存在争议。第二，考察评估的规范性存疑。一方面，一些检察机关引入基层群众性自治组织和第三方公益组织等参与考察，但相关组织的专业、中立以及勤勉的评估和保障并未受到同等的重视。另一方面，各地对诉前考察的启动和验收标准并未形成统一的认识，是否启动考察，施加何种附加条件，评估标准是什么，基本由承办检察官裁量。在缺乏明确指引的情况下，诉讼当事人难以建立信赖预期，检察官也可能因缺少明确标准而依赖考察报告作出终局决定。第三，矫正效果的质疑。诉前考察的期限不能超过法定的审查起诉期限，这就导致被追诉人接受考察的时间往往较短。例如，某地要求犯罪嫌疑人履行30个小时的环境治理公益服务；某检察机关组织对405名拟不起诉者开展为期1808天的公益服务，平均每人参与不超过五天，这是否能够真正让犯罪嫌疑人重塑规则意识，矫正不良的生活习惯？此外，一些考察项目和所涉犯罪的关联性较差，如“参与家电维修”“垃圾分类引导”“清洁家园行动”等项目，可能无法针对性地矫正犯罪。
（二）从诉前考察转向附条件程序出罪
当然，诉前考察作为一项自下而上的司法试验，缺少必要的理论指导和顶层设计，在初期必然会面临一些质疑和挑战。但如果仅因此而否定之，将可能错过刑事诉讼理念价值转型的机会。其实，诉前考察机制面临的，更多是缺少法律根据和明线规则的技术性问题，而其主要的制度化表现，即附条件不起诉具有多重正当性基础：它以起诉裁量权和协商性司法为制度依托，以附加处分和诉前考察为关键举措，以非刑罪化处理为激励手段，实现对违法者的制裁、教育与矫治。自全国人大常委会提出《刑事诉讼法》第四次修改以来，理论界就拓展附条件不起诉的适用范围至非未成年人的轻微犯罪已基本达成共识。可能的争议问题是，诉前考察机制是否可以融入审判阶段？我们认为，在附条件不起诉之外，探索轻微刑事案件的撤回起诉制度同样具有必要性和可行性。
一方面，实践中，检察机关可能会在考量各种因素后，认为犯罪嫌疑人不符合诉前考察的条件而提起公诉。但在审判阶段，被告人的认罪态度、案件的客观情节等都可能发生变化。例如，一些被害人在审判阶段得到充分赔偿后选择谅解，或者被告人在提起公诉后才筹到必要资金，希望主动修复受损法益，接受监督考察等。对此，检察机关往往会积极调整量刑建议，法院也多给予缓刑甚至定罪免刑的量刑评价。然而，无论是缓刑还是定罪免刑，被告人虽未受到实际刑罚，却仍承受严苛的犯罪附随后果，阻碍其复归社会。若被告人在审查起诉阶段未满足诉前考察的条件，却在审判阶段出现了影响公共利益衡量的因素，给予其接受考察的机会并无多少正当性质疑。
另一方面，审判阶段同样存在行使起诉裁量权的空间。在域外，美国等国家视撤回起诉为起诉裁量权的重要组成部分，大陆法系虽然普遍采取“不变更原则”，但也有附条件终止审理程序的制度设计（如《德国刑事诉讼法》第153a条）。背后的原理是：起诉裁量权的本质是检察官对被追诉人是否具有追诉必要性的自由判断，在审判期间如果出现影响判断的因素，从有利于被告人和诉讼效率的视角出发，应当承认审判阶段也存在起诉裁量权的空间。事实上，我国《刑事诉讼法》虽然没有明确撤回起诉，但“两高”的司法解释对此均有规定。从其内容上看，《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《高检规则》）第424条规定的七项理由基本与起诉裁量权无涉，因为这是检察机关必须作出不起诉，法院必须作出无罪判决的情形。实践中，撤回起诉往往成为检察机关规避无罪判决，法院避免法检冲突的制度工具。虽然实践运作出现异化，但这至少表明审判权并不排斥撤回起诉这种灵活、变通的程序倒流机制。
相较于检察机关主导的附条件不起诉，法院审查并监督的附条件撤回起诉的公信力和权威性更高。在制度设计上，应当坚持“检察主导+法院参与”的格局，即检察机关主导考察，法院负责考察前的决定和考察后的验收。具言之，当审判阶段出现新的事实或情节，检察机关认为撤回起诉更符合公共利益衡量的要求时，可以向人民法院申请启动附条件的考察。人民法院在审查案件，认为确实构成犯罪且考察更有利于实现公共利益时，可以中止审理并设考察期，由检察机关开展考察工作。考察结束后，检察机关若认为受损法益已得到修复，被告人已实现有效的教育矫正，不再具有追诉必要性时，得向法院申请撤回起诉，由法院主导开展验收评估工作，并作出是否准许的裁定。撤回公诉的效力即等同于不起诉的效力，本案的公诉权即告消灭，检察机关无须再次作出不起诉决定。
（三）附条件程序出罪的制度设计
参照现行《刑事诉讼法》中未成年人附条件不起诉和域外相关制度的立法例，我们认为附条件程序出罪的制度设计应重点关注以下四个方面的内容。
1.适用对象与条件
根据罪责刑相一致的原理以及我国司法机关的普遍认识，附条件程序性出罪的适用对象应限制在可能判处三年以下有期徒刑缓刑及更轻微的案件，被追诉人自愿认罪认罚，具备矫正的可能性和必要性，自愿接受考察。相应地，《刑事诉讼法》第177条第2款也拆解为适用于定罪免罚的微罪不起诉以及需要接受诉前考察，适用于轻微犯罪的附条件不起诉。这样既可以实现对“刑事和解不起诉”“认罪认罚不起诉”的体系整合，也能实现程序性出罪的层次化。考虑到轻罪也是罪，对于一些影响公众安全感的暴力犯罪以及损害特定法益（如国家安全、公共安全）的犯罪，即使情节轻微也不宜适用附条件程序性出罪机制。
2.附加条件的内容与设置
附条件程序性出罪的核心内容是诉前考察中的附加条件（监督考察项目）。相较未成年人附条件不起诉制度仅以教育和矫治为目的，轻微案件附条件不起诉制度还应当具备一定的制裁性。因为不同于未成年人，成年人具备完全行为能力，即使以程序性出罪宽大处理，也要强调国家对其违法行为的否定评价。有德国学者指出，附加条件是检察官科予被告人必须履行的义务，是对被告人施加的一种与有罪判决并无关系的制裁。相较于刑罚，附加条件又要“使司法资源有效运用，填补被害人之损害、有利被告或犯罪嫌疑人之再社会化及犯罪之特别预防等目的”。以此观之，附加条件既要符合关联原则，能够针对犯罪类型和被追诉人特征实现有效的教育和矫治，也要符合比例原则，确保被追诉人受到的不利益与其行为的违法程度相适应。当下的诉前考察机制由于缺少立法支持，考察项目的制裁性较弱，种类相对单一，无法实现有针对性的教育矫正。未来，应当明确设置一定时长的考察期，强化附加条件的制裁性并设置通用性条件和个别性条件，以实现附条件程序出罪的个性化。其中，通用性条件指为满足一般预防和特别预防要求，为所有拟被不起诉人设置的条件，例如赔偿损失、赔礼道歉、定期报告行踪、接受考核监督等。个别性条件指根据个罪的教育矫正需要，为特定拟不起诉人专设的附加条件，以实现犯罪的有效预防，主要包括恢复类、矫治类和禁止类三种。法检机关还可以制定规范性文件具体列举三类附加条件的内容，指引司法裁量权的规范行使。
3.监督考察的主体与评估
在涉企案件的办理中，司法机关引入第三方参与，弥补了司法人员专业知识上的不足，强化了相关决定的准确性和公正性。其实，轻微犯罪的程序性出罪也有类似问题：一些犯罪虽然情节轻微，但成因相对复杂，仅凭检察官或法官个人很难判断是否需要矫治以及是否真正实现有效矫治。在司法责任制的背景下，也需要引入机制来降低检察官和法官的风险，让其敢于作出非刑罪化的决定。因此，有必要结合案件和行为人的特点设置不同的监督考察程序。对于犯罪情节轻微，犯罪成因简单，涉及专业知识较少的案件，由承办检察官启动考察和定期监督；对于犯罪成因相对复杂，涉及专业知识较多的案件，宜引入心理学、犯罪学等相关领域专家以及社会工作者、律师等社会力量成立考察评估小组，就附加条件设置出具专业意见；在考验期内定期考察拟被不起诉人并在考验期结束后出具考察报告，作为相关司法决定的重要参考。必要时，可以邀请被害人、人大代表、政协委员、专家等多方主体，以公开听证的方式决定。另外，《社区矫正法》主要适用于刑罚执行中的社区矫正，不适用于附条件程序性出罪的监督考察。从长远看，宜由各地政法委牵头，由法检机关、司法行政部门和基层治理组织等协作参与，参照《社区矫正法》逐步形成附加条件的监督考察机制。
4.附条件程序出罪的行刑反向衔接
在我国，一项违法行为构成犯罪时可能也符合行政处罚的构成要件。虽然法检机关可以通过程序性出罪机制放弃刑罚权，但不表明行政机关同时放弃处罚权，否则，违法程度更重的轻微犯罪没有附随后果，违法行为较轻的行政违法反而可能面临高额罚款，甚至留下违法记录并影响日后的工作与生活。为实现法秩序的统一，《刑事诉讼法》以及《高检规则》等都明确规定不起诉行刑反向衔接机制。此前，行刑反向衔接一直未受到重视，经常出现有案不移、移后不回、回后不理等现象，消解法律的威慑和制裁效果。近年来，在轻微犯罪有效治理的背景下，行刑反向衔接得到充分关注。党的二十届三中全会明确提出，“完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度”。
结合实践情况，我们认为应从三方面持续深化行刑反向衔接。其一，行政检察部门应当立足《行政处罚法》惩罚与教育相结合等原则以及第33条“首违不罚”等制度，准确审查违法行为的“可处罚性”，对于不具有处罚必要性的案件可以不移送，或者建议从轻或减轻处罚。具体来说，行政处罚包括名誉罚、财产罚、人身罚、资格罚和行为罚。如果法检机关通过监督考察填补受损法益，实现有效的犯罪矫正，可以建议行政机关从轻、减轻甚至免除名誉罚、财产罚、人身罚，以资格罚和行为罚为移送重点。例如，醉驾行为人在完成公益服务、接受酒瘾治疗后被不起诉后，无须再被罚款或拘留，仅需考虑有关驾驶资格的处罚即可，以实现实质过罚相当。其二，行政检察部门有必要强化对行政机关的跟踪督促，对于行政主管部门收到检察意见后不回复、不立案、无正当理由不予处罚等可能涉嫌违法的行为及时开展法律监督。其三，目前的行刑反向衔接以检察机关和行政主管部门的双向联系为主。但在轻微犯罪的附条件程序性出罪中，法院和行政机关也存在移送的可能性。最高人民法院《人民法院第六个五年改革纲要（2024—2028年）》强调，“会同有关部门完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度”。如何在审判阶段完善行刑反向衔接，应作为轻微犯罪程序实践重点关注的问题之一。
五、轻微犯罪起诉裁量权的控制问题
轻微犯罪的程序分流和诊疗往往依托检察机关的起诉裁量权。作为轻微犯罪程序实践的关键一环，起诉裁量权对被追诉者的命运产生重大影响——一旦进入审判程序，即使获得认罪认罚从宽的激励，也不可避免承受犯罪的附随后果；如果适用不起诉，犯罪嫌疑人在法律上将被评价为无罪，回归社会后也无需承担严苛的附随后果。正因法律效果的巨大差异，如果起诉裁量权被误用，将出现“程序消解实体”等现象，严重影响刑事司法的公正性和犯罪预防功能。因此，如果寄望通过程序实现轻微犯罪的有效治理，就必须为起诉裁量权确立相对明确的标准和公开的程序，而公共利益衡量原则恰能成为实现上述目标的关键。
（一）公共利益衡量原则的核心内容
一般认为，司法裁量的本质是“全面考虑使结果适应具体案件的特定事实和情况”，以此实现个别化的“裁量正义”。在贝勒斯看来，控制自由裁量权的关键在于清晰的标准，以及决定人的事实、结论和理由都予以说明和公开。这恰好对应起诉裁量权控制的实体与程序维度。我们认为，在实体上，应以公共利益衡量作为行使起诉裁量权的基准，同时细化考虑的各项要素；在程序上，围绕公共利益衡量的过程，强调各方主体的参与并完善不起诉决定的释法说理。
起诉裁量权是一种合目的性考量，其中“目的”多被学界概括为“起诉必要性”或“公共利益衡量”。在英美国家，刑事司法并不坚持起诉法定主义，公共利益被视为是否提起公诉的重要基准。例如，英国《皇家检察官准则》（The Code for Crown Prosecutors）明确提起公诉必须经过双重检验：检察官必须基于充分的证据确信被告人获得有罪判决具有现实可能性；起诉的公共利益必须大于不起诉的公共利益。该准则指出检察官绝对不能因为通过证据阶段就一定起诉，必须考虑七项具体的公共利益。即使在以起诉法定为原则的大陆法系国家或地区，公共利益也开始成为一项重要的基准，如《德国刑事诉讼法》第153a条规定的附条件不起诉要求“能够抵消刑事追究的公共利益”。相较于英美法体系下检察官必须审查公共利益（公共利益审查→起诉），大陆法系倾向于考察不起诉是否不至于损害公共利益（公共利益审查→不起诉）。不过，二者都注意到公共利益衡量在起诉裁量权行使中的关键作用——它不仅是检察官作为公共利益守护者的题中应有之义，更是国家贯彻或调整犯罪控制策略的重要通道。
然而，公共利益不具有详细的定义，只能通过列举要素的方式予以细化。从域外国家的相关准则中，我们大致可以归纳出八个核心要素，分别是刑事政策、罪行与罪责的严重性、被追诉者的个人情况、对被害人的影响及其意见、对社区的影响及其意见、提起公诉的成本、起诉决定的公平性、适用替代措施的可能性。上述要素并不是完全列举，在个案中的权重也不完全一致。我们可以将其进一步概括为与政策有关的要素、与犯罪有关的要素以及与犯罪人有关的要素。
首先，公共利益衡量的前提是与国家的刑事政策以及犯罪治理需求保持一致。例如，在电信网络诈骗形势严峻时，对于“帮信”行为的打击能够快速遏制相关犯罪，应严格把握不起诉的标准；但在电诈转向综合治理，情况显著好转的当下，对于“帮信”的打击已经达到了边际效益，继续严格起诉可能会产生“水漾效应”，波及更多的无辜者，甚至让公众对被定罪者（如大学生、文化程度较低者）产生同情，削弱刑事司法的威慑效果，此时应积极行使起诉裁量权。
其次，公共利益衡量必须考虑与犯罪有关的因素，如犯罪的类型、性质、具体的情节（如犯罪方法、共犯关系、场所）以及对被害人及所在社区的影响，等等。这就要求检察官充分考虑犯罪行为对公共利益的损害程度，以此判断被追诉者是否能够通过行动修复受损的法益。例如，造成人员伤亡，或者罪行虽较轻但情节恶劣、人身危险性大的犯罪将无法通过公共利益衡量的审查。
最后，公共利益衡量要求检察官权衡犯罪人的因素，具体包括犯罪的社会成因、犯罪人的人身危险性（如是否有犯罪记录、是否有违法行为）、犯罪人对犯罪的态度（如是否真诚悔罪，是否积极赔偿被害人，是否自愿接受教育矫治）、社区对犯罪者的态度，等等。检察官作为公共利益守护者，要综合考虑是否有刑罚替代措施能够更好地实现刑罚的报应、威慑、矫正等功能，这是刑事处遇个别化的必然要求。为此，检察机关应当积极运用社会调查制度，充分收集与被追诉者有关的证据，了解被追诉者的一贯表现，据此判断其是否具有通过刑罚矫正和惩罚的必要性。公共利益衡量的天平另一端是刑罚产生的惩罚和矫正效果，但也不应忽视国家为维持监禁设施付出的成本，以及短期自由刑的种种弊端。
（二）公共利益衡量原则的具体运用
在引入公共利益衡量标准后，《刑事诉讼法》第177条第2款规定的“不需要判处刑罚”，等同于不需要通过定罪和刑罚即可实现犯罪威慑和预防。相应地，在轻微犯罪中选择相对不起诉，还是作附条件程序性出罪，同样对犯罪嫌疑人有重要影响。区分二者的关键在于结合公共利益衡量与比例原则，重点判断是否有通过附加条件修复受损法益和实现教育矫正的必要性。在情节特别轻微的微罪中，如果程序自身的规训和惩罚效应足以实现预防和矫正，检察机关宜作相对不起诉，否则宜考虑施加特定的附加条件。未来，为构建更加完备的审前非犯罪化治理格局，应当通过修订法律、细化规则等方式，详细界分无条件的微罪不起诉和附条件程序性出罪（不起诉、撤回起诉）的适用对象、案件范围、程序启动等，从而限缩裁量空间并改变未成年人案件中附条件不起诉与相对不起诉颠倒适用的情况。（见图1）
图1 轻微犯罪起诉裁量权行使流程
另外，有必要为公共利益衡量建立程序性机制，以减少衡量过程中可能出现的偏误。一方面，公开的程序为各主体表达意见提供空间，为检察官衡量提供更多信息的同时也能减少锚定效应的干扰。据此，在相对复杂的案件中，应当引入检察听证制度，邀请公安机关、被害方、社区公众等发表意见，并在人大代表、政协委员等的民主监督下作出决定，确保公共利益衡量的公开性和审慎性。另一方面，检察机关应当加强释法说理工作，对于不起诉决定依据的事实结论和理由予以公开说明。实践中，检察官在相对不起诉的决定书中往往疏于说理，多直接引用《刑法》第37条和《刑事诉讼法》第177条第2款，这样难以判断该决定是否基于事实和证据并经过充分考虑后作出，可能给相关主体留下“放纵犯罪”和“草率”的印象。因此，建议检察机关明确公共利益审查的标准和步骤，以清单形式列举衡量考虑的因素。在作出不起诉决定时，检察官应就是否以及如何考虑相关因素加以说明，从而强化公共利益衡量的统一性和可预测性。
余论
面对犯罪结构和社会治理方式的变化，无论是顶层设计，还是刑事司法实践都在推动轻重分轨、快慢分道。相应地，以认罪认罚从宽制度为中心，以多元刑事审判程序和快速办理机制为代表的效率机制，以相对不起诉为代表的分流机制和以诉前考察为代表的矫正机制正不断完善。轻微犯罪的刑事司法也从“职权式司法”向“协商式司法”演进，并初步形成以教育矫治和预防犯罪为追求的“诊疗性司法”。不过，程序实践在孕育诉讼模式转型的同时，也存在认识分歧及与既有制度的张力。我们认为，完善轻微犯罪程序应对的前提是，以准确适用刑事政策和程序为目的，从实体与程序的双重维度识别轻微犯罪。在此基础上，轻微犯罪的程序实践应当确保底线正义，在个案中权衡不同价值的分量，辩证看待效率的实现方式。在实现有效诊疗的价值时，宜以公共利益衡量规范起诉裁量权的行使，完善相应的程序保障机制。在这一过程中，刑事程序的面貌正在由“定罪的流水工厂”向“公民学校的老师”转变，刑事诉讼的目的也不仅仅是发现真实和实现程序公正，还包括教育和矫正，即通过沟通、考察甚至非刑罚制裁等方式教育和矫治罪错者，培养其规则意识并修复受损的社会关系。我们希望，本次刑事诉讼法修改能够将教育和矫正的目的贯穿轻重分轨的制度设计，以此转向蕴含多元价值的“诊疗性司法”，最终形成轻微犯罪程序应对的“中国方案”。
因篇幅限制，已省略注释及参考文献。
引注：李奋飞、吴琼：《轻微犯罪程序应对的实践争议与理论检讨》，载《河北法学》2025年第7期，第31页-51页。
